從逐底競(jìng)爭(zhēng)到策略性模仿
——績(jī)效考核生態(tài)化如何影響地方政府環(huán)境治理的競(jìng)爭(zhēng)策略？

張振波

一、問題提出

改革開放以來，中國GDP保持了年均近8%的高速增長(zhǎng)率，極大地促進(jìn)了人民物質(zhì)生活水平的整體提升。然而，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨，生態(tài)破壞和環(huán)境污染卻愈發(fā)成為影響民眾健康和生活質(zhì)量(1)例如，原國家衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺院士發(fā)表于《柳葉刀》的研究成果表明，中國每年因大氣污染導(dǎo)致的死亡人數(shù)保守估計(jì)約為35萬至50萬人(Chen et al., 2013)。、阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展(Qin & Zhu， 2018)、破壞中國“負(fù)責(zé)任大國”之國際形象的突出問題(2)例如，日韓兩國常將其近年的空氣質(zhì)量惡化歸責(zé)于中國的污染擴(kuò)散(https://en.haberler.com/south-korea-complains-of-chinese-air-pollution-1307343/)，而包括瑞典在內(nèi)的多個(gè)國家外交官也曾表達(dá)過對(duì)在中國任職時(shí)的健康狀況的擔(dān)憂(人民網(wǎng).http://xj.people.com.cn/n/2014/0225/c188514-20644004.html)。。事實(shí)上，中央政府自20世紀(jì)末期就陸續(xù)推出一系列環(huán)境規(guī)制和政策措施，致力于扭轉(zhuǎn)“先污染、后治理”的增長(zhǎng)邏輯并促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善；特別是近10年來，無論是稍早提出的“低碳經(jīng)濟(jì)”發(fā)展戰(zhàn)略和“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)，還是黨的“十九大”報(bào)告中把污染防治列為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，以及2020年3月提出五年內(nèi)構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，都體現(xiàn)出中央政府推動(dòng)環(huán)境規(guī)制體系建構(gòu)和環(huán)境治理能力提升的堅(jiān)定決心。

在中國生態(tài)環(huán)境治理(作為一種事權(quán))的縱向分置中，中央環(huán)境政策規(guī)制是由地方政府實(shí)際貫徹執(zhí)行，區(qū)域生態(tài)環(huán)境責(zé)任也是由轄區(qū)政府直接承擔(dān)的。然而，中國獨(dú)特的縱向體制安排，卻導(dǎo)致地方政府對(duì)中央環(huán)境規(guī)制和政策措施的不完全執(zhí)行。體現(xiàn)為：一方面，在中國財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的縱向分權(quán)過程中，地方政府在財(cái)權(quán)萎縮的同時(shí)卻承擔(dān)了更多的事權(quán)責(zé)任，在財(cái)政支配總量減少的同時(shí)卻又獲得了更大程度上的支出自主權(quán)，這兩方面變化都促使地方政府更為審慎和集中地將財(cái)政資源配置到能夠獲得顯性政績(jī)的支出項(xiàng)目中去；另一方面，中央政府將GDP指標(biāo)作為官員考核和拔擢的核心依據(jù)，地方官員圍繞顯性經(jīng)濟(jì)績(jī)效展開同僚競(jìng)爭(zhēng)，通過象征性執(zhí)行中央環(huán)保政策、降低地方環(huán)境規(guī)制水平從而吸引更多外部投資，刺激轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，相應(yīng)地也成為地方官員的理性選擇。在以GDP為核心標(biāo)的的晉升競(jìng)爭(zhēng)中，區(qū)域環(huán)境政策甚至?xí)?cái)政政策一樣成為地方政府之間開展資源競(jìng)爭(zhēng)的工具(張征宇、朱平芳，2010)；相應(yīng)地，地方政府在履行區(qū)域生態(tài)環(huán)境責(zé)任時(shí)，其環(huán)境規(guī)制執(zhí)行和環(huán)境治理績(jī)效也會(huì)呈現(xiàn)出跨區(qū)域關(guān)聯(lián)和策略性競(jìng)爭(zhēng)的顯著特征。

值得注意的是，隨著約束性生態(tài)指標(biāo)被納入官員考核體系和環(huán)?？己恕耙黄狈駴Q制”的確立，轄區(qū)環(huán)境治理績(jī)效愈發(fā)成為地方官員晉升比拼的關(guān)鍵要素。如果說傳統(tǒng)縱向體制結(jié)構(gòu)使地方政府在執(zhí)行環(huán)境規(guī)制時(shí)呈現(xiàn)“競(jìng)次到底”(race to the bottom)式的競(jìng)爭(zhēng)策略(李勝蘭等，2014；張華，2016)，那么地方政府晉升考核生態(tài)化將如何推動(dòng)府際競(jìng)爭(zhēng)的策略轉(zhuǎn)變？這一轉(zhuǎn)變將如何影響區(qū)域環(huán)境治理實(shí)際成效？本文旨在對(duì)這一問題進(jìn)行綜合性闡述和分析，并為規(guī)范和約束地方政府在區(qū)域環(huán)境治理中的策略性競(jìng)爭(zhēng)提出針對(duì)性的對(duì)策建議。

二、區(qū)域環(huán)境治理中地方政府的自主性空間與府際策略性競(jìng)爭(zhēng)

