社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化：體系構(gòu)建與路徑優(yōu)化

徐越倩 吳丹陽(yáng)

摘要：標(biāo)準(zhǔn)化不僅僅是促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范有序參與社會(huì)治理的政策工具，也是促成政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)、協(xié)同共治的制度安排。當(dāng)前各地社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)呈現(xiàn)碎片化特征，亟待構(gòu)建系統(tǒng)性的標(biāo)準(zhǔn)體系框架以指導(dǎo)實(shí)踐?；诖?，從政府發(fā)展監(jiān)管社會(huì)組織、社會(huì)組織自主治理以及政社合作三個(gè)維度，構(gòu)建了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)體系框架。以浙江長(zhǎng)興縣為個(gè)案，探討其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的效度、限度及其內(nèi)在機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提升了政府發(fā)展監(jiān)管社會(huì)組織、社會(huì)組織自主治理以及政社合作的規(guī)范性與有效性，但未能從制度安排層面撼動(dòng)政社力量博弈格局。進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)超越工具主義取向，將技術(shù)革新放置于當(dāng)代治理轉(zhuǎn)型的總體脈絡(luò)之中，關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)化與推進(jìn)政府行政體制改革、營(yíng)造寬松的制度環(huán)境、培育社會(huì)組織公共性與主體性等改革進(jìn)程的銜接配套問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織;社會(huì)治理;標(biāo)準(zhǔn)化;體系構(gòu)建;路徑優(yōu)化

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1007-9092（2020）06-0088-010

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織正處于從追求高速度的發(fā)展階段向追求高質(zhì)量的發(fā)展階段轉(zhuǎn)型①。在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，既要求政府處理好培育發(fā)展和監(jiān)督管理的辯證關(guān)系，同時(shí)也呼喚社會(huì)組織提升內(nèi)外部治理能力。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施與推廣。2012年，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)等27個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作十二五行動(dòng)綱要》，提出要建設(shè)包括“社會(huì)組織管理標(biāo)準(zhǔn)”在內(nèi)的15個(gè)標(biāo)準(zhǔn)子體系。自此后，標(biāo)準(zhǔn)化日益成為“政社分開”“去行政化”等政策導(dǎo)向下，厘清政府職能邊界以讓渡社會(huì)組織自主發(fā)展空間，同時(shí)加強(qiáng)黨和政府對(duì)社會(huì)組織的規(guī)范、引導(dǎo)的治理工具。

總體而言，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐鑒于當(dāng)前各類政策文件中對(duì)社會(huì)組織領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的稱謂尚未統(tǒng)一，且未能完整概括社會(huì)組織領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的全貌（如社會(huì)組織管理標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)組織管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)化等），本文使用“社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化”的概念，具體內(nèi)涵見分析框架部分。逐步從碎片化發(fā)展階段邁向整體性建設(shè)階段。然而在理論研究層面，既有研究主要從實(shí)操層面對(duì)各地涌現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐進(jìn)行了案例刻畫，探討了各地開展標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐的意義、經(jīng)驗(yàn)、不足及對(duì)策建議，但對(duì)于如何構(gòu)建科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的標(biāo)準(zhǔn)體系以及背后的理論邏輯思考不足，這使得當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)缺乏頂層規(guī)劃指導(dǎo)。為此，本文試圖從理想類型意義上構(gòu)建社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)體系的總體性框架，包含政府發(fā)展監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、社會(huì)組織自主治理標(biāo)準(zhǔn)化、政社合作標(biāo)準(zhǔn)化三個(gè)維度。在此基礎(chǔ)上，以浙江省湖州市長(zhǎng)興縣為個(gè)案，一方面探討標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)形成有效的政府治理、自主治理、合作治理的內(nèi)在機(jī)理，另一方面分析標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足的深層原因。最后，基于“理想類型”與“實(shí)際現(xiàn)狀”之間的差距，提出進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的理論思考。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化的概念起源于工業(yè)革命時(shí)期，泰勒提出在工業(yè)生產(chǎn)中應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化管理方法弗雷德里克·泰勒：《科學(xué)管理原理》，胡隆祖等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1984年版。，大大提高了工業(yè)企業(yè)組織的生產(chǎn)效率，開創(chuàng)了科學(xué)管理的新時(shí)代。20 世紀(jì)中葉，法約爾將標(biāo)準(zhǔn)化從工業(yè)技術(shù)領(lǐng)域延伸至經(jīng)營(yíng)管理領(lǐng)域，開創(chuàng)了組織管理的標(biāo)準(zhǔn)模式——“組織圖”模式亨利·法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，遲力耕、張璇譯，機(jī)械工業(yè)出版社2007年版。，實(shí)現(xiàn)了組織制度的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。受法約爾的啟發(fā)，韋伯進(jìn)一步將標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)理性融入到政治領(lǐng)域的組織制度中陸江兵：《非人的“人”：從“組織圖”到科層制———論M.韋伯科層制模式對(duì)人性的背離》，《學(xué)海》，2005年第2期。，建立了標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)治模式——科層制馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（下）》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第278-281頁(yè)。。20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為了適應(yīng)由第三次產(chǎn)業(yè)革命引發(fā)的公共服務(wù)需求的變化，將標(biāo)準(zhǔn)化等先進(jìn)的企業(yè)管理技術(shù)引入公共部門改革。該時(shí)期霍哲提出的政府公共部門績(jī)效管理理論丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第369-391頁(yè)。、奧斯本和蓋布勒提出的“重塑政府”理論戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。等，均提倡利用標(biāo)準(zhǔn)化手段提升公共部門績(jī)效，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。在標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐中，英國(guó)在1991年開展了“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，以憲章的形式把公共服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任公之于眾。1993年，克林頓政府發(fā)起的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”明確提出了“顧客第一”的口號(hào)，并出版了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)《顧客至上：服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》等。歷經(jīng)二十余年，促使所有提供公共服務(wù)的組織向著服務(wù)日益標(biāo)準(zhǔn)化的方向前進(jìn)，已成為好的公共管理原則所要達(dá)成的核心目標(biāo)Smith S.R.， Smyth J.， The Governance of Contracting Relationships： Killing the Golden Goose—A Third-sector Perspective，The New Public Governance ： Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance， Routledge， 2009：271.。縱觀標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展歷程，其經(jīng)歷了從工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域逐步滲透到政府管理、社會(huì)治理和公共服務(wù)等領(lǐng)域，從一項(xiàng)純粹的技術(shù)手段延伸為一種創(chuàng)新的社會(huì)治理機(jī)制，從單純強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性發(fā)展到進(jìn)一步關(guān)注公共理性的過(guò)程。

