一核多元
——政府購買服務(wù)中的部門間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與行動邏輯

肖 雪 顏克高

一、引言

政府購買服務(wù)的概念源于“民營化”，即更多地依賴民間機構(gòu)、更少地依賴政府來滿足公眾需求(唐納德·凱特爾，2009)，將一些本由政府提供的公共服務(wù)交由民間機構(gòu)生產(chǎn)和運營。但是，隨著歐美發(fā)達國家“逆合同化”的出現(xiàn)，政府購買服務(wù)在西方的浪潮中逐漸退卻，其未來的發(fā)展前景受到挑戰(zhàn)。作為 “舶來品”，在中國場景下，政府購買服務(wù)的實際效力也一直備受爭議，“內(nèi)卷化”(馬全中，2017)、行政吸納與控制(吳月，2015)等問題日漸明顯。政府購買服務(wù)不僅是政府與社會、政府與市場之間博弈的結(jié)果，也是政府為轉(zhuǎn)變職能、改善公共服務(wù)質(zhì)量的主動選擇，其不僅重塑了政社關(guān)系，而且也影響著政府內(nèi)部機制，但已有研究甚少審視此過程中的部門間關(guān)系和互動邏輯。

政策文本是中國政治與政府活動中重要的政治現(xiàn)象(黃萃等，2015)，政策的發(fā)文主體意味著對某一特定事務(wù)管轄權(quán)的宣示與主張，各部門通過單獨或聯(lián)合發(fā)文，逐漸明晰彼此的權(quán)責(zé)關(guān)系和協(xié)作機制。論文試圖通過梳理政府購買服務(wù)相關(guān)政策文本的發(fā)文主體，描繪政府購買服務(wù)中各部門的橫向關(guān)系，從中觀層面考察部門間關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)、演化路徑、地區(qū)分布等特征；同時，通過深入分析各部門在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的具體位置，從微觀角度探索政府購買服務(wù)中部門的職能配置和協(xié)調(diào)機制，打開同級政府不同組成部門之間“塊塊”關(guān)系的“黑箱”，從而呈現(xiàn)部門間的權(quán)責(zé)、資源分配及互動邏輯，為構(gòu)建良性的制度環(huán)境提供理論參考。

二、文獻述評

(一)政府購買服務(wù)研究：忽視政府內(nèi)部機制

政府購買服務(wù)的理論建構(gòu)和實踐的開展均始于西方發(fā)達國家，其主要動力源于政府對降低成本(Savas， 1992)、提升行政效率(Bish & Warren， 1972)和服務(wù)質(zhì)量(Ferris & Graddy， 1986; Liu et al.， 2007)的不斷追求。國外學(xué)者始終圍繞“如何實現(xiàn)合同預(yù)期效果”這一核心目標來展開研究。比如合同雙方是否按照事先約定的權(quán)利義務(wù)展開行動，交易成本如何，是否實現(xiàn)了降低行政成本、提升服務(wù)質(zhì)量等預(yù)期目標(Duggan， 2004; Liu et al.， 2008)，以及有哪些因素會影響合同外包的效果，是人口規(guī)模(Foged， 2016)、市場情況(Lindholst et al.， 2018)等宏觀環(huán)境，還是政府行政人員的技能和動力(Bhatti et al.， 2009)、服務(wù)類型(Liu et al.， 2007)、合同管理能力(Yang et al.， 2009)等微觀因素。這類研究秉持著 “市場主義”的理論視角，以“成本-效益”為核心分析框架，其目標旨在建立和完善政府購買服務(wù)的競爭性市場。

國內(nèi)研究則更加關(guān)注政府購買服務(wù)給政府與社會關(guān)系帶來的變革(陳為雷，2014；崔正等，2012；管兵，2016)。從初期的理論研究到后來的實證分析，都始終繞不開“國家-社會”的分析框架，認為政府購買服務(wù)是公私合作行政的具體面相(鄧搴，2018)，是國家“嵌入”社會(陳書潔、張汝立，2016)，社會組織在“項目點”的不同嵌入結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了政府購買公共服務(wù)項目效果的差異(楊寶，2018)。而政府購買中出現(xiàn)的缺乏競爭、機會主義、供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險(周俊，2010)，也都源自于政社合作關(guān)系的異化。