(一)央地關(guān)系中的地方政府：區(qū)域環(huán)境治理中的自主性空間

中國改革開放政策的推行和國民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，是以央地間分權(quán)體制改革作為政策體現(xiàn)和前置要素的。這種經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)協(xié)調(diào)搭配的縱向體制結(jié)構(gòu)，既超越了傳統(tǒng)集權(quán)體制中地方政府對(duì)中央權(quán)威的依附性和體制僵化，又克服了聯(lián)邦制度下地方政府的離散性和租金壟斷取向。伴隨中國地方政府的權(quán)力逐漸得到釋放和擴(kuò)張，早期研究央地關(guān)系的“全能威權(quán)主義”模型因解釋力的下降而逐漸式微，詮釋地方自主性和自利性的經(jīng)濟(jì)與行政分權(quán)理論得到越來越多的關(guān)注。無論是財(cái)政聯(lián)邦主義(Qian & Weingast， 1997)、地方發(fā)展型政府(Blecher，1991)、地方公司型政府(Oi，1992)學(xué)說，還是在市場(chǎng)維護(hù)型地方權(quán)威(Jin et al.， 2005)及營利型與保護(hù)性經(jīng)紀(jì)(杜贊奇，1996)假設(shè)中，地方政府都不再被視為“中央政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)”，而是成為“具有特殊利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的行為主體”，能夠基于自我意志和利益動(dòng)機(jī)追求其行政目標(biāo)(何顯明，2007)。鄭永年(2014)甚至認(rèn)為隨著這種行政分權(quán)逐漸制度化，中央政府愈發(fā)難以單方面地改變當(dāng)前的分權(quán)結(jié)構(gòu)。其結(jié)果是，當(dāng)面對(duì)中央的多重行政任務(wù)或者社會(huì)的多元公共訴求時(shí)，地方政府往往會(huì)“理性”考量最為迫切的政策議程選項(xiàng)，權(quán)宜性選擇綜合效用最大的政策行為，以滿足其避責(zé)取向和逐利動(dòng)機(jī)。

當(dāng)然，中央政府仍然通過卓有成效的政治引導(dǎo)和行政壓力的雙重作用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中央意志的地方共享及央地目標(biāo)利益結(jié)構(gòu)的耦合性，體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，目標(biāo)治理作為一種協(xié)調(diào)國家統(tǒng)一性與地方多元性矛盾的縱向治理機(jī)制，通過將中央對(duì)地方的目標(biāo)引導(dǎo)與目標(biāo)的多向度分解相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)中實(shí)施有效國家治理(呂捷等，2018)；另一方面則體現(xiàn)在中央對(duì)地方官員績(jī)效考核和政治拔擢所帶來的強(qiáng)激勵(lì)上，其不僅通過關(guān)鍵約束性指標(biāo)的負(fù)向激勵(lì)(如“一票否決制”)形成層級(jí)高壓，而且通過晉升可信承諾促使地方官員在政治激勵(lì)下圍繞特定考核指標(biāo)而展開同僚競(jìng)爭(zhēng)(周黎安，2007)。然而，在很大程度上，這種激勵(lì)相容并未擠壓，甚至還進(jìn)一步創(chuàng)生了地方政府環(huán)境治理中的自主性空間：約束性指標(biāo)的設(shè)定使地方官員的治理目標(biāo)錨定于特定指標(biāo)而非廣泛的環(huán)保公共品，目標(biāo)治理機(jī)制下地方政府有更大的公共決策自主權(quán)和環(huán)境治理自由裁量空間，特別是中央環(huán)境規(guī)制與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成沖突時(shí)，地方政府往往會(huì)相機(jī)權(quán)宜性地執(zhí)行環(huán)境規(guī)制(即政策“不完全執(zhí)行”或“政策執(zhí)行鴻溝”)(Kostka & Hobbs， 2012)，并以規(guī)避環(huán)保追責(zé)的底線策略為理性決策選擇。

(二)區(qū)域環(huán)境治理中府際互動(dòng)：關(guān)聯(lián)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)策略

對(duì)于區(qū)域環(huán)境治理中的府際互動(dòng)邏輯，環(huán)境污染的跨區(qū)域特征及其所帶來的溢出性治理效應(yīng)是首要的分析理路，即出于嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制所帶來的經(jīng)濟(jì)成本和其他區(qū)域“搭便車”的憂慮，一個(gè)區(qū)域會(huì)忽視、放任甚至默許其環(huán)境污染對(duì)其他區(qū)域所造成的負(fù)外部影響，從而形成競(jìng)相到底的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)局面(Fredriksson & Millimet， 2002)。經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)模型提供了更為廣泛的分析視野，認(rèn)為地方政府之間會(huì)根據(jù)相對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況而采取多樣化的環(huán)境策略：欠發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)競(jìng)相降低外來投資的環(huán)保門檻，從而爭(zhēng)奪相對(duì)有限的流動(dòng)性資源，促進(jìn)本轄區(qū)的顯性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(Ulph， 2000)；發(fā)達(dá)區(qū)域則會(huì)逐漸提升環(huán)境規(guī)制水平，從而擠出轄區(qū)內(nèi)高污染產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及吸引更高質(zhì)量的生產(chǎn)要素(如“加利福尼亞效應(yīng)”)(Vogel， 1997)；經(jīng)濟(jì)水平差距較大的地方政府之間則呈現(xiàn)為差異化環(huán)保策略，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手加強(qiáng)或放松環(huán)境管制時(shí)采取相反的環(huán)境策略，以實(shí)現(xiàn)特定的“投資吸引”或“污染擠出”之目的(張文彬等，2010)。然而，溢出效應(yīng)模型和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)模型具有特定的適用條件，即前者取決于環(huán)境污染溢出性的存在，而后者則建立在企業(yè)受環(huán)境規(guī)制影響而自主相機(jī)決策(如區(qū)位選擇)的基礎(chǔ)上，而且區(qū)域間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)更多的是政府行為而非企業(yè)主導(dǎo)下的結(jié)果，這在中國獨(dú)特的央地關(guān)系結(jié)構(gòu)和政治集權(quán)體制中尤為明顯。