在我國(guó)，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化起步相對(duì)較晚。2010年民政部正式提出“要在社會(huì)組織等標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)較好的領(lǐng)域研究制定一批等級(jí)評(píng)定和合格評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)”。此后，中央陸續(xù)出臺(tái)政策文件以逐步細(xì)化推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，各地政府因地制宜地開展了標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新實(shí)踐，同時(shí)學(xué)者也展開了相關(guān)研究。文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的研究中，研究取向大致有三類：一是探討開展社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的重要性。其觀點(diǎn)主要有：對(duì)于黨和國(guó)家而言，標(biāo)準(zhǔn)化可以推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化俞可平：《標(biāo)準(zhǔn)化是治理現(xiàn)代化的基石》，《人民論壇》，2015年第31期。和法治化劉亞男：《標(biāo)準(zhǔn)化與法治國(guó)家治理關(guān)系的研究》，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》，2016年第9期。、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變唐明良：《標(biāo)準(zhǔn)化與行政審批制度改革：意義、問(wèn)題與對(duì)策》，《中國(guó)行政管理》，2013年第5期。、約束自由裁量權(quán)王猛、毛壽龍：《自由裁量、標(biāo)準(zhǔn)化與治道變革——以杭州市上城區(qū)為例》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第1期。等。對(duì)于社會(huì)組織而言，標(biāo)準(zhǔn)化可以推動(dòng)建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制夏紅：《王名委員：完善我國(guó)社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制》，《中國(guó)社會(huì)組織》，2017年第6期。、規(guī)范社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)田豐韶：《社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)情境與規(guī)范化之路》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2018年第29期。、激發(fā)社會(huì)組織活力柳成洋：《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化概論》，中國(guó)質(zhì)檢出版社中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社2014年版，第106頁(yè)。等。對(duì)于社會(huì)公眾而言，標(biāo)準(zhǔn)化可以提升社會(huì)管理與服務(wù)效能馬俊達(dá)：《社會(huì)管理視閾下的標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2012年第6期。，為公共服務(wù)供給提供政治化、管理化與制度化價(jià)值郁建興、秦上人：《論基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化》，《中國(guó)行政管理》，2015年第4期。等;二是對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的個(gè)案介紹。學(xué)者對(duì)各地社會(huì)組織管理鄭碧強(qiáng)、黃序和：《民政標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐的“福建模式”探索》，《東南學(xué)術(shù)》，2015年第1期。、黨建中共武侯區(qū)委黨校課題組：《新時(shí)期社會(huì)組織黨建工作困境與出路——以成都武侯區(qū)為例》，《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》，2016年第5期。、評(píng)估李彭源：《規(guī)范化評(píng)估與評(píng)估規(guī)范化——社會(huì)組織評(píng)估實(shí)踐斷想》，《社團(tuán)管理研究》，2012年第3期。、內(nèi)部治理高一村：《天津市社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)準(zhǔn)則地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布》，《中國(guó)社會(huì)組織》，2016年第12期。、參與社會(huì)治理李忻祖、王衛(wèi)東、霍榮棉等：《標(biāo)準(zhǔn)化在社會(huì)救援組織治理中的作用研究——從〈阜陽(yáng)公約〉到〈德清宣言〉》，《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化》，2019年第5期。、政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)郭春甫、閆妍：《政府購(gòu)買扶貧服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化治理體系研究：制度規(guī)范、工具選擇與行動(dòng)框架》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第4期。張晶、張韌、張?chǎng)蔚龋骸墩?gòu)買公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理研究》，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》，2019年第11期。等標(biāo)準(zhǔn)化的做法、成效、不足進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議;三是反思標(biāo)準(zhǔn)化給社會(huì)組織帶來(lái)的消極影響。例如，有學(xué)者通過(guò)對(duì)公益創(chuàng)投標(biāo)準(zhǔn)化的多案例研究發(fā)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)含過(guò)多的外部規(guī)制干擾了社會(huì)組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，對(duì)支持型社會(huì)組織產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)李姝璇：《公益創(chuàng)投標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)支持型社會(huì)組織的擠出效應(yīng)分析》，暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018年。等。

總體而言，目前社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化研究大多聚焦于標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)操層面，主要存在以下兩方面的不足：第一，個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的碎片化。已有研究主要對(duì)各地涌現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐進(jìn)行了案例刻畫，但對(duì)于如何構(gòu)建具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的標(biāo)準(zhǔn)體系以及背后的理論邏輯思考不足;第二，大多數(shù)研究?jī)H僅停留在“就標(biāo)準(zhǔn)化談標(biāo)準(zhǔn)化”，即對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的重要性進(jìn)行論證，對(duì)各地成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，或者對(duì)面臨的問(wèn)題進(jìn)行破題，但卻未涉及內(nèi)在機(jī)理探討及理論解釋。這使得部分政策建議僅著眼于問(wèn)題表象，但難以從根本上破解標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)困境。那么，針對(duì)碎片化的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)現(xiàn)狀，如何構(gòu)建社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)體系以推進(jìn)整體性治理？針對(duì)實(shí)踐中涌現(xiàn)的問(wèn)題，如何進(jìn)行路徑優(yōu)化以更好地發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化工具的效用？以上成為本文重點(diǎn)關(guān)注與探討的問(wèn)題。

二、 社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)

體系構(gòu)建：一個(gè)分析框架標(biāo)準(zhǔn)體系是一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)的有機(jī)整體中華人民共和國(guó)質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)：《GB/T 13016-2009 標(biāo)準(zhǔn)體系表編制原則和要求》，2009年。。因此，意圖構(gòu)建社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)體系，首先要界定社會(huì)組織參與社會(huì)治理的范疇。在社會(huì)組織參與社會(huì)治理的相關(guān)研究中，學(xué)界不外乎圍繞著“政府如何管理社會(huì)組織”“社會(huì)組織如何自主治理”以及“政社如何良性互動(dòng)”三個(gè)問(wèn)題展開討論。因此，社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建應(yīng)對(duì)以上問(wèn)題作出回應(yīng)。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)性強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確識(shí)別各子標(biāo)準(zhǔn)間的內(nèi)在聯(lián)系，并按科學(xué)規(guī)律進(jìn)行安排。因此，在編制各子標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，應(yīng)研判政府與社會(huì)組織這兩大主體的行動(dòng)邏輯，力圖緩解不同邏輯導(dǎo)向下制定的標(biāo)準(zhǔn)之間的張力，從而使標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)揮推動(dòng)實(shí)現(xiàn)良好的政府治理、社會(huì)組織自主治理、合作治理的最大效用。