整體而言，國內(nèi)外研究缺少對政府內(nèi)部機制和行為的深入觀察。國外學(xué)者關(guān)注到了政府行為失范會引發(fā)購買服務(wù)風(fēng)險，比如政府項目的浪費、造假和瀆職(Paul， 1987)、政府合同管理能力不足(菲利普·庫珀，2007)以及政府內(nèi)部壓力(Wolf， 1988)等。國內(nèi)部分研究分析了政府選擇對象和購買方式的影響因素(管兵，2016；周俊，2014)，探討政府如何成為一個精明買家(句華，2010；曲延春、張帆，2016；詹國彬，2013)，以及如何進一步優(yōu)化政府購買制度(黃春蕾、劉君，2013；徐家良、趙挺，2013)。但以上研究主要基于個案，從微觀角度展開，整體性的關(guān)注相對不足，對于目前政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系鮮有涉及。

(二)部門間關(guān)系研究：從理論敘事、個案分析到關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的解構(gòu)

作為世界上最大的單一制國家，“條塊”是中國行政管理中的典型組織形式(鄭新業(yè)等，2019)。權(quán)責(zé)利在機構(gòu)間的分配形塑了不同的部門間關(guān)系，并成為政府內(nèi)部機制的重要組成部分。隨著社會生活的高度復(fù)雜化，傳統(tǒng)科層制理論所強調(diào)的“明確分工”難以應(yīng)對新興問題，跨機構(gòu)間的合作與協(xié)同愈發(fā)頻繁與深入(魏娜等，2019)。只有強化對當(dāng)前政府部門間運行機制的研究，才能從深層次推進行政體制改革，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變與政府效率的提升(張翔，2014)。于是，理論界開始觀察國內(nèi)各級政府中出現(xiàn)的部門間協(xié)同機制及類型(朱春奎、毛萬磊，2015)，通過個案深入剖析部際協(xié)同的運行機理(劉錦，2017)、制度邏輯(王飛，2019)以及影響因素(潘瀟、樊博，2014)等。然而，上述研究要么是一種理論敘事，高屋建瓴卻缺乏對實踐的深入考察和問題分析；要么是案例研究，對現(xiàn)實問題觀察入微但局限于部門層面，缺乏整體政府視角下的中觀分析。

近年來，運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法解析部門間關(guān)系的結(jié)構(gòu)和歷史演變成為一種新的趨勢。許多學(xué)者利用這一方法描繪了政府部門在環(huán)境治理(孫濤、溫雪梅，2018；鎖利銘、闞艷秋，2019)、互聯(lián)網(wǎng)治理(魏娜等，2019)、科技創(chuàng)新(黃萃等，2015)和公共衛(wèi)生治理(鎖利銘，2020)等領(lǐng)域的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。該方法突破了過去案例分析描述單個部門間協(xié)作機制的缺陷，通過大樣本數(shù)據(jù)分析，以圖譜形式描繪某一公共事務(wù)領(lǐng)域政府部門間的整體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。不僅可以清晰地展現(xiàn)出政策網(wǎng)絡(luò)圖、定量分析網(wǎng)絡(luò)的要素和參數(shù)，而且能從結(jié)構(gòu)與行為互動的視角分析網(wǎng)絡(luò)運作更深層次的問題(龔虹波，2018)，有效彌補了部門間關(guān)系研究的技術(shù)性缺陷。本文將以此方法用圖譜的形式呈現(xiàn)政府購買服務(wù)中部門間的關(guān)系結(jié)構(gòu)和形態(tài)，獲知各部門在網(wǎng)絡(luò)中的地位及其互動關(guān)系，并進一步探析政府購買服務(wù)的內(nèi)部運作機制。

三、研究設(shè)計與數(shù)據(jù)來源

(一)研究方法

社會網(wǎng)絡(luò)分析方法是由社會學(xué)家根據(jù)數(shù)學(xué)方法、圖論等發(fā)展起來的定量分析方法(劉軍，2004)。該方法的精髓在于把復(fù)雜多樣的關(guān)系形態(tài)表征為一定的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型，然后基于這些構(gòu)型及其變動，闡述其對個體行動和社會結(jié)構(gòu)的意義(李林艷，2004)。該方法不僅可以幫助我們實現(xiàn)對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的可視化，還可以利用網(wǎng)絡(luò)密度、連通度、中心度(勢)、聚類系數(shù)、h指數(shù)等指標，來測量網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的密切度，每個個體在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的地位、權(quán)力大小以及對資源的依賴度。在本研究中，各行政部門間的聯(lián)合發(fā)文是其建立關(guān)系的重要方式，且聯(lián)合發(fā)文主體具有可觀測性，符合社會網(wǎng)絡(luò)分析的基本要件。借助社會網(wǎng)絡(luò)分析法，可以測量發(fā)文主體的政策影響力，以及在政策體系中扮演的角色(李江等，2015)。因此，本研究以社會網(wǎng)絡(luò)分析為研究方法，借助UNCINET軟件繪制政府購買服務(wù)政策中政府部門間關(guān)系圖譜，并進一步對政府部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的密度、中心度(勢)等進行測量，探討公共服務(wù)購買領(lǐng)域中各行政部門的角色、地位和互動關(guān)系。