當(dāng)中央以GDP作為地方官員晉升考核的首位指標(biāo)時(shí)，財(cái)政分權(quán)體制下的地方政府就實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)(擴(kuò)大財(cái)政收入)和官員晉升目標(biāo)(更優(yōu)GDP表現(xiàn))的一致性。地方政府往往會(huì)采取一切必要措施刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——環(huán)境質(zhì)量惡化往往是必要的代價(jià)，包括無節(jié)制的低成本(但大多為高排放)能源投入、放松環(huán)境規(guī)制以吸引高稅收(但往往是高污染)產(chǎn)業(yè)投資并提升本地企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、增加生產(chǎn)性政府投資而減少環(huán)境污染治理等公共服務(wù)投資、市場(chǎng)分割而導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境治理難以展開甚至引發(fā)“搭便車”現(xiàn)象等，這些都會(huì)導(dǎo)向地方政府環(huán)境治理中競(jìng)次到底的互動(dòng)策略。2007年國務(wù)院印發(fā)的“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃詳細(xì)設(shè)定了環(huán)境保護(hù)具體約束性指標(biāo)，并將其達(dá)成情況作為地方政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容；在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中甚至提出實(shí)行地方官員生態(tài)考核“一票否決制”，對(duì)未完成環(huán)保目標(biāo)任務(wù)或?qū)Πl(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件負(fù)有責(zé)任的地方政府進(jìn)行約談，實(shí)施區(qū)域限批，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。然而，通常認(rèn)為，嚴(yán)苛的環(huán)境規(guī)制會(huì)在短期內(nèi)增加地方企業(yè)的經(jīng)營成本而降低其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，甚至根據(jù)“污染天堂假說”會(huì)迫使一些高污染高稅收的企業(yè)搬離該區(qū)域(Yin et al.， 2015)。換句話說，這些環(huán)境規(guī)制與地方政府的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)-官員晉升”利益目標(biāo)出現(xiàn)了偏差。因此，處于地方財(cái)政壓力和晉升錦標(biāo)賽雙重影響中的地方官員可能會(huì)策略性地執(zhí)行這些環(huán)保政策：既不會(huì)不執(zhí)行，以避免中央政府可能的環(huán)境問責(zé)而使自身在橫向晉升比拼中處于被動(dòng)；又不會(huì)過分執(zhí)行，以避免對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成傷害——畢竟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍是地方官員優(yōu)先追求的目標(biāo)(3)即便是在被稱為是歷史上“最綠色的五年規(guī)劃”的“十二五”規(guī)劃發(fā)布之后，只有五個(gè)省級(jí)政府的五年發(fā)展規(guī)劃中所設(shè)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)低于10%，這說明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然是省級(jí)官員的首要目標(biāo)。。那么，在官員晉升考核機(jī)制的生態(tài)化轉(zhuǎn)變中，地方政府之間——特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平相近、因而也面臨突出晉升競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的地方政府來說，其在環(huán)境治理上的府際互動(dòng)策略將呈現(xiàn)何種變動(dòng)趨勢(shì)？如何具體闡釋其內(nèi)在生成邏輯和外在應(yīng)用效度？

同樣值得關(guān)注的是，一方面，中央層面已針對(duì)碳、硫等關(guān)鍵污染物制定了一系列減排政策規(guī)制。例如，國務(wù)院早在2009年就將碳排放約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，并在2011年將碳減排目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解并部署了地方層面的責(zé)任落實(shí)，而2013年印發(fā)的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中也明確提出了CO2的減排指標(biāo)；而在國家“十一五”和“十二五”環(huán)保規(guī)劃中則設(shè)定了SO2減排約束性指標(biāo)，并具體指定和下達(dá)了SO2排放總量控制計(jì)劃。然而，另一方面，兩種關(guān)鍵污染物減排的考核與約束機(jī)制卻又顯著不同：SO2減排指標(biāo)完成情況被明確作為地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，甚至成為官員晉升“一票否決制”的關(guān)鍵事項(xiàng)依據(jù)；相對(duì)而言，CO2減排績(jī)效則長(zhǎng)期停留于“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)考核”的原則性要求層面，缺乏晉升考核引導(dǎo)下的強(qiáng)約束，甚至直到2014年國家發(fā)改委才正式發(fā)布實(shí)施地方官員減排追責(zé)機(jī)制(4)對(duì)此，一個(gè)可能的解釋是，碳排放對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響雖同樣深遠(yuǎn)但并非是即時(shí)的，對(duì)公共健康的影響雖同樣廣泛但并非是直接的，因此各個(gè)國家往往缺乏減少碳排放的緊迫性(Yaguchi et al., 2007)。。正因?yàn)榇?，面?duì)中央政府統(tǒng)一的環(huán)保要求與環(huán)境政策，地方官員可能基于自身利益考量和政治壓力權(quán)衡而相機(jī)進(jìn)行策略性執(zhí)行；亦即是說，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境治理的兩相權(quán)衡中，地方政府可能缺乏足夠的壓力和動(dòng)力以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)實(shí)施嚴(yán)格CO2減排規(guī)制，而是將注意力集中于SO2等被納入環(huán)?？己思s束性指標(biāo)的污染物減排上(Wu et al.， 2019)。由此而來的第二個(gè)問題是，如果說地方政府績(jī)效考核的生態(tài)化轉(zhuǎn)變能夠整體上扭轉(zhuǎn)區(qū)域間環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)策略的話，那么生態(tài)考核具體指標(biāo)設(shè)置上的差異性，是否會(huì)最終呈現(xiàn)為不同污染物的差異化減排績(jī)效呢？

三、區(qū)域間環(huán)境治理的策略性競(jìng)爭(zhēng)：省級(jí)政府的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

針對(duì)上述兩個(gè)研究問題，基于2000—2016年間中國30個(gè)省級(jí)行政單位(港澳臺(tái)及西藏除外)的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，以提供區(qū)域間環(huán)境治理策略性競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。中國地方政府間的跨區(qū)域關(guān)聯(lián)性，一方面存在于地理鄰接所產(chǎn)生的自然特性、資源條件、人文特征等因素的普遍相似性(即“地理學(xué)第一定律”(5)Tobler(1979)“地理學(xué)第一定律”認(rèn)為，“任何事物都是與其他事物相關(guān)的，只不過相近的事物關(guān)聯(lián)更緊密”。)；另一方面則由于在經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的官員晉升錦標(biāo)賽體制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的區(qū)域之間存在標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，從而呈現(xiàn)空間相關(guān)性。空間計(jì)量分析通常用兩種空間回歸模型來捕捉這兩種相關(guān)性：刻畫前一種普遍存在但不易測(cè)量之特征的空間誤差模型(SEM)，和捕捉后一種基于特定相關(guān)性特征而產(chǎn)生空間關(guān)聯(lián)的空間滯后模型(SLM)?？臻g自相關(guān)模型(SAC)同時(shí)考慮了因變量空間滯后效應(yīng)的影響和空間誤差相關(guān)性的影響，能夠在考量鄰近省份共性特征的誤差影響的同時(shí)，捕捉不同經(jīng)濟(jì)水平的省份之間因晉升競(jìng)爭(zhēng)而帶來的空間影響(6)在空間滯后相關(guān)和空間誤差相關(guān)的確存在的情況下，忽視這種相關(guān)性的最小二乘估計(jì)(OLS)模型會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的估計(jì)問題：如果忽視空間滯后依賴，OLS就會(huì)是有偏的和不連續(xù)的；如果忽視空間誤差依賴，OLS雖然不會(huì)有偏但會(huì)是無效的且標(biāo)準(zhǔn)誤差會(huì)是有偏的(Anselin, 1988)。。這種整合了SEM和SLM兩種模型之解釋機(jī)制的綜合性空間模型，其計(jì)量方程如下：