在參與社會(huì)治理過(guò)程中，政府與社會(huì)組織的行動(dòng)邏輯存在差異：對(duì)于政府而言，社會(huì)組織作為一種新生的結(jié)構(gòu)性力量，具備提升社會(huì)治理績(jī)效與挑戰(zhàn)政治穩(wěn)定的雙重潛在可能康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第6期。。作為國(guó)家利益的代理人，官僚科層的邏輯要求政府要在“賦權(quán)”和“控制”敬乂嘉：《控制與賦權(quán)：中國(guó)政府的社會(huì)組織發(fā)展策略》，《學(xué)?！?，2016年第1期。之間進(jìn)行平衡;對(duì)于社會(huì)組織而言，作為自身利益以及社會(huì)利益的代表者，組織理性的邏輯促使其不斷謀求最大化的合法性與自主性空間王名、張雪：《雙向嵌入：社會(huì)組織參與社區(qū)治理自主性的一個(gè)分析框架》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第2期。，提升自組織能力。同時(shí)，政府與社會(huì)組織均生存于“制度化的環(huán)境”Meyer J. W.， Rowan B.， Institutionalized Organizations： Formal Structure as Myth and Ceremony， American Journal of Sociology， 1977， 83（2）： 340-363.中，合法性的邏輯要求政府承擔(dān)起提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職能，要求社會(huì)組織發(fā)揮生產(chǎn)專業(yè)服務(wù)和公共言論的功能。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織功能的發(fā)揮需要資源，但沒有任何組織能夠完全自給自足，為此需要從環(huán)境或環(huán)境中的其他組織中進(jìn)行汲取Pfeffer J.， Salancik G.R.， The External Control of Organizations： A Resource Dependence Perspective， Stanford University Press， 2003.。因此，政社雙方有動(dòng)力進(jìn)行資源的交換與共享，從而實(shí)現(xiàn)各自的行動(dòng)目標(biāo)。由此可見，政府與社會(huì)組織在合作生產(chǎn)與協(xié)同共治方面存在目標(biāo)同構(gòu)，同時(shí)政府的行政嵌入訴求與社會(huì)組織的自我發(fā)展訴求之間存在一定的張力。因此，標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建應(yīng)同時(shí)對(duì)政府行為和社會(huì)組織行為進(jìn)行規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)不同價(jià)值訴求之間張力的平衡。

循此思路，本文從政府發(fā)展監(jiān)管社會(huì)組織、社會(huì)組織自主治理以及政社合作三個(gè)層面構(gòu)建了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)體系框架。其中，政府發(fā)展監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化包含培育發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化與監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)化兩方面，前者側(cè)重于為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供外部支持，包括制定社會(huì)組織培育孵化、培訓(xùn)發(fā)展、基地建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)，后者側(cè)重于加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的政治領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督管理，包括制定社會(huì)組織黨建、登記、年檢、執(zhí)法、評(píng)估、信息公開等標(biāo)準(zhǔn);社會(huì)組織自主治理標(biāo)準(zhǔn)化包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部治理過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化兩方面，前者指對(duì)社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，后者包括對(duì)檔案證章管理、人力資源管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理、公益營(yíng)銷與公關(guān)管理、籌募資源管理、誠(chéng)信自律管理、會(huì)員管理、項(xiàng)目管理等治理過(guò)程進(jìn)行規(guī)范;政社合作標(biāo)準(zhǔn)化包含購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與合作治理標(biāo)準(zhǔn)化兩方面，前者強(qiáng)調(diào)對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的范圍、程序等進(jìn)行明確規(guī)定，后者則側(cè)重對(duì)政社合作制定公共決策、治理公共事務(wù)的過(guò)程，如咨詢、倡導(dǎo)、參與、協(xié)商、評(píng)議等進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)。

三、 社會(huì)組織參與社會(huì)治理的

標(biāo)準(zhǔn)化：湖州長(zhǎng)興的實(shí)踐通過(guò)挖掘與分析典型案例，可對(duì)研究問(wèn)題管窺一斑。本文以湖州市長(zhǎng)興縣為例，呈現(xiàn)該縣推進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐全景，主要基于以下兩點(diǎn)考慮：第一，該案例的做法具備典型性。2016年以來(lái)，長(zhǎng)興縣積極推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)組織的標(biāo)準(zhǔn)化，目前已從制定碎片化的單個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的階段邁入構(gòu)建系統(tǒng)性的標(biāo)準(zhǔn)體系的階段，其經(jīng)驗(yàn)做法在浙江省乃至全國(guó)均具有首創(chuàng)意義;第二，該案例反映的問(wèn)題具備一定代表性。與其他眾多社會(huì)組織一樣，長(zhǎng)興縣域內(nèi)的社會(huì)組織正從追求高速度的發(fā)展階段向追求高質(zhì)量的發(fā)展階段轉(zhuǎn)型。在探索社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中，涌現(xiàn)出的問(wèn)題具有普遍性。通過(guò)將理論結(jié)論進(jìn)行“個(gè)案的外推”王寧：《代表性還是典型性？——個(gè)案的屬性與個(gè)案研究方法的邏輯基礎(chǔ)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2002年第5期。，可以為其他地區(qū)開展標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐提供借鑒。自2018年始，筆者長(zhǎng)期跟蹤該縣社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)展，并親身參與了5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定、論證、發(fā)布與落地的全過(guò)程。2019年12月，研究團(tuán)隊(duì)對(duì)當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)部門進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)化訪談，包括縣民政局、社會(huì)組織綜合黨委、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、群團(tuán)部門等。同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)組織標(biāo)準(zhǔn)化的落地情況與實(shí)施效果開展了實(shí)地考察。

（一） 標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的效度

目前，長(zhǎng)興縣圍繞政府發(fā)展監(jiān)管社會(huì)組織、社會(huì)組織自主治理、政社互動(dòng)合作三個(gè)方面，共制定發(fā)布了9項(xiàng)市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，3項(xiàng)縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，初步構(gòu)建了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)體系（見圖2）。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化在推動(dòng)形成有效的政府治理、自主治理、合作治理三方面發(fā)揮了重要作用。

1、推動(dòng)形成有效的政府治理

黨的十八大以來(lái)，黨和政府加快推進(jìn)政社分開，要求行政權(quán)力逐步從社會(huì)組織的微觀運(yùn)作層面退出，代之以黨建的形式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行吸納嵌入與賦權(quán)增能沈永東、虞志紅：《社會(huì)組織黨建動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題：制度契合與資源拓展》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第6期。。在長(zhǎng)興實(shí)踐中，標(biāo)準(zhǔn)化清晰界定了黨和政府管理社會(huì)組織的權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范了其發(fā)展與監(jiān)管社會(huì)組織的行為，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了有效的政府治理。具體而言：