此外，為深入分析和解釋部門間關(guān)系的內(nèi)在機制及其體現(xiàn)的行動邏輯， 2020年5月至6月，研究者采取線上和線下的方式，對H省財政廳、人社廳、省委改革辦和省殘聯(lián)四部門的相關(guān)負責(zé)人、研究員以及綜合部門的業(yè)務(wù)骨干進行了五次訪談。經(jīng)整理，針對財政廳做的兩次訪談分別形成了訪談資料H-CZ-01和H-CZ-02，針對人社廳做的一次訪談形成了訪談資料H-RS-01，針對省委改革辦做的一次訪談形成了訪談資料H-GG-01，針對省殘聯(lián)做的一次訪談形成了訪談資料H-CL-01。

(二)數(shù)據(jù)來源與處理

遵循公開性、權(quán)威性以及相關(guān)性原則，以“政府購買公共服務(wù)”“政府購買服務(wù)”為主題詞，從政府官網(wǎng)、北大法律信息網(wǎng)以及百度搜索中，搜集可以檢索到的所有年份的政府購買服務(wù)政策文本，包括“通知”“意見”“辦法”等正式頒布實施的政策文件，發(fā)文主體涵蓋黨政、司法、群團組織、民主黨派等不同性質(zhì)的國家機構(gòu)。由于中央政府發(fā)布的政策文件無法體現(xiàn)地區(qū)間的差異，地市級及以下政府部門又以政策執(zhí)行為主；并且，省一級的政府購買服務(wù)政策在一定程度上可衡量這個地區(qū)的政策創(chuàng)新性(李健、張文婷，2019)?；诖耍疚倪x取省級政府部門發(fā)布的政策文本為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以網(wǎng)絡(luò)可以檢索到的政策文本為時間節(jié)點，收集了2008-2018年我國省級政府購買服務(wù)的政策文本，共491份。

如果在某一政策文本中發(fā)文主體是兩個或兩個以上，便將二者關(guān)系賦值為“1”；發(fā)生多次聯(lián)合發(fā)文，則在此數(shù)值基礎(chǔ)上累加，從而構(gòu)建起多值無向關(guān)系矩陣。以此為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，繪制我國政府購買服務(wù)的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜，分析網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、特征、歷史演變、地區(qū)分布，并深入考察網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的位置和角色，從而厘清我國政府購買服務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運作機理。

四、政府購買服務(wù)政策部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特征分析

(一)描述性統(tǒng)計分析

在491份政策文本中，聯(lián)合發(fā)文240份，占比48.88%。共有84個機構(gòu)參與聯(lián)合發(fā)文，財政部門是參與聯(lián)合發(fā)文最多的主體；其次是民政、編辦和人社；第三梯隊是體育和住建等部門，參與聯(lián)合發(fā)文數(shù)在10左右；最后是殘聯(lián)、婦聯(lián)、環(huán)保等機構(gòu)，參與聯(lián)合發(fā)文數(shù)在1-5之間(見表1)。

(續(xù)上表)

表1 2008—2018年政府購買服務(wù)領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)文數(shù)量排名top15的部門統(tǒng)計

從時間來看，2013年國務(wù)院出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》(以下簡稱“《意見》”)以前，以單獨發(fā)文為主；之后，聯(lián)合發(fā)文數(shù)和單獨發(fā)文數(shù)均出現(xiàn)“井噴式”增長(如圖1、圖2所示)。可見，中央的政策引導(dǎo)對地方政府部門間關(guān)系起到了重要的推動作用。但是，聯(lián)合發(fā)文數(shù)經(jīng)歷了一個短暫的快速增長期后開始出現(xiàn)下降的趨勢，單獨發(fā)文數(shù)則保持曲折中上升的狀態(tài)。結(jié)合政策文本主題發(fā)現(xiàn)，部門之間通過聯(lián)合發(fā)文來推動購買服務(wù)的進程，通過單獨發(fā)文來對內(nèi)部購買流程等細節(jié)予以規(guī)范。這是因為，“當(dāng)政策逐漸趨于穩(wěn)定的時候，就不再需要通過聯(lián)合發(fā)文來推動”(訪談資料：H-GG-01)，“之后主要依靠各部門(也就是購買主體)的內(nèi)控機制發(fā)揮作用”(訪談資料：H-CZ-01)。