ER=ρ1EER+β1X1+ε1，ε1=λ1Dε1+μ1

(1)

式(1)中，ER為環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度變量，E為經(jīng)濟(jì)距離空間矩陣，EER為環(huán)境規(guī)制空間滯后變量，ρ1反映了一個(gè)省份的環(huán)境規(guī)制所受到的來自其他不同經(jīng)濟(jì)水平省份的差異化影響。D為地理鄰接空間矩陣(7)根據(jù)經(jīng)典空間計(jì)量文獻(xiàn)，在SAC中捕捉空間滯后和空間誤差效應(yīng)的權(quán)重矩陣可以相同，也可以不同，其選擇取決于被解釋變量和擾動(dòng)項(xiàng)的具體空間效應(yīng)(Bivand & Piras, 2015)。，Dε1為誤差項(xiàng)的空間滯后項(xiàng)，λ1反映了鄰接區(qū)域間的普遍的共性特征。μ1是其他擾動(dòng)項(xiàng)。β1反映了解釋變量群組X1的影響，包括人均GDP(Lny)、腐敗即公職人員職務(wù)犯罪比率(corrupt)、單位(8)即該變量占當(dāng)年度GDP的比重。下同。工業(yè)增加值(indurstry)、單位貿(mào)易總額(trade)、單位外商直接投資(FDI)、教育水平(education)(9)即6歲以上受教育人口占總?cè)丝诒戎?。受教育人?小學(xué)學(xué)歷人數(shù)×6+初中學(xué)歷人數(shù)×9+高中學(xué)歷人數(shù)×12+大學(xué)學(xué)歷人數(shù)×16+研究生學(xué)歷人數(shù)×19。、單位研發(fā)投資額(R & D)、分權(quán)程度(decentral)(10)參照傅勇和張晏(2007)，省級(jí)財(cái)政分權(quán)程度以本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出占中央預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出的比重來衡量。以及單位財(cái)政赤字額度(deficit)。在中國，經(jīng)濟(jì)水平更高的省份表現(xiàn)出更積極的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨向，而更高的教育水平和研發(fā)投資則意味著更高水平的人力資本集聚、公眾環(huán)保意識(shí)和綠色技術(shù)創(chuàng)新，其都被證明能夠推動(dòng)地方政府積極履行環(huán)境規(guī)制(原毅軍、謝榮輝，2015；張彩云、陳岑，2018)。腐敗意味著中央對(duì)地方政府監(jiān)督的低效，隱含著地方政府更低水平的環(huán)境監(jiān)督和環(huán)保規(guī)制執(zhí)行(Van Rooij et al.， 2017；李后建，2013)。財(cái)政分權(quán)程度和財(cái)政赤字壓力則會(huì)通過影響地方政府在吸引高污染高稅收企業(yè)和維護(hù)地方生態(tài)環(huán)境之間的兩相權(quán)衡，從而影響其環(huán)境規(guī)制執(zhí)行(傅勇、張晏，2007)。工業(yè)增加值越高，表明其轄區(qū)政府愈依賴第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此可能會(huì)降低環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度以減少產(chǎn)業(yè)發(fā)展壁障(張華，2016)；進(jìn)出口貿(mào)易和外商直接投資對(duì)區(qū)域環(huán)境規(guī)制的影響也被諸多研究所證明(李后建，2013；李勝蘭等，2014)。

根據(jù)兩個(gè)省份是否地理鄰接構(gòu)建空間權(quán)重矩陣D，即如果兩省相鄰，權(quán)重矩陣賦值為1，否則為0。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)權(quán)重矩陣E時(shí)，兩省經(jīng)濟(jì)距離設(shè)定為樣本區(qū)間內(nèi)兩省之間人均GDP(平減至2000年)的絕對(duì)差值之倒數(shù)。

環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度ER用排污費(fèi)總額除以排污費(fèi)繳納單位數(shù)來衡量。因?yàn)?，第一，排污費(fèi)征收從不同角度體現(xiàn)了現(xiàn)行的碳排放交易、限額交易等其他環(huán)境政策，因此可以視作為一種綜合性指標(biāo)(Xie et al.， 2017)；第二，作為一種基于市場(chǎng)的環(huán)境規(guī)制，排污費(fèi)征收能夠迫使企業(yè)進(jìn)行基于利益得損的戰(zhàn)略考量，從而真正體現(xiàn)企業(yè)——作為中國污染物排放的重要主體——的綠色發(fā)展行為(Ren et al.， 2016；張華，2016)；第三，中國單項(xiàng)環(huán)境污染罰款征收數(shù)額低，常常被認(rèn)為是地方政府環(huán)保政策象征性執(zhí)行的標(biāo)志(Liu & Diamond， 2008)，而征收強(qiáng)度則能夠避免象征性政策執(zhí)行所帶來的擾動(dòng)影響。

為了檢驗(yàn)區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效的政府間關(guān)聯(lián)性，進(jìn)一步構(gòu)建基于污染物排放的計(jì)量方程：

P=ρ2EP+β2X2+ε2，ε2=λ2Dε2+μ2

(2)