一方面，標(biāo)準(zhǔn)化具有“界權(quán)”的制度邏輯，推動(dòng)政府培育發(fā)展社會(huì)組織走向規(guī)范化。以《社會(huì)組織培育規(guī)范》為例，該標(biāo)準(zhǔn)的“界權(quán)”功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，放權(quán)的制度邏輯，以標(biāo)準(zhǔn)化容納政府職能轉(zhuǎn)變。該標(biāo)準(zhǔn)明確了“以社育社”的培育模式，將社會(huì)組織培育發(fā)展工作委托于平臺(tái)型社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)。這一規(guī)定將政府從具體的技術(shù)性培育工作中解放出來(lái)，使其從“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺迸c“服務(wù)者”，推動(dòng)政府職能歸位;其次，限權(quán)的制度邏輯，為政府嵌入提供邊界管理工具。該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)培育相關(guān)方職責(zé)、培育模式、培育內(nèi)容、培育流程、服務(wù)跟蹤、評(píng)估考核等進(jìn)行了明確規(guī)定，清晰的流程設(shè)計(jì)有效防止了公權(quán)力越位擠壓公共空間;最后，賦權(quán)的制度邏輯，為社會(huì)組織自主治理拓展發(fā)展空間。該標(biāo)準(zhǔn)明確了政府各部門均承擔(dān)培育社會(huì)組織的職責(zé)，需要為平臺(tái)型社會(huì)組織提供資金、人才、項(xiàng)目、場(chǎng)地等方面的賦能。在標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)下，長(zhǎng)興縣婦聯(lián)每年引入女性社會(huì)組織培育項(xiàng)目、長(zhǎng)興縣雉城街道每年引入社區(qū)服務(wù)型社會(huì)組織培育項(xiàng)目等。經(jīng)過(guò)兩年的社會(huì)組織培育標(biāo)準(zhǔn)化探索，長(zhǎng)興縣形成了民政搭建平臺(tái)，政府各部門鏈接資源，平臺(tái)型社會(huì)組織發(fā)揮專業(yè)作用的培育格局，兩年中共成功培育出殼6家社會(huì)組織，培育成功率位居湖州市首位。

另一方面，標(biāo)準(zhǔn)化將抽象的黨建要求轉(zhuǎn)化為具體的“使用說(shuō)明”，使黨的引領(lǐng)落到實(shí)處。2014年，長(zhǎng)興縣在全省范圍內(nèi)率先成立社會(huì)組織綜合黨委社會(huì)組織綜合黨委是從事社會(huì)組織黨建工作的專門機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)管理不適合屬地管理、行業(yè)主管部門不能歸口管理、沒有業(yè)務(wù)主管（指導(dǎo)）單位以及處于培育階段的社會(huì)組織的黨建工作，并對(duì)屬地管理和業(yè)務(wù)主管（指導(dǎo)）單位歸口管理順暢的社會(huì)組織的黨建工作進(jìn)行指導(dǎo)。，專門負(fù)責(zé)社會(huì)組織黨建工作，同時(shí)其秉承“黨建帶動(dòng)群團(tuán)建設(shè)，群團(tuán)促進(jìn)黨建發(fā)展”的理念，促進(jìn)黨組織與群團(tuán)組織聯(lián)動(dòng)“發(fā)育”。近年來(lái)，長(zhǎng)興縣出臺(tái)了社會(huì)組織黨建、群團(tuán)、統(tǒng)戰(zhàn)工作的系列標(biāo)準(zhǔn)，從意識(shí)形態(tài)、章程制度、組織建設(shè)、人員管理等多個(gè)方面加強(qiáng)了黨對(duì)社會(huì)組織的政治嵌入，促進(jìn)黨建工作由繁到簡(jiǎn)、由零散到系統(tǒng)、由經(jīng)驗(yàn)到科學(xué)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化有效推動(dòng)了黨、群團(tuán)組織的實(shí)體化運(yùn)行。在標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)下，長(zhǎng)興縣社會(huì)組織綜合黨委以每年三家社會(huì)組織黨組織主動(dòng)覆蓋的頻率推動(dòng)社會(huì)組織黨組織實(shí)體覆蓋，每年有20多名社會(huì)組織從業(yè)人員主動(dòng)填寫入黨申請(qǐng)，其中長(zhǎng)興縣眾公益志愿者協(xié)會(huì)不僅建立了黨組織，還健全了社會(huì)組織的群團(tuán)組織。此外，黨建群團(tuán)工作的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)一步激發(fā)了公益創(chuàng)投的活力。長(zhǎng)興縣在全省率先通過(guò)黨建群團(tuán)工作引入社會(huì)資本參與公益創(chuàng)投等工作，建立了綜合黨委總協(xié)調(diào)下多部門聯(lián)動(dòng)的公益創(chuàng)投機(jī)制，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)年統(tǒng)籌200萬(wàn)元以上的創(chuàng)投資金規(guī)模，2019年共資助50余個(gè)創(chuàng)投項(xiàng)目。

2、推動(dòng)形成有效的自主治理

制度空間的擴(kuò)展賦予了社會(huì)組織更多的自主治理空間，進(jìn)而對(duì)其自主治理能力提出了更高的要求。《社會(huì)組織內(nèi)部治理規(guī)范》的出臺(tái)促使社會(huì)組織進(jìn)一步健全了法人治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，規(guī)范了內(nèi)部治理流程。以長(zhǎng)興縣南太湖社會(huì)創(chuàng)新中心長(zhǎng)興縣南太湖社會(huì)創(chuàng)新中心成立于2010年，是湖州市成立最早、規(guī)模最大、功能最全、作用發(fā)揮最充分的5A級(jí)平臺(tái)型社會(huì)組織（民辦非企業(yè)單位），承擔(dān)著全縣社會(huì)組織黨建創(chuàng)新與社會(huì)組織綜合黨委實(shí)體化運(yùn)行、社會(huì)組織和社會(huì)工作的培育培訓(xùn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)研究和實(shí)踐、社會(huì)組織和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制定與研究、政府履職輔助類服務(wù)（政府購(gòu)買服務(wù)）轉(zhuǎn)移承接和公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營(yíng)、基層社會(huì)治理實(shí)踐等方面工作。為例（下稱“中心”），該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中心內(nèi)部治理能力的提升主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)黨建與業(yè)務(wù)融合。針對(duì)社會(huì)組織黨建與業(yè)務(wù)“兩張皮”的問(wèn)題徐越倩、張倩：《社會(huì)組織黨建與業(yè)務(wù)融合何以可能——基于動(dòng)力-路徑的分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第6期。，中心實(shí)行理事會(huì)成員與黨組織成員復(fù)合化，即由黨組織成員擔(dān)任理事會(huì)成員，以化解決策時(shí)領(lǐng)導(dǎo)者角色沖突問(wèn)題，確保黨組織與理事會(huì)決策意志的一致性。此外，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)組織黨建的要求，中心將組織內(nèi)部中層以上的負(fù)責(zé)人全部吸收為黨員，實(shí)現(xiàn)了管理層與決策層的黨員全覆蓋，促進(jìn)了社會(huì)組織黨建與業(yè)務(wù)從“剛性嵌入”走向“柔性融入”徐宇珊：《剛性嵌入與柔性融入：社會(huì)組織黨建工作路徑探索》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2017年第4期。。