從地區(qū)分布來看，東、中、西地區(qū)的發(fā)文數(shù)分別是281份、81份和129份，聯(lián)合發(fā)文數(shù)和單獨發(fā)文數(shù)從大到小排列均是東部、西部、中部?！鞍l(fā)文的多少可以看出政府購買的活躍度，發(fā)文多說明政府還是相對重視這一塊的”(訪談資料H-RS-01)。從這一角度出發(fā)，說明地方政府購買服務(wù)的活躍度和政府的注意力從東部向西部、中部逐步遞減。

圖1 政府購買服務(wù)政策中單獨發(fā)文數(shù)分年度、分地區(qū)統(tǒng)計

圖2 政府購買服務(wù)政策中聯(lián)合發(fā)文數(shù)分年度、分地區(qū)統(tǒng)計

(二)政府購買服務(wù)領(lǐng)域部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實證

運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法，將數(shù)據(jù)中聯(lián)合發(fā)文的政策主體提取出來，然后統(tǒng)計每個政策主體與其他政策主體兩兩聯(lián)合發(fā)文的情況，形成共線矩陣，并導(dǎo)入UNCINET軟件，繪制出政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖譜。其中，“節(jié)點”代表參與聯(lián)合發(fā)文的機構(gòu)，節(jié)點越大，說明該節(jié)點的中心度越高，控制資源能力越強，反之亦然。連接節(jié)點的“線段”表示部門之間的聯(lián)系，線段的粗細代表了聯(lián)系的密切程度，線段越粗，說明主體間的聯(lián)系越緊密、越頻繁。

1.政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的歷時性演變

為了清晰展現(xiàn)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系的歷時演變，本文考察了不同年度部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的特征。由于2013年是轉(zhuǎn)折節(jié)點，在此之前，政府購買服務(wù)領(lǐng)域的政策文本數(shù)量有限，且年度間變化不大，故將2008—2013的樣本數(shù)據(jù)合并作為一個單獨的觀察節(jié)點，與2013年之后的年度數(shù)據(jù)進行比較分析(見表2)。

表2 2008—2018年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征

如圖3至圖8所示，從規(guī)模來看，2013年以后，節(jié)點數(shù)和連線數(shù)都出現(xiàn)飛躍式增長，越來越多的政府部門建立合作關(guān)系，幾乎包含了大部分政府職能部門以及部分黨政機關(guān)、群團組織、行業(yè)協(xié)會，政府內(nèi)部機構(gòu)間建立起一個較為龐大的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。但在經(jīng)歷短暫增長后，2016年之后的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模開始出現(xiàn)收縮趨勢。此外，網(wǎng)絡(luò)密度并未隨網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴張而同步增長，甚至出現(xiàn)下降(見表2)。這意味著網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴張可能是由核心部門關(guān)系的加強或者新部門的加入而導(dǎo)致，而網(wǎng)絡(luò)中其他部門間關(guān)系并未得到加強。從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也可以看出，2013年之前呈現(xiàn)以財政、民政、文化為核心的“三足鼎立”結(jié)構(gòu)；在這之后，財政部門成為網(wǎng)絡(luò)的中心，除了民政、人社、編辦等部門加強了與網(wǎng)絡(luò)中心的聯(lián)系外，大多數(shù)部門處于網(wǎng)絡(luò)的邊緣，且這些部門之間也沒有建立強關(guān)系。整個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的資源分配、信息交流都集中在財政部門。

圖3 2008—2013年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖4 2014年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖5 2015年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖6 2016年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖7 2017年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖8 2018年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

2.政府購買服務(wù)中各地區(qū)部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特征

由于政府購買服務(wù)是一項自主選擇的創(chuàng)新模式，各地方政府在購買服務(wù)中有著高度的自主權(quán)和獨立性，為了觀測部門間資源和信息協(xié)調(diào)的地區(qū)異質(zhì)性，本文分別考察了東、中、西三個地區(qū)政府購買服務(wù)中的部門間關(guān)系，并進行對比分析。