式(2)中，P為污染物排放變量，EP為污染物排放的空間滯后變量，ρ2反映了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平省份之間在污染減排績(jī)效上的空間關(guān)聯(lián)性。λ2反映了地理鄰接對(duì)省際環(huán)境績(jī)效之關(guān)聯(lián)關(guān)系的實(shí)際影響。μ2為其他擾動(dòng)項(xiàng)。β2反映了解釋變量群組X2的影響，包括環(huán)境規(guī)制(ER)、人均GDP(Lny，為了檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染之間的非線性關(guān)系，引入二次項(xiàng)lny2)、腐敗水平(corrupt)、單位貿(mào)易總額(trade)、城鎮(zhèn)化率(urban)、單位研發(fā)投資額(R & D)、總?cè)丝诘淖匀粚?duì)數(shù)(popu)及單位工業(yè)增加值(industry)。基于環(huán)境庫茲涅茨假說，環(huán)境污染隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能呈現(xiàn)先增加再減少的倒U形演變過程(Grossman & Krueger， 1991)。腐敗是政企合謀的直觀形態(tài)，意味著污染企業(yè)可能有更高程度的環(huán)境投機(jī)行為從而增加區(qū)域環(huán)境污染(張華，2016)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)了進(jìn)出口貿(mào)易的污染增加效應(yīng)，其原因可能是現(xiàn)階段開放貿(mào)易對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)主要是通過高耗能和資源密集型產(chǎn)品的進(jìn)出口而實(shí)現(xiàn)的(李勝蘭等，2014)。城鎮(zhèn)化通常與工業(yè)化進(jìn)程相伴隨，兩者被認(rèn)為是造成環(huán)境污染的重要原因(Lv et al.， 2017；李后建，2013)。此外，基于原毅軍和謝榮輝(2015)、張華(2016)等人的研究，技術(shù)創(chuàng)新和人口因素對(duì)污染排放的影響也被引入。

為了檢驗(yàn)生態(tài)考核機(jī)制對(duì)地方政府環(huán)境治理績(jī)效的實(shí)際影響，分別以CO2和SO2排放總量的對(duì)數(shù)值作為因變量P的代理變量，觀察2007年(11)以2007年作為時(shí)期分界，考慮到一方面自該年起，環(huán)境約束性指標(biāo)正式被納入政府績(jī)效的考核內(nèi)容，標(biāo)志著推進(jìn)地方官員“生態(tài)考核”機(jī)制的開始(實(shí)際效應(yīng)自次年開始顯現(xiàn))，其后2011年提出實(shí)行生態(tài)考核“一票否決制”、2015年施行環(huán)保督察工作機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境損害責(zé)任追究制度等，都是這一機(jī)制的強(qiáng)化和全面化；另一方面，始于該年的官員生態(tài)考核指標(biāo)體系中，包括了SO2減排指標(biāo)而無CO2約束性內(nèi)容(直到2014年CO2減排才作為官員考核強(qiáng)制性指標(biāo))，從而為觀察地方政府污染減排績(jī)效對(duì)官員考核指標(biāo)設(shè)置的敏感性創(chuàng)造了條件。Wenbo和Yan(2018)、韓超等(2016)研究中做了相似的處理。前后兩個(gè)研究時(shí)期內(nèi)，ρ2是否以及有何不同。采用污染物排放總量而不是排放強(qiáng)度，是考慮到在“十一五”和“十二五”環(huán)保規(guī)劃中，都是以排放總量作為地方減排績(jī)效的考核指標(biāo)，因此用總量更有利于我們檢驗(yàn)中國政治體制的環(huán)境影響(張文彬等，2010)。其中，CO2排放的計(jì)算共涵蓋了14種能源(12)其中，2000—2009年間排放量計(jì)算采用《中國能源統(tǒng)計(jì)年鑒》中提供的能源平衡表中的煤炭、焦炭、焦?fàn)t煤氣、其他煤氣、原油、汽油、煤油、柴油、燃料油、液化石油氣和天然氣共11種能源，而2010—2016年間能源平衡表中新增了高爐煤氣、轉(zhuǎn)爐煤氣以及液化天然氣三種能源。限于文章篇幅，14種能源的平均低位發(fā)熱量(NCV)、二氧化碳排放因子(CEF)等數(shù)據(jù)未列出，如需可向作者索取。，計(jì)算方法采用聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)(Intergovernmental Panel on Climate Change， IPCC)2006年報(bào)告中提供的計(jì)算模型。模型(1)和模型(2)中其他變量的數(shù)據(jù)來源為全國統(tǒng)計(jì)年鑒、環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒、中國檢察年鑒等各類統(tǒng)計(jì)年鑒。

表1為兩類被解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)。環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度變量2000—2007時(shí)段內(nèi)均值為1.203，而標(biāo)準(zhǔn)差為0.707，2008—2016時(shí)段內(nèi)均值為3.13，而標(biāo)準(zhǔn)差為1.62。取值存在一定差異性從而為進(jìn)一步數(shù)據(jù)檢驗(yàn)提供了空間，同時(shí)也表明，各省環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度雖有明顯提升，但省份間差異卻顯著拉大，這一定程度上說明地方政府規(guī)制執(zhí)行的策略性的加強(qiáng)。CO2排放變量的均值為9.797，并從2000—2007年間的9.426增長(zhǎng)至2008—2016年間的10.126，可見CO2排放量有一個(gè)明顯的增長(zhǎng)過程。SO2排放變量的均值則從前一期的13.016下降至后一期的13.001，這一變動(dòng)尤為引人關(guān)注，特別是考慮到后一階段中國年均煤炭消耗——作為SO2排放的首要來源——較前一階段增長(zhǎng)了近七成(13)根據(jù)2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒中的歷年能源消耗總量和煤炭所占比重計(jì)算可得。。描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯然有悖于中國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，但SO2減排的努力卻取得了一定的成效。

表1 環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和污染物排放的描述性統(tǒng)計(jì)