第二，標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)專業(yè)化能力提升。針對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理不規(guī)范的問(wèn)題，中心設(shè)立了“專業(yè)成長(zhǎng)和評(píng)價(jià)委員會(huì)”，由中心副理事長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行長(zhǎng)，相關(guān)主營(yíng)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員。在具體執(zhí)行過(guò)程中，中心根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求為各項(xiàng)內(nèi)部治理活動(dòng)設(shè)立“專業(yè)成長(zhǎng)指標(biāo)”，以月或季度考核各部門及成員的專業(yè)成長(zhǎng)程度。在“專業(yè)成長(zhǎng)治理”模式的帶動(dòng)下，80%的成員獲得了社會(huì)工作師資質(zhì)，一名成員更是在省級(jí)督導(dǎo)考試中獲得第一名的佳績(jī)，這有效增強(qiáng)了組織成員專業(yè)化能力，進(jìn)而推動(dòng)組織內(nèi)部治理績(jī)效的提升。

第三，標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)監(jiān)事會(huì)職能落地。針對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)事會(huì)職能“虛設(shè)”的問(wèn)題，中心設(shè)立了“督查和標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會(huì)”，由監(jiān)事長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行長(zhǎng)，行政部相關(guān)監(jiān)事?lián)纬蓡T。該委員會(huì)主要承擔(dān)兩項(xiàng)職能：其一是將監(jiān)事工作和入場(chǎng)督查相結(jié)合，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)“專業(yè)成長(zhǎng)與評(píng)價(jià)委員會(huì)”作出的“成長(zhǎng)指標(biāo)”進(jìn)行專業(yè)督查與數(shù)據(jù)分析;其二是將督查積累的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納、總結(jié)與提煉，形成內(nèi)部治理的標(biāo)準(zhǔn)化流程。該委員會(huì)的成立使得監(jiān)事會(huì)職能由“虛”走向“實(shí)”，中心在探索標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部治理過(guò)程中形成了40余項(xiàng)制度體系，使內(nèi)部治理走向制度化，增強(qiáng)了組織的自我“造血”能力。

3、推動(dòng)形成有效的合作治理

政社合作是政府和社會(huì)組織基于共同的公共目標(biāo)而建立和維護(hù)的相互依賴關(guān)系。購(gòu)買服務(wù)與共同治理是政社合作存在的兩種形態(tài)，前者指由財(cái)政資金推動(dòng)合同外包，將社會(huì)組織引入到公共服務(wù)提供過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與生產(chǎn)的分工與協(xié)作;后者指社會(huì)組織經(jīng)由制度化渠道進(jìn)入到政府決策與治理過(guò)程，對(duì)公共事務(wù)實(shí)施共同治理敬乂嘉：《從購(gòu)買服務(wù)到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》，2014年第7期。。在長(zhǎng)興實(shí)踐中，標(biāo)準(zhǔn)化以一種制度化的形式向社會(huì)組織賦權(quán)，推動(dòng)構(gòu)建合作治理格局。

一方面，標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)了公共服務(wù)的合作生產(chǎn)。在推動(dòng)合作供給公共服務(wù)方面，標(biāo)準(zhǔn)化的作用主要有兩點(diǎn)：其一，保障公共服務(wù)質(zhì)量。標(biāo)準(zhǔn)化具有兜底保障與提升引領(lǐng)的雙重作用，以標(biāo)準(zhǔn)的形式將購(gòu)買公共服務(wù)的要求具像化和明細(xì)化，可以提升政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的信心。同時(shí)，承接服務(wù)的過(guò)程中，社會(huì)組織被納入到了標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則體系中，迫使其按照現(xiàn)代規(guī)則實(shí)現(xiàn)自我改造與提升，而上述良性作用進(jìn)一步保障了政社合作生產(chǎn)公共服務(wù)的可持續(xù)性。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的成效顯著，《政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)與管理規(guī)范》發(fā)布以來(lái)，縣居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)長(zhǎng)突破20萬(wàn)小時(shí)，沒有出現(xiàn)1起因?yàn)榉?wù)質(zhì)量投訴事件?！渡鐓^(qū)服務(wù)熱線管理與服務(wù)規(guī)范》的制定實(shí)施，提升了縣社區(qū)服務(wù)熱線整體服務(wù)質(zhì)量，近年來(lái)服務(wù)滿意率超過(guò)99%。此外，幸福鄰里會(huì)、桑榆晚晴之魚巷老人真人圖書館等公益創(chuàng)投項(xiàng)目的規(guī)范化開展為居民構(gòu)建了多元便民服務(wù)體系。其二，激發(fā)公益創(chuàng)投活力。《社會(huì)組織公益創(chuàng)投規(guī)范》清晰界定了主辦方、承辦方、實(shí)施方的權(quán)責(zé)邊界，并明確了開展公益創(chuàng)投的具體流程。清晰的職責(zé)界定與流程設(shè)計(jì)將有效防止公權(quán)力過(guò)度擠壓公共空間、滋生尋租腐敗，同時(shí)也降低了社會(huì)組織濫用公共資源的可能性，優(yōu)化了公益創(chuàng)投資金的使用績(jī)效。該標(biāo)準(zhǔn)的落地增強(qiáng)了開展公益創(chuàng)投的規(guī)范性與科學(xué)性，有力提振了出資方的熱情與信心。近兩年來(lái)，該縣一女企業(yè)家協(xié)會(huì)持續(xù)認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目10余個(gè)，投入資金60萬(wàn)元。此外，先后吸引10余個(gè)部門出資近400萬(wàn)元，投入創(chuàng)投項(xiàng)目近100個(gè)，其資金量和項(xiàng)目數(shù)都位居湖州市各縣區(qū)之首。