如圖9至圖11所示，財政部門在各地區(qū)部門關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中均占據(jù)中心地位。東部地區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模最大、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點最具多元化，涵蓋了商務(wù)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科教文衛(wèi)、社會保障等諸多職能部門。西部地區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和節(jié)點數(shù)量次之，此外，革命老區(qū)建設(shè)辦公室、扶貧辦和民族宗教委員會是有別于其他地區(qū)的特殊節(jié)點，充分體現(xiàn)了西部地區(qū)政府購買服務(wù)的地方特色。中部地區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和節(jié)點數(shù)量最小?？梢?，部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征并不與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度完全吻合。“財政體制改革后，地方政府的專項資金被刪減了很多，各部門要購買服務(wù)，只能向財政申請。但是西部有中央的扶持，中央劃撥了許多專項資金給他們，所以他們可以從很多項目中拿錢出來購買服務(wù)”(訪談資料：H-GG-01)，而且，“西部地區(qū)的承接主體，比如社會組織，不見得比中部地區(qū)要差，因為這個是可以通過政府來培育的，而且政府購買服務(wù)和當(dāng)?shù)亍话咽帧南敕ㄒ灿泻艽蟮年P(guān)系”(訪談資料：H-RS-01)。由此可見，地方經(jīng)濟發(fā)展程度并不是影響政府購買服務(wù)活躍度的唯一因素，中央政策的扶持、財稅體制改革和地方領(lǐng)導(dǎo)人的注意力等因素可能在更大程度上發(fā)揮了作用。

圖9 2008—2018年西部地區(qū)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖10 2008—2018年中部地區(qū)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

圖11 2008—2018年東部地區(qū)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

3.政府購買服務(wù)的部門間關(guān)系整體網(wǎng)絡(luò)特征

2008—2018年政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系的整體網(wǎng)絡(luò)中，共有84個節(jié)點，全網(wǎng)連線數(shù)為153。這意味著共有84個機構(gòu)參與了聯(lián)合發(fā)文，兩兩部門間共產(chǎn)生了153次直接聯(lián)系(如圖12所示)。財政部門是整體網(wǎng)絡(luò)的中心，民政、人社、編辦與財政部門聯(lián)系最為密切，而大多數(shù)部門都只與財政部門建立了單向的聯(lián)系。另外，少數(shù)部門在整體網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上形成了次級網(wǎng)絡(luò)，比如體育、文化、新聞出版廣電等部門，但聯(lián)結(jié)關(guān)系薄弱?？傮w來看，目前我國政府購買服務(wù)領(lǐng)域形成了以財政部門為中心的星形關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

圖12 2008—2018政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

五、部門位置：基于關(guān)系強度-廣度的二維框架分析

通過上述分析，可以觀測政府購買服務(wù)中形成的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)整體圖景，但無法從微觀層面分析政府內(nèi)部的運作機制及行動邏輯。社會網(wǎng)絡(luò)學(xué)派有一個觀點認為，人們的行為會受到所處的社會環(huán)境、社會期待和其扮演的社會角色影響，從這一思路出發(fā)，我們不需要研究個人行為，只要知道他所扮演的社會角色就可以知道他的行為了(周雪光，2009)。社會角色一定程度上可以在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)位置中體現(xiàn)，如果明確各部門在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的位置，就可以厘清政府的整體機制安排。實際上，網(wǎng)絡(luò)位置在經(jīng)濟學(xué)和企業(yè)領(lǐng)域中已經(jīng)被廣泛研究，學(xué)界普遍認為，網(wǎng)絡(luò)位置將決定組織所能擁有資源的多寡與品質(zhì)(Ahuja et al.， 2012)。不同的網(wǎng)絡(luò)位置，擁有不同的網(wǎng)絡(luò)能力，行為上也存在差異，甚至企業(yè)績效也會因此發(fā)生變化(羅吉等，2016)。因此，我們相信，各部門在網(wǎng)絡(luò)位置中的不同分布，一方面體現(xiàn)了各部門角色和功能的差異；另一方面，部門網(wǎng)絡(luò)位置的分布意味著資源分配的差異，這其實暗含了政府在購買服務(wù)過程中的內(nèi)部機理?；诖饲疤峒僭O(shè)，進一步構(gòu)建關(guān)系的“強度-廣度”二維框架，以此定位各部門在網(wǎng)絡(luò)中的位置，探析各部門在購買服務(wù)中承擔(dān)的角色和呈現(xiàn)出來的政府整體運作機制。

本文采取聯(lián)合發(fā)文頻次和中心度兩個指標來分別測量部門間關(guān)系的強度和廣度。中心度越大，說明與該部門聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)越多，其關(guān)系廣度就越大；聯(lián)合發(fā)文頻次越多，則表明該部門與其他部門聯(lián)合發(fā)文越頻繁，關(guān)系強度就越強。因此，不同的廣度和強度，構(gòu)成了部門在網(wǎng)絡(luò)中不同的位置類型：一是廣度大、強度強，這類部門處于網(wǎng)絡(luò)中的核心位置；二是廣度大、強度弱，這類主體就像交際型人格一樣，在網(wǎng)絡(luò)中交流廣泛卻缺乏持續(xù)性，關(guān)系難以得到鞏固和加強；三是廣度小、強度強，這類部門僅在小范圍內(nèi)與少數(shù)幾個部門互動，對整體網(wǎng)絡(luò)的影響較小，處于相對邊緣的位置；四是廣度小、強度弱，這類主體只與一兩個部門交流，且關(guān)系較為淡薄，像一個孤島一樣，掌握的資源也非常有限(見表3)。由于財政部門處于網(wǎng)絡(luò)的中心位置，關(guān)系廣度和關(guān)系強度都遠大于其他部門，與其他網(wǎng)絡(luò)節(jié)點不具可比性，在上述內(nèi)容中已進行了分析，故不納入此部分。此外，由于涉及的部門繁多，為方便查看，只展示了分布在不同位置的節(jié)點，處于相同位置的節(jié)點統(tǒng)一以一個節(jié)點呈現(xiàn)。由此，構(gòu)成了2008-2018年政府購買服務(wù)過程中各部門在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的位置(如圖5所示)。