實(shí)證分析中首先進(jìn)行了全局自相關(guān)檢驗(yàn)，以觀察地方政府環(huán)境規(guī)制和污染物排放在空間鄰接矩陣D和空間經(jīng)濟(jì)矩陣E下的相依性(見表2)。在矩陣D下，各變量莫蘭值都大于0，表明相鄰省份之間的環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和污染物排放具有空間正相關(guān)性；在矩陣E下，各變量在2000年不具有空間相關(guān)性，但在2016年一致顯現(xiàn)空間正相關(guān)性。從2000到2016年，SO2排放的相鄰省份之間的溢出效應(yīng)不再顯著，而經(jīng)濟(jì)水平相近省份之間卻呈現(xiàn)出顯著的空間正相關(guān)性。據(jù)此可知，一方面，各省份環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和污染物排放并非隨機(jī)，而是在地理鄰接和經(jīng)濟(jì)距離兩個(gè)維度上呈現(xiàn)出空間關(guān)聯(lián)性；另一方面，隨著時(shí)間的推移，SO2排放的動(dòng)力或約束機(jī)制發(fā)生了顯著變化，相鄰省份間的溢出效應(yīng)逐漸被經(jīng)濟(jì)相近省份間的模仿效應(yīng)所取代(14)當(dāng)然，政策擴(kuò)散橫向機(jī)制中的學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)也會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間環(huán)境治理的相近性(朱旭峰、張友浪，2015)，但相較而言，模仿效應(yīng)更能體現(xiàn)不同經(jīng)濟(jì)水平省份因政治考量而采取的差異化環(huán)境策略，從而提供對(duì)中國政治競(jìng)爭(zhēng)之環(huán)境治理效應(yīng)的更為完備的理論解釋。。

表2 環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和污染物排放的全局莫蘭檢驗(yàn)(2000和2016年)

表3展示了各省環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的空間關(guān)聯(lián)性及互動(dòng)策略的檢驗(yàn)結(jié)果。在模型檢驗(yàn)中，(robust)LM、Wald和LR均在99%水平上通過了顯著性檢驗(yàn)(15)限于文章篇幅，模型檢驗(yàn)結(jié)果未列出，可向作者索取相關(guān)數(shù)據(jù)。，表明相較于OLS、SLM和SEM模型，SAC模型更加適合模型(1)。由第1列結(jié)果可知，環(huán)境規(guī)制空間滯后變量(EER)的系數(shù)在統(tǒng)計(jì)意義上顯著且為正，證明經(jīng)濟(jì)水平相近省份之間存在環(huán)境規(guī)制執(zhí)行上的模仿性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系：直接、強(qiáng)烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系促使其緊密關(guān)注同僚對(duì)環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行情況，并以晉升競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為標(biāo)桿來權(quán)宜性執(zhí)行中央環(huán)境規(guī)制，審慎平衡經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系(孫偉增等，2014；張文彬等，2010)。在劃分時(shí)間段進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)在2000—2007年間(第2列)這種空間模仿效應(yīng)并不存在，但在2007年后(第3列)變得非常強(qiáng)烈。這一結(jié)果進(jìn)一步說明政府績(jī)效考核的生態(tài)化轉(zhuǎn)變對(duì)環(huán)境治理的空間影響，補(bǔ)充了以往研究對(duì)政策執(zhí)行空間溢出效應(yīng)的檢驗(yàn)(Lv et al.， 2017)?？刂谱兞恐?，在2008—2016時(shí)段發(fā)現(xiàn)地方政府環(huán)境規(guī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)開放度(貿(mào)易)和區(qū)域教育水平之間存在顯著正相關(guān)關(guān)系，而環(huán)境規(guī)制與財(cái)政赤字和工業(yè)增加之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，這可能是因?yàn)樵谳^高的財(cái)政壓力下，較高財(cái)政赤字的地方政府會(huì)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)而放松環(huán)境管制，因?yàn)樵诙唐趦?nèi)嚴(yán)苛的環(huán)境規(guī)制會(huì)降低地方企業(yè)的經(jīng)營能力并對(duì)工業(yè)企業(yè)形成擠出效應(yīng)，從而引發(fā)地方政府對(duì)損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的擔(dān)憂(Yin et al.， 2015)。

表3 各省環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的空間關(guān)聯(lián)及互動(dòng)性檢驗(yàn)

表4展示了基于模型(2)的各省CO2和SO2排放量的空間相關(guān)性檢驗(yàn)。模型檢驗(yàn)結(jié)果同樣表明SAC模型的擬合優(yōu)度高于OLS、SLM和SEM模型。由第1列和第4列可見，在經(jīng)濟(jì)權(quán)重E下，樣本期間內(nèi)各省CO2和SO2排放都具有顯著的空間正向相關(guān)性，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的省份，其污染物減排呈現(xiàn)跨區(qū)域關(guān)聯(lián)關(guān)系。在分時(shí)間段檢驗(yàn)中，2000—2007年各省CO2排放具有明顯的空間正相關(guān)性，但在2007年之后不再顯著；相反，SO2排放則由不顯著變?yōu)轱@著。這表明，自從2007年將SO2減排績(jī)效納入官員考核指標(biāo)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平相近的地方政府來說，其環(huán)境治理績(jī)效的空間相關(guān)性越來越多地體現(xiàn)于SO2而非CO2排放。

控制變量中，全時(shí)段檢驗(yàn)(第1列、第4列)發(fā)現(xiàn)，各省環(huán)境規(guī)制執(zhí)行(ER)并未減少CO2排放，但顯著減少了SO2排放；這一污染物減排績(jī)效的差異性，在2008—2016年時(shí)段檢驗(yàn)中同樣得到支持(第3列、第6列)。這說明2007年后中國地方政府的環(huán)境規(guī)制更多指向SO2減排——而這恰恰是地方官員環(huán)?？己酥笜?biāo)設(shè)置的差異所在。另外，經(jīng)濟(jì)水平與污染物排放總體上呈現(xiàn)倒U形的庫茲涅次曲線關(guān)系，但政策影響使SO2相較于CO2更為提前進(jìn)入排放下行階段；城鎮(zhèn)化率和單位工業(yè)增加值分別在不同顯著性水平上與污染物排放正相關(guān)，表明中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展仍然存在高排放和高污染問題；單位研發(fā)投資額則能夠降低污染物(特別是CO2)排放，說明研發(fā)投資和技術(shù)進(jìn)步能夠獨(dú)立于政策影響而顯著促進(jìn)節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展(陳詩一，2009)。