另一方面，標(biāo)準(zhǔn)化撬動(dòng)了公共事務(wù)的合作治理。在推動(dòng)協(xié)同治理公共事務(wù)方面，標(biāo)準(zhǔn)的作用主要有兩點(diǎn)：其一，為社會(huì)組織參與政府決策提供制度化渠道。標(biāo)準(zhǔn)制定是相關(guān)社會(huì)主體不斷互動(dòng)，明確各自責(zé)任邊界以達(dá)到博弈均衡的過(guò)程。就此而言，標(biāo)準(zhǔn)化為改變權(quán)力單向度的運(yùn)行過(guò)程，加強(qiáng)政社雙向互動(dòng)，鍛造出共同遵守的理性化公共規(guī)則，以達(dá)成多元主體共同協(xié)商、國(guó)家與社會(huì)雙向互動(dòng)的治理目標(biāo)陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會(huì)》，2015年第3期。建立了制度形式和操作程序。在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，南太湖社會(huì)創(chuàng)新中心作為社會(huì)組織代表發(fā)揮了重要作用。其基于社會(huì)組織的立場(chǎng)表達(dá)利益訴求、開展協(xié)商評(píng)議，將社會(huì)組織自治愿望與政府行政嵌入愿望進(jìn)行博弈，為社會(huì)組織的自主發(fā)展?fàn)幦】臻g;其二，固化、推廣社會(huì)組織參與社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。標(biāo)準(zhǔn)化是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題確立共同使用和重復(fù)使用的條款以及編制、發(fā)布和應(yīng)用文件的活動(dòng)中華人民共和國(guó)質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)：《GB/T 20000.1-2014. 標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語(yǔ)》，2014年。，將社會(huì)組織參與社會(huì)治理的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納與提煉，可以促進(jìn)創(chuàng)新成果的普及。近年來(lái)，湖州市積極探索政府、村社公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織共同攜手關(guān)愛留守、困境兒童的創(chuàng)新模式。一方面著力推進(jìn)各村社“兒童之家”建設(shè)，打通兒童與家庭服務(wù)的“最后一公里”。另一方面，積極探索政社協(xié)同的困境兒童監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與社會(huì)干預(yù)模式，逐步形成了成熟的治理模式?；诖?，長(zhǎng)興縣進(jìn)一步將經(jīng)驗(yàn)?zāi)殲椤秲和疫\(yùn)行與服務(wù)規(guī)范》《困境兒童監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與社會(huì)干預(yù)規(guī)范》兩大市級(jí)規(guī)范以供其他地區(qū)參考，這大大降低了政策擴(kuò)散的學(xué)習(xí)成本，并為社會(huì)組織參與困境兒童救助提供制度化保障。

（二）標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的限度

標(biāo)準(zhǔn)化在本質(zhì)上是一種治理工具，使用主體的意志與目的決定了工具的性質(zhì)與效果。標(biāo)準(zhǔn)化具有約束政府權(quán)力和向社會(huì)賦權(quán)的天然屬性，但其效用的發(fā)揮建立在科學(xué)管理和專家政治劉永謀：《技術(shù)治理的邏輯》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016年第6期。的基礎(chǔ)之上。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前長(zhǎng)興縣政府在使用標(biāo)準(zhǔn)化工具時(shí)，主要是基于“便于管理”工具主義思維而非“利于治理”合作伙伴思維，使標(biāo)準(zhǔn)化偏離了“價(jià)值中立”的屬性，成為強(qiáng)化國(guó)家嵌入的工具。具體而言：

首先，標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制容易被隱性消解。技術(shù)治理的一大悖論在于，技術(shù)的使命是通過(guò)化簡(jiǎn)的方式處理復(fù)雜問(wèn)題，那么它必然為操作者預(yù)留了指引化簡(jiǎn)方向的權(quán)力彭亞平：《技術(shù)治理的悖論：一項(xiàng)民意調(diào)查的政治過(guò)程及其結(jié)果》，《社會(huì)》，2018年第3期。。以《社會(huì)組織公益創(chuàng)投規(guī)范》為例，從標(biāo)準(zhǔn)層面上看，該標(biāo)準(zhǔn)清晰界定了主辦方、承辦方、實(shí)施方的權(quán)責(zé)邊界。政府作為主辦方，其職責(zé)被限定為起草制度、提供資金、確定承辦方、開展協(xié)調(diào)、處理投訴，而無(wú)權(quán)干預(yù)項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程，項(xiàng)目承辦方則有權(quán)決定創(chuàng)投項(xiàng)目是否立項(xiàng)實(shí)施，跟進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展等。但在實(shí)際操作中，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制很容易以一種隱性的方式消解。例如，政府部門可以通過(guò)選擇合意的承辦方（如政府自建的社會(huì)組織）來(lái)間接決定中標(biāo)項(xiàng)目，影響社會(huì)組織的具體運(yùn)作，這難以根本上改變購(gòu)買行為“內(nèi)部化”，消除對(duì)社會(huì)組織的“隱形控制”等。

其次，標(biāo)準(zhǔn)化可能會(huì)損害社會(huì)組織的自主性品質(zhì)?！爸卫怼币馕吨黧w對(duì)客體的“照料”與“指引”，當(dāng)政府通過(guò)技術(shù)手段打量社會(huì)組織的過(guò)程中，必然會(huì)將自身的價(jià)值訴求植入其中。相較于僵化笨重的官僚組織，社會(huì)組織能夠?qū)ι鐣?huì)需求作出靈活反應(yīng)，并自主地直接服務(wù)于社會(huì)群體，這些先天優(yōu)勢(shì)使得社會(huì)組織承接越來(lái)越多的公共服務(wù)徐選國(guó)、楊君、徐永祥：《政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論譜系及其超越——以新制度主義為分析視角》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2014年第10期。。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化可能會(huì)給社會(huì)組織帶來(lái)過(guò)多的外部規(guī)制和誘導(dǎo)，從而難以發(fā)揮社會(huì)組織的靈活性和自主性優(yōu)勢(shì)。在政社合作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過(guò)程中，社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)、參與公共事務(wù)治理的每一步行動(dòng)都被納入規(guī)范化框架，并受到政府設(shè)定的各類量化指標(biāo)的考核。為了最大程度匹配政府的偏好以獲得合法性認(rèn)可和資源支持，社會(huì)組織不得不根據(jù)評(píng)估指標(biāo)而非服務(wù)對(duì)象需求調(diào)整工作內(nèi)容，這在一定程度上擾亂了社會(huì)組織的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，傷害了其自主性品質(zhì)。