表3 政府購買服務(wù)中部門網(wǎng)絡(luò)位置類型

圖13顯示了2008-2018年政府購買服務(wù)的部門網(wǎng)絡(luò)位置。從圖13可以看出，民政、編辦、人社、體育位于二維矩陣的右上角，處于網(wǎng)絡(luò)中的核心位置。此外，文化、新聞出版廣電處于中間偏上位置，關(guān)系廣度和強度也相對較強，可以說處于次核心位置，影響力和活躍度僅次于核心位置的部門。這類主體通過建立廣泛而緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，汲取政府內(nèi)部的購買資源，是政府購買這場改革運動中最為活躍的參與者和推動者。這些部門成為網(wǎng)絡(luò)的核心，主要受到了內(nèi)部體制和外部環(huán)境多方面的影響。比如，“編辦是管編制和機構(gòu)的，購買服務(wù)是伴隨著機構(gòu)改革來的，比如事業(yè)單位改革(1)2013年國務(wù)院出臺的《意見》指出要“堅持與事業(yè)單位改革相銜接，推進政事分開”。2016年專門頒布的《財政部 中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》明確要求，要“通過政府購買服務(wù)改革支持事業(yè)單位改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展”。，所以編辦會處在一個比較核心的位置……至于民政部門和人社部門，一是和他們的工作職能相關(guān)，民政部門從事的是扶貧扶弱的工作……而且它是有市場化服務(wù)機構(gòu)。政府購買的一個前置條件是市場能夠提供這個產(chǎn)品，有承接能力，能比政府做得更好。民政這些服務(wù)準入門檻很低，項目所需的資金、技術(shù)、專業(yè)化要求也低，而且民政是社會組織的管理部門，承擔(dān)了培育和發(fā)展社會組織的職能，所以他們購買的意愿更強”(訪談資料：H-CZ-01)。此外，結(jié)合政策文本內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，在中央發(fā)文大力鼓勵的購買領(lǐng)域，比如基層社會救助、公共文化和體育、棚戶區(qū)改造等服務(wù)，地方政府相應(yīng)的職能部門(人社和文化體育部門)通過“上行下效”，很快成為關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的核心。因為“我國政府體制是上行下效的，政府購買目錄哪怕是只管本級，但是下級部門會在財政部的基礎(chǔ)上參考這個目錄，再結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，去補錄一些地方有特定需求的服務(wù)內(nèi)容”(訪談資料：H-RS-01)。可見，除了服務(wù)需求和購買服務(wù)所需的外在條件(市場環(huán)境、技術(shù)等專業(yè)化要求)以外，地方政府部門的能力、意愿以及制度改革需要等體制內(nèi)因素也是影響其是否成為購買服務(wù)核心部門的重要因素，甚至在更大程度上發(fā)揮著作用。

公安、發(fā)改、審計、法院、檢察院、司法等部門位于矩陣右下角，關(guān)系強度相對較弱，但關(guān)系廣度較大，處于交際型位置，這類主體與多個部門建立了協(xié)同關(guān)系，甚至形成了一個次級閉合網(wǎng)絡(luò)，但這種協(xié)同關(guān)系還未得到強化。(2)政策文本內(nèi)容顯示，僅天津、青海、湖南、福建、吉林等少數(shù)地區(qū)的公安、法院、檢察等部門聯(lián)合開展購買公共安全類服務(wù)的實踐。這是因為，“公安它有很多服務(wù)不能交給市場來做，比如輔警、法律援助服務(wù)等可以去購買，但是執(zhí)勤等服務(wù)不可能給市場去做。這跟它的職能和市場提供能力有很大關(guān)系”(訪談資料：H-CZ-01)。雖然這類主體在選擇購買服務(wù)時存在相對較多的限制性條件，但是通過關(guān)系廣度可以看出，相關(guān)部門通過聯(lián)合行動，努力推動公共安全等服務(wù)的購買進程。因為“涉及多部門的事項，單部門發(fā)文效果不好，必須要拉動多部門一起。政府購買，不管從市場監(jiān)管的角度還是其他，最好是拉動多個部門一起，效果才會更好” (訪談資料：H-RS-01)。