為了檢驗(yàn)上述研究結(jié)論對(duì)不同變量選取和計(jì)量方法選擇的敏感性，本文進(jìn)行了如下穩(wěn)健性檢驗(yàn)：首先，借鑒Levinson(2003)、張征宇和朱平芳(2010)、張文彬等(2010)的做法，將排污費(fèi)征收強(qiáng)度替換為污染排放強(qiáng)度合成指數(shù)(工業(yè)廢氣、工業(yè)廢水和工業(yè)固體廢棄物排放量與工業(yè)增加值之比值的加權(quán)平均和)，以作為地方政府環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的事后測(cè)量指標(biāo)；其次，因國家“十一五”和“十二五”環(huán)保規(guī)劃中還具體設(shè)置了COD排放量目標(biāo)值作為官員績(jī)效考核指標(biāo)，而工業(yè)固體廢棄物排放量卻未被納入其中，因此將其分別替換SO2和CO2，并以2007年為時(shí)期分界觀察地方政府在兩種污染物排放上分別呈現(xiàn)出的空間關(guān)聯(lián)性；最后，借鑒Case et al. (1993)、張征宇和朱平芳(2010)、趙霄偉(2014)等人的做法，構(gòu)建一個(gè)同時(shí)包含地理鄰接和經(jīng)濟(jì)距離權(quán)重的嵌套權(quán)重矩陣，基于Lesage和Pace(2009)定義的空間面板Durbin模型進(jìn)行空間計(jì)量估計(jì)，觀察空間滯后系數(shù)隨嵌套矩陣不同而設(shè)定的變動(dòng)趨勢(shì)。穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果均與上述實(shí)證研究結(jié)論相一致(16)限于文章篇幅，穩(wěn)健性檢驗(yàn)的完整過程和結(jié)果未列出，如需可向作者索取。。

綜合上述實(shí)證分析，中國地方政府在執(zhí)行環(huán)境政策并推動(dòng)污染減排時(shí)具有空間關(guān)聯(lián)性，特別是經(jīng)濟(jì)水平相近的省份之間存在更強(qiáng)的模仿效應(yīng)。而且，這種模仿具有顯著的策略性特征，中央在2007年明確將SO2減排作為地方官員晉升考核的約束性指標(biāo)后，SO2排放的模仿效應(yīng)增強(qiáng)且SO2減排對(duì)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度表現(xiàn)出更強(qiáng)的敏感性。這一研究發(fā)現(xiàn)表明，中國地方政府之間在環(huán)境規(guī)制執(zhí)行和污染物減排上的互動(dòng)關(guān)系，已經(jīng)由逐底競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴呗孕阅７?，而這一策略受到地方官員晉升考核指標(biāo)設(shè)置的顯著影響。實(shí)證結(jié)果的實(shí)踐啟示在于：一方面，雖然財(cái)政分權(quán)體制下地方政府大多仍然以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為首要目標(biāo)，但只要中央加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染地區(qū)的經(jīng)濟(jì)懲罰并用來補(bǔ)償因環(huán)境治理而付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)的省份，那么就能實(shí)現(xiàn)地方政府環(huán)境治理與財(cái)政收入目標(biāo)的一致性，而財(cái)政激勵(lì)不足和央地目標(biāo)不一致常常被認(rèn)為是環(huán)境政策執(zhí)行阻梗的重要原因(Jin et al.， 2005)。另一方面，政治集權(quán)賦予了中央政府通過晉升考核而為地方政府設(shè)置發(fā)展愿景和推行競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的能力，圍繞環(huán)境治理而進(jìn)行地方官員治理(例如更為廣泛的生態(tài)考核指標(biāo)、中央下派強(qiáng)力官員到地方環(huán)保部門、強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)?？己恕耙黄狈瘛敝贫取⒁颦h(huán)境治理績(jī)效卓越而得到提升的官員塑造為榜樣等)，能夠沖破“政策執(zhí)行鴻溝”的限制，打破“政策不完全執(zhí)行”的循環(huán)，從而快速地、針對(duì)性地推行中央環(huán)境政策規(guī)制并取得區(qū)域環(huán)境治理成效。

四、環(huán)境治理中地方政府策略性競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制路徑

前文分析中我們建構(gòu)了政治競(jìng)爭(zhēng)之環(huán)境治理效應(yīng)的一個(gè)實(shí)證分析框架，并驗(yàn)證了地方官員晉升考核生態(tài)化轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府間環(huán)境治理互動(dòng)策略的整體性影響。當(dāng)然也應(yīng)該看到，這一體制在環(huán)境治理中所暴露出來的問題同它所能取得的成效一樣明顯，包括弱晉升預(yù)期下的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)失效、環(huán)境政策縱向傳播中的偏好替代、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方主義與區(qū)域間污染轉(zhuǎn)嫁、環(huán)境治理設(shè)施的重復(fù)建設(shè)與環(huán)保技術(shù)壁壘、對(duì)居民公共服務(wù)個(gè)性化需求和差異化購買能力的忽略等(冉冉，2014；張華，2016；Liu & Diamond， 2008；Yin et al.， 2015)。故而，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步規(guī)范和約束區(qū)域環(huán)境治理中地方政府之間的策略性競(jìng)爭(zhēng)行為。