最后，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中政社互動(dòng)機(jī)制未能有效生成。在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，盡管長(zhǎng)興縣做到了形式上的充分開放、透明，但社會(huì)組織基于自身理性表達(dá)利益訴求的意愿與動(dòng)力較為微弱，而官僚理性不斷滲透乃至支配標(biāo)準(zhǔn)制定的全過(guò)程，這使得標(biāo)準(zhǔn)化成為國(guó)家權(quán)力沿著科層體系自上而下延伸的重要手段。社會(huì)組織消極參與標(biāo)準(zhǔn)制定的后果是，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)組織的限制邏輯多于激勵(lì)邏輯，形式意義大于實(shí)際效用，社會(huì)組織傾向于排斥或被動(dòng)采納標(biāo)準(zhǔn)而非主動(dòng)接受，大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)最終將難以有效落地;此外，在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過(guò)程，尚未形成自下而上暢通的反饋機(jī)制。由于對(duì)社會(huì)組織的實(shí)質(zhì)性賦權(quán)不足，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)中不合理的地方，社會(huì)組織缺乏利益訴求表達(dá)的渠道。隨著實(shí)踐發(fā)生新變化，已有標(biāo)準(zhǔn)將產(chǎn)生適用性不足等問(wèn)題，進(jìn)而會(huì)影響社會(huì)組織采納標(biāo)準(zhǔn)的積極性。

四、 反思與超越：社會(huì)組織參與

社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化的優(yōu)化路徑標(biāo)準(zhǔn)化作為一項(xiàng)政策工具，是政府為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)而采用的特定手段陳振明等：《政府工具導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第6頁(yè)。。就此而言，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化反映了當(dāng)前“放管結(jié)合”的政策圖景下政社關(guān)系的一個(gè)面向。個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)興縣制定標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，官僚理性邏輯超越了組織理性邏輯，政府嵌入控制的愿望壓制了社會(huì)組織自主發(fā)展的愿望，政社力量對(duì)比始終處于失衡狀態(tài)。因此，當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)反映了國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的控制策略從“強(qiáng)硬控制”到“柔性控制”的轉(zhuǎn)變徐越倩、樓鑫鑫：《政府與商會(huì)關(guān)系的理論進(jìn)路與政策演化》，《治理研究》，2019年第1期。，是國(guó)家不斷放松對(duì)社會(huì)的控制權(quán)而又以新的形式繼續(xù)保持對(duì)社會(huì)的控制的過(guò)程李景鵬：《后全能主義時(shí)代：國(guó)家與社會(huì)合作共治的公共管理》，《中國(guó)書評(píng)》，2011年第2期。，使政府權(quán)力以一種更為隱蔽和精巧的方式在社會(huì)組織發(fā)展中滲透得更深、更廣。盡管標(biāo)準(zhǔn)化在一定程度上提升了政府發(fā)展監(jiān)管社會(huì)組織、社會(huì)組織自主治理以及政社合作治理的規(guī)范性與有效性，但未能從本質(zhì)上改變“非對(duì)稱依賴”徐宇珊：《非對(duì)稱性依賴： 中國(guó)基金會(huì)與政府關(guān)系研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》， 2008年第1期?！耙栏绞胶献鳌迸砩俜澹骸兑栏绞胶献鳎赫c社會(huì)組織關(guān)系轉(zhuǎn)型的新特征》，《社會(huì)主義研究》，2017年第5期。的政社關(guān)系。以上分析表明，當(dāng)前社會(huì)組織參與社會(huì)組織的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)只觸及了行政體制的工具革新層面，而未從制度安排層面撼動(dòng)政社力量博弈格局。

從深層次而言，這種以工具革新為導(dǎo)向的社會(huì)治理創(chuàng)新與當(dāng)前社會(huì)組織領(lǐng)域高風(fēng)險(xiǎn)、弱激勵(lì)的制度環(huán)境章高榮：《高風(fēng)險(xiǎn)弱激勵(lì)型政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制研究——以省級(jí)政府社會(huì)組織雙重管理體制改革為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2017年第4期。密切相關(guān)。作為一種新生的結(jié)構(gòu)性力量，社會(huì)組織具備提升社會(huì)治理績(jī)效與挑戰(zhàn)政治穩(wěn)定的雙重潛在可能，這使得國(guó)家難以設(shè)定清晰的改革路徑，轉(zhuǎn)而以“模糊發(fā)包”“模糊發(fā)包”區(qū)別于“行政發(fā)包”，是指由上級(jí)政府發(fā)出抽象、模糊的政策信號(hào)，把治理的靈活性授予地方，并配之以低強(qiáng)度的檢查驗(yàn)收和評(píng)估，同時(shí)為防止出現(xiàn)“激勵(lì)扭曲”而誘發(fā)社會(huì)危機(jī)，以“弱激勵(lì)”取代“強(qiáng)激勵(lì)”的治理機(jī)制。的治理機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)地方政府開展社會(huì)治理創(chuàng)新黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)學(xué)》，2015年第9期。。對(duì)于身處政治錦標(biāo)賽的地方政府而言，“創(chuàng)新當(dāng)然要搞，但更要安全第一”劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時(shí)代》，2010年第4期。。為了在“橫向競(jìng)爭(zhēng)”中吸引上級(jí)政府的注意力練宏：《注意力競(jìng)爭(zhēng)——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》，2016年第4期。，同時(shí)規(guī)避制度生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，理性的地方政府往往會(huì)采取“繞道行為模式”付建軍：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)生機(jī)制與內(nèi)在張力——兼論社會(huì)治理創(chuàng)新的技術(shù)治理邏輯》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2018年第6期。，即避開體制性難題，而將治理創(chuàng)新長(zhǎng)期鎖定在風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低的行政技術(shù)層次黃曉春、嵇欣：《技術(shù)治理的極限及其超越》，《社會(huì)科學(xué)》，2016年第11期。。

技術(shù)治理范疇下的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)充滿了工具主義色彩。地方政府希冀以標(biāo)準(zhǔn)化工具實(shí)現(xiàn)自身的政績(jī)目標(biāo)，為此其更注重技術(shù)嵌入對(duì)治理程序和流程的再造之“形”，而非對(duì)社會(huì)與制度價(jià)值提升之“實(shí)”張福磊、曹現(xiàn)強(qiáng)：《城市基層社會(huì)“技術(shù)治理”的運(yùn)作邏輯及其限度》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》，2019年第3期。，一味追求技術(shù)工具層面的革新，而忽略了工具發(fā)揮作用的先決條件與制度要素。標(biāo)準(zhǔn)化在一定程度上具備對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)的效能，但要將其充分嵌入到治理過(guò)程中以推動(dòng)政社關(guān)系的變革，還需根植于特定制度環(huán)境與制度要素的土壤之上。這就需要超越標(biāo)準(zhǔn)化的工具主義取向，將技術(shù)革新放置于當(dāng)代治理轉(zhuǎn)型的總體脈絡(luò)之中，不僅要關(guān)注單一改革進(jìn)程內(nèi)的技術(shù)問(wèn)題，還應(yīng)該關(guān)注多個(gè)改革進(jìn)程的相互關(guān)聯(lián)與銜接。基于此，為進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織參與社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，本文認(rèn)為有以下三大改革著力點(diǎn)：