關(guān)系強度大、廣度小的邊緣型位置的部門幾乎沒有，即在整體網(wǎng)絡(luò)之外，沒有形成一個資源汲取能力和信息共享能力都較強的的閉環(huán)型次級網(wǎng)絡(luò)，各網(wǎng)絡(luò)節(jié)點仍然需要從整體網(wǎng)中獲取資源和信息，尤其表現(xiàn)在對網(wǎng)絡(luò)中心的依賴上。因為“政府購買必須要拉動財政部門，因為必須要從財政出錢……雖然理論上是要拉上審計等部門一起，這樣更規(guī)范，但是現(xiàn)在還沒這么大的爭議，加上還有別的事情要做，所以從一開始就沒有建立與審計這些部門的聯(lián)動關(guān)系”(訪談資料：H-RS-01)。

處于孤島型位置的部門最多，它們幾乎只和整體網(wǎng)的中心節(jié)點——財政部門建立聯(lián)系，但聯(lián)系的頻度很低，只有一次或兩次，這類主體占所有主體的50%以上，包括城鄉(xiāng)建設(shè)委、交通運輸委、農(nóng)業(yè)、殘聯(lián)、糧食、物價局、水利水務(wù)等部門。首先，由于這些部門購買服務(wù)需要依靠財政的預(yù)算審批和目錄編制，必須要和財政部門建立正式的協(xié)作關(guān)系。其次，這與我國目前財政部門職能的定位和實際履行情況之間的矛盾存在很大關(guān)系。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，財政部門具有監(jiān)督的職能，但是“很多時候財政部門是一種程序性審核，比如年初是否編了預(yù)算，年終有沒有按預(yù)算去執(zhí)行……在各個部門建立內(nèi)控程序以后，購買服務(wù)就只需按規(guī)矩來，不是什么事情都要財政部門來的，而且購買清單很長，涉及幾十個部門，財政不可能每個都去監(jiān)督”(訪談資料：H-CZ-02)。但預(yù)算審批和目錄管理的程序性審核，就已經(jīng)讓各部門感到“受制于條條框框”(訪談資料：H-RS-01)，因而大多數(shù)部門在與財政部門建立宏觀層面的聯(lián)動關(guān)系后，只是在現(xiàn)有的制度框架下審慎地開展購買服務(wù)。最后，由于我國社會化市場的發(fā)展還無法很好地滿足購買需求，“承接主體不成熟，沒得選擇甚至沒有”(訪談資料：H-CL-01)，部分服務(wù)對資金、技術(shù)和專業(yè)化要求又較高，這些都在一定程度上打擊了各部門購買服務(wù)的積極性。因此，在“內(nèi)生動力不足，外生吸引力不夠”(訪談資料：H-RS-01)的情況下，大多數(shù)部門并沒有進一步擴大購買范圍，也欠缺拉動民政等部門共同推動購買服務(wù)力度的意識和動力，甚至覺得“社會組織的成長，跟民政那邊是沒有關(guān)系的”(訪談資料：H-CL-01)。

圖中編號說明：

六、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

1.整體上形成了“一核多元、兩極分布”的星形部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

政府購買服務(wù)過程中，財政部門通過與廣泛的職能部門聯(lián)合發(fā)文，建立正式制度上的合作關(guān)系，處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中絕對的中心位置(即“一核”)，而來自行政、黨政、司法、群團組織、民主黨派等不同性質(zhì)的大多數(shù)國家機構(gòu)都與財政部門建立了或緊或疏的關(guān)系，形成多元化的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點。并且，幾乎所有部門間的聯(lián)結(jié)都要通過網(wǎng)絡(luò)中心節(jié)點——財政部門，呈現(xiàn)典型的“星形網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”特征。但是，除了民政、編辦、人社等少數(shù)部門與財政部門形成了較為密切的協(xié)作關(guān)系以外，大多數(shù)部門零星分布在網(wǎng)絡(luò)的邊緣地帶，與網(wǎng)絡(luò)中心只建立了薄弱的聯(lián)系，又與其他部門沒有任何聯(lián)結(jié)，各部門的網(wǎng)絡(luò)位置呈現(xiàn)兩極化分布態(tài)勢。這種網(wǎng)絡(luò)特征表明，我國大多數(shù)政府部門都曾參與探索購買服務(wù)模式，并形成了對財政部門的強依賴性。但其他部門間沒有形成廣泛而密切的協(xié)作關(guān)系，尤其是民政、工商、監(jiān)察、審計等具有協(xié)同監(jiān)督職能的部門，并沒有在整體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮應(yīng)有的影響。