首先，生態(tài)目標(biāo)集權(quán)與環(huán)境治理分權(quán)的有機(jī)搭配和有效施行。中國當(dāng)前的環(huán)境集權(quán)包含兩個(gè)層次的實(shí)踐機(jī)制，即中央設(shè)定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)與考核目標(biāo)，而地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施的“政治集權(quán)”，和由中央統(tǒng)一制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、策略、方案并指導(dǎo)或約束地方政府貫徹執(zhí)行的“治理集權(quán)”(張文彬等，2010)。前者常伴隨環(huán)保政策“傳播扭曲”或“不完全執(zhí)行”的擔(dān)憂，而后者則存在信息不對(duì)稱導(dǎo)致的執(zhí)行成本問題以及棘手的治理費(fèi)用分擔(dān)問題(Oates，2002)。前文研究中，地方官員晉升考核生態(tài)化轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的顯著提升及其在區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效上的顯性呈現(xiàn)，表明基于縱向政治晉升集權(quán)和約束性環(huán)保考核指標(biāo)的目標(biāo)治理機(jī)制能夠在地方政府之間創(chuàng)生出一種“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”互動(dòng)機(jī)制，既能夠?qū)崿F(xiàn)中央環(huán)保政策意志的地方共享，又得以通過環(huán)保財(cái)政支出和環(huán)境治理事權(quán)的協(xié)調(diào)與搭配保障地方政府的決策自主性和治理能動(dòng)性。為此，應(yīng)充分發(fā)揮目標(biāo)治理機(jī)制和政治競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的治理效應(yīng)，探索設(shè)定更為廣泛和恰適的生態(tài)考核約束性指標(biāo)，并將其作為地方官員績(jī)效考核的關(guān)鍵內(nèi)容和政治拔擢的重要依據(jù)。另外，在環(huán)境分權(quán)——集權(quán)悖論的協(xié)調(diào)和消解中(冉冉，2014)，當(dāng)前正在推行的省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，就旨在通過管理保障體制和權(quán)責(zé)歸屬明確而提升地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、統(tǒng)一性和行動(dòng)有效性，是通過提升環(huán)保管理體制集權(quán)的科學(xué)性而進(jìn)一步激發(fā)地方環(huán)境治理分權(quán)有效性的重要體制創(chuàng)新。

其次，建構(gòu)地方政府環(huán)境治理中的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。如果說政治晉升機(jī)制的生態(tài)化轉(zhuǎn)型能夠在相近經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)域之間塑造圍繞減排績(jī)效的良性競(jìng)爭(zhēng)的話，那么在經(jīng)濟(jì)水平差距較大的區(qū)域之間，就很難保持這種正向激勵(lì)的統(tǒng)一性。特別是對(duì)于一些外溢性較強(qiáng)、具有典型跨區(qū)域治理需求的環(huán)境問題(例如霧霾治理)，尤為如此。這是因?yàn)?，如果相鄰區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，則由于兩區(qū)域地方官員的目標(biāo)不一致——發(fā)達(dá)區(qū)域地方政府受到更多的晉升激勵(lì)而積極改善環(huán)境，低經(jīng)濟(jì)水平區(qū)域的地方政府則會(huì)為了緩解地方財(cái)政壓力而不計(jì)代價(jià)地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這就導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制難以達(dá)成，或出現(xiàn)環(huán)境治理中的“搭便車”現(xiàn)象。為此，可從兩方面建構(gòu)地方政府環(huán)境治理中的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制：一方面，上級(jí)政府應(yīng)采取一系列措施來消除欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)成本憂慮，例如通過環(huán)境治理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的治污成本，發(fā)揮環(huán)境稅在平衡區(qū)域之間治污成本與收益的市場(chǎng)功能，以及推動(dòng)清潔生產(chǎn)技術(shù)開發(fā)應(yīng)用與轉(zhuǎn)移推廣的政府間合作,等等；另一方面，地方政府間應(yīng)形成圍繞環(huán)境區(qū)域的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，將區(qū)域公共治理理論的縱向規(guī)則和整體性治理理論的橫向協(xié)調(diào)相嵌套，將“河長(zhǎng)制”等屬地化權(quán)責(zé)劃分模式與都市圈跨區(qū)域治理模式相結(jié)合，建構(gòu)區(qū)域環(huán)境合作和集體行動(dòng)的統(tǒng)一規(guī)則，覆蓋整個(gè)環(huán)境區(qū)域的治理主體網(wǎng)絡(luò)和合作機(jī)構(gòu)，以及包含多重合作層次和協(xié)同形式的實(shí)踐機(jī)制。

最后，系統(tǒng)建構(gòu)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的整體性體制機(jī)制。除生態(tài)化政治拔擢機(jī)制之外，實(shí)證研究還揭示了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)型及環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新擴(kuò)散對(duì)區(qū)域環(huán)境的顯著治理效應(yīng)，表明生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)涉及多方面內(nèi)容的系統(tǒng)性工程。為此必須做到以下幾點(diǎn)。第一，堅(jiān)持將加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)。高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展所蘊(yùn)含的市場(chǎng)培育、科技創(chuàng)新、管理效率等結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，及其在推動(dòng)規(guī)模效應(yīng)轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化、要素效率提升等方面的顯著優(yōu)勢(shì)，是減少企業(yè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的內(nèi)在市場(chǎng)機(jī)制。第二，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型。我國地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，應(yīng)通過工業(yè)產(chǎn)業(yè)園分類建設(shè)、科學(xué)規(guī)劃城市布局、集中規(guī)劃重污染行業(yè)聚集區(qū)域以及融合污染排放限額的市場(chǎng)交易與行政監(jiān)管等機(jī)制手段，建構(gòu)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展體系。第三，強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的核心驅(qū)動(dòng)力。科學(xué)技術(shù)在實(shí)證研究中展示出獨(dú)立于政策要素的顯著減排效應(yīng)。應(yīng)利用行政和市場(chǎng)兩方面推動(dòng)力量，通過加大工業(yè)技術(shù)研發(fā)和生態(tài)技術(shù)應(yīng)用，提升能源使用效率和清潔技術(shù)水平，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，把增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)到以技術(shù)進(jìn)步作為第一驅(qū)動(dòng)力的可持續(xù)發(fā)展軌道上來(陳詩一，2009)。此外，更為有效地包含了法治、民主和問責(zé)的制度建設(shè)必不可少。強(qiáng)力的法治能夠打破環(huán)境保護(hù)中的地方主義和區(qū)域不平衡，而公民不僅可以在參與治理中實(shí)現(xiàn)對(duì)自身環(huán)保意識(shí)和綠色行為方式的塑造，而且可以通過對(duì)綠色產(chǎn)品的選擇和企業(yè)社會(huì)責(zé)任的監(jiān)督倒逼企業(yè)的清潔生產(chǎn)進(jìn)化。而且，來自社會(huì)公眾的外部環(huán)保訴求能夠形成對(duì)地方政府的問責(zé)壓力，這種負(fù)向激勵(lì)機(jī)制能夠有效彌補(bǔ)政治晉升所帶來的激勵(lì)不均衡以及激勵(lì)失效的情況。