第一，推進(jìn)政府行政體制改革，形成協(xié)同性的整體治理模式。在我國(guó)整體政府行政管理體制機(jī)制沒有大的變革的情況下，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化僅僅只是作為政府管理與服務(wù)社會(huì)組織的一種技術(shù)手段創(chuàng)新，而幾乎無(wú)法改變行政權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制與布局，進(jìn)而未能建構(gòu)起制度化的新型政社關(guān)系。就政府購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)而言，盡管其在一定程度上勘定了行政職權(quán)的運(yùn)行邊界、優(yōu)化了運(yùn)行流程，但由于缺乏轉(zhuǎn)變管理思路與方式的體制保障，因而未能從根本上改變購(gòu)買行為“內(nèi)部化”，消除對(duì)社會(huì)組織的“隱形控制”等問(wèn)題。如學(xué)者黃曉春所言，除技術(shù)革新外，公共服務(wù)外包的有效實(shí)現(xiàn)依賴于一些中觀制度條件，如形成超越部門主義的總體性、透明性的制度框架以保障信息的公開性，形成一套行之有效的合同監(jiān)督執(zhí)行和定價(jià)制度以保障合同外包的規(guī)范執(zhí)行，設(shè)計(jì)公共服務(wù)外包聽證制度等以確保服務(wù)外包與公眾需求的有效銜接等黃曉春：《中國(guó)社會(huì)組織成長(zhǎng)條件的再思考——一個(gè)總體性理論視角》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017年第1期。。因此，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)需要遵循整體性的改革邏輯，為標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)揮“界權(quán)”功能提供行政管理體制改革的配套支持。

第二，營(yíng)造寬松的制度環(huán)境，拓展社會(huì)組織自主成長(zhǎng)的空間。政府利用標(biāo)準(zhǔn)化手段對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)十分有必要，否則社會(huì)組織就會(huì)陷入無(wú)序化發(fā)展的困境黃建軍、梁宇、余曉芳：《改革開放以來(lái)我國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系建構(gòu)的歷程與思考》，《中國(guó)行政管理》，2016年第7期。，但該技術(shù)工具的適用性具有前提限制，即社會(huì)組織的充分發(fā)育成長(zhǎng)。目前，對(duì)于大多處于培育成長(zhǎng)期的社會(huì)組織而言，其首要面臨的是如何繼續(xù)生存和發(fā)展下去，其次才是如何進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作。正所謂“水至清則無(wú)魚”，若對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)密的技術(shù)控制，其將耗費(fèi)大量精力應(yīng)對(duì)檢查任務(wù)，而無(wú)力進(jìn)行專業(yè)和資源的拓展，這將制約“社會(huì)”的超越性發(fā)展和公共性擴(kuò)展，導(dǎo)致其表現(xiàn)出“無(wú)發(fā)展增長(zhǎng)”的狀態(tài)解勝利、吳理財(cái)：《從“嵌入-吸納”到“界權(quán)-治理”：中國(guó)技術(shù)治理的邏輯嬗變——以項(xiàng)目制和清單制為例的總體考察》，《電子政務(wù)》，2019年第12期。?；鶎由鐣?huì)治理創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)，不僅需要行政體系自上而下地推動(dòng)，更取決于社會(huì)內(nèi)部自下而上的自主性和公共性的生長(zhǎng)。為此，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境從“宏觀鼓勵(lì)、微觀約束”俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006年第1期。向更為寬松自由的方向轉(zhuǎn)變，為社會(huì)組織的成長(zhǎng)壯大提供更為優(yōu)質(zhì)的“土壤”。

第三，培育社會(huì)組織公共性與主體性，構(gòu)建政社雙向互動(dòng)機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)化的效力不僅僅來(lái)源于科學(xué)性，還來(lái)源于相關(guān)利益主體協(xié)商一致形成的權(quán)威。當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行過(guò)程中，尚未形成多元主體共同參與的制度化格局，其根本原因在于社會(huì)組織的公共性發(fā)育和主體性生產(chǎn)不足，這與當(dāng)前制度環(huán)境下，政府遵循“工具主義”而非“公益價(jià)值”的發(fā)展策略密切相關(guān)李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第4期。。為此，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)制定的政社雙向互動(dòng)機(jī)制，可以從以下兩方面入手：其一，構(gòu)建開放性的治理網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)組織的公共性產(chǎn)生于參與社會(huì)治理的過(guò)程中，為此應(yīng)建立配套的安排為社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)質(zhì)性賦權(quán)，保障其深度嵌入到開放的治理網(wǎng)絡(luò)中，提升社會(huì)組織配置公共產(chǎn)品、參與制定公共決策、調(diào)適公共秩序的能力，進(jìn)而提升社會(huì)組織在標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語(yǔ)權(quán)地位。其二，轉(zhuǎn)變工具主義的發(fā)展思維。當(dāng)前以政府為權(quán)威主體、以規(guī)范管理訴求為導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)供給模式實(shí)質(zhì)上反映的是一種“單中心”的治理思維，即政府未將社會(huì)組織視為平等的合作主體，而是一種延伸政府手臂的工具性組織。為此，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府發(fā)展社會(huì)組織的思路，賦予社會(huì)組織參與標(biāo)準(zhǔn)制定平等的主體性地位，從工具主義走向合作治理唐文玉：《從“工具主義”到“合作治理”——政府支持社會(huì)組織發(fā)展的模式轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2016年第9期。。

綜上所述，標(biāo)準(zhǔn)化不僅僅是促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范有序參與社會(huì)治理的政策工具選擇，更是促成政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)、協(xié)同共治的制度安排。標(biāo)準(zhǔn)化效用的發(fā)揮需要超越工具主義取向，立足于政府改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的高度，處理好與多項(xiàng)改革進(jìn)行的銜接與配套問(wèn)題。進(jìn)一步利用標(biāo)準(zhǔn)化手段規(guī)范和界定政府嵌入的邊界和形式，為社會(huì)自治的生長(zhǎng)騰出空間，從而為政府和社會(huì)的良性互動(dòng)創(chuàng)造條件，推動(dòng)公共管理在秩序與自由之間權(quán)衡，形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。

（責(zé)任編輯：林賽燕）