2.時間演變上，部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)“先擴張后收縮”的階段性特征

2013年國務(wù)院《意見》的出臺，促使部門間關(guān)系發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。在中央政策的引領(lǐng)下，地方政府內(nèi)部突破部門間的壁壘，通過大量的聯(lián)合發(fā)文，明晰彼此的權(quán)責(zé)關(guān)系，協(xié)調(diào)處理相關(guān)事務(wù)，建立起政府購買服務(wù)的內(nèi)部運行網(wǎng)絡(luò)。但是部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模在2016年達到峰值以后逐漸收縮，部門間的聯(lián)合發(fā)文數(shù)減少，部門內(nèi)部的單獨發(fā)文數(shù)反而出現(xiàn)上升趨勢。由于地方政府網(wǎng)絡(luò)行為是網(wǎng)絡(luò)中行動主體理性決策的結(jié)果，其不同領(lǐng)域的合作決策都是以自身利益為出發(fā)點(馬捷、鎖利銘，2019)。而且政府購買服務(wù)是一項部門主導(dǎo)的事項，各部門的購買行為具有高度的自主性。因此，中央的政策傳導(dǎo)效力和地方政府的熱情逐漸退去之后，各部門不再盲目擴張和“試水”購買服務(wù)，轉(zhuǎn)而通過單獨發(fā)文規(guī)范政府購買服務(wù)的內(nèi)部流程，評估權(quán)衡其利弊。

3.地域分布上，東中西部的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)非常規(guī)性地區(qū)差異

經(jīng)濟發(fā)展程度和市場環(huán)境成熟度最高的東部地區(qū)部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模最大、也最為多元和活躍。但是客觀條件較好的中部地區(qū)，部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模明顯小于西部地區(qū)，中央的政策扶持對西部地區(qū)起到了重要推動作用，即購買服務(wù)所需的資金和承接主體，皆可通過外部的政策推力來得以提升和獲得，而擁有大量政策扶持的西部地區(qū)，在這方面要明顯強于中部地區(qū)。這在一定程度上表明，與西方國家不同的是，我國政府購買服務(wù)的發(fā)展程度，不完全會受到來自服務(wù)需求和競爭性市場等客觀環(huán)境的影響，政府內(nèi)部的制度性力量可以更快地推動這一服務(wù)模式的落地。

(二)啟示與建議

首先，要將我國政府內(nèi)部的購買服務(wù)管理機制從預(yù)算管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃Ч芾怼Ｘ斦块T的中心地位與我國目前特有的財稅體制有很大關(guān)系，各政府部門購買服務(wù)需要先獲得財政的預(yù)算審批。但是財政部門自身的管理資源和能力有限，只能對購買服務(wù)的預(yù)算和目錄進行程序性審核，實踐中鮮有對購買績效進行評估的情況，且目前的預(yù)算管理過于僵化，有些部門常因嚴格的預(yù)決算管理體系而放棄購買服務(wù)。因此，建議在財政部門把關(guān)預(yù)算的基礎(chǔ)上，簡化程序性審查，強化工商、監(jiān)察、審計等部門協(xié)同監(jiān)督的職能，對購買服務(wù)的過程和績效進行評估，并以最終的績效結(jié)果作為下次申請購買服務(wù)資金的依據(jù)。其次，各部門要轉(zhuǎn)變資金導(dǎo)向的購買策略，而是要綜合考慮服務(wù)需求和市場能力等因素，做好需求評估，同時加強與民政等職能部門的協(xié)作，共同培育社會組織等承接主體，提升購買服務(wù)的整體效能。最后，地方政府要加大政策扶持力度，職責(zé)相近的部門可以通過整合交叉職能、聯(lián)合購買等形式，共同推進“應(yīng)買盡買”的購買服務(wù)理念。

(三)研究的不足

本文使用的是省級政府部門的數(shù)據(jù)，考慮到各級政府在購買過程中具有較高的自主性和獨立性，因此本文構(gòu)建的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能否適用于市級及以下政府是存疑的。另外，本文采用“聯(lián)合發(fā)文”作為測量部門間關(guān)系的替代變量，雖然有一定的信度，但由于部門間關(guān)系還會表現(xiàn)在其他正式與非正式的制度和關(guān)系中，因此可能無法展現(xiàn)政府購買服務(wù)中部門間關(guān)系的全貌。