評比表彰何以促進污染治理？
——來自文明城市評比的經(jīng)驗證據(jù)

徐換歌

一、問題的提出

伴隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境污染問題引起了人們的關(guān)注，環(huán)境污染對公共健康的影響令人擔(dān)憂。《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，全國338個地級及以上城市中，有121個城市空氣質(zhì)量達到國家標(biāo)準(zhǔn)，僅占35.8%，全國地表水監(jiān)測的1935個水質(zhì)斷面中，劣V類比例為6.7%，海河與遼河流域中度污染。OECD(2006)指出，中國面臨嚴(yán)重的空氣、水和土壤污染，由此造成的損害，特別是空氣中細(xì)顆粒物對人體健康的危害，估計相當(dāng)于中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的近8%。然而，城市的生態(tài)環(huán)境不僅是吸引優(yōu)質(zhì)的勞動力集聚的重要影響因素(張海峰等，2019)，也是影響公眾健康與幸福感的關(guān)鍵變量。在習(xí)近平主席“綠水青山就是金山銀山”思想指引下，各級政府都致力于探索和設(shè)計有效的環(huán)境政策工具，文明城市的評比與表彰也是其中之一。

作為一種激勵地方政府環(huán)境治理的工具，文明城市已經(jīng)成為城市對外發(fā)展的重要名片，地方政府將其視為提升城市品質(zhì)的“牛鼻子”。自2005年以來，中央政府陸續(xù)開展了五屆文明城市的評比與考核工作，而生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也是作為考核的重要內(nèi)容之一，但學(xué)界對其可能帶來的影響關(guān)注較少?，F(xiàn)有的環(huán)境治理的文獻大多數(shù)關(guān)注“兩控區(qū)”(Sun et al.，2019)、目標(biāo)設(shè)定(Kostka，2016)等命令控制型、排污交易權(quán)(Yamineva & Liu，2019)等市場型以及社會意愿型工具等治理的有效性。但是，從現(xiàn)階段來看，市場型工具的實驗仍然處于初級階段(Lo，2013)，而自上而下的命令控制型工具，如環(huán)境污染物約束性目標(biāo)設(shè)定，由于中央政府面臨環(huán)境治理、經(jīng)濟發(fā)展、脫貧攻堅等多重目標(biāo)，很容易導(dǎo)致目標(biāo)的沖突(Kostka，2016)，加之地方政府與公民之間對話機制的缺乏，造成了環(huán)境監(jiān)管的目標(biāo)與結(jié)果之間存在較大偏差。那么，與市場型、命令控制型等工具相比，文明城市這種基于權(quán)威表彰的新方式能否豐富環(huán)境治理的工具箱，產(chǎn)生不同的環(huán)境治理效應(yīng)，從而惠及民生？

現(xiàn)有關(guān)于文明城市評選的研究主要通過案例分析、理論探討以及因果識別等探討文明城市的激勵邏輯以及所帶來的經(jīng)濟效益。如吳海民等(2015)學(xué)者從創(chuàng)建文明城市對于降低制度交易成本、提升企業(yè)的第四利潤率的角度分析了文明城市評選的潛在“收益”。還有學(xué)者研究了文明城市對上市公司的全要素生產(chǎn)率的影響機制以及不同企業(yè)間的異質(zhì)性(石大千等，2019；鄭文平、張冬洋，2016)。龔鋒(2018)則從就業(yè)、增長和房價三個方面探究了文明城市評選所帶來的民生效應(yīng)。綜上，文明城市這根評比“指揮棒”給地方政府帶來了眾多的益處。然而，治理主體經(jīng)常在監(jiān)管的社會效益與發(fā)展的經(jīng)濟效益之間進行權(quán)衡(Feiock & Stream，2001)，文明城市的評比能否成為打破城市環(huán)境治理“內(nèi)卷化”(1)內(nèi)卷化是社會學(xué)中比較流行的名詞，原指社會或者文化模式在達到某一個發(fā)展階段后，便停滯不前或者無法向更高級的模式轉(zhuǎn)化。作者將內(nèi)卷化引入本文，意指已有的環(huán)境治理工具所能發(fā)揮的效果非常有限，使環(huán)境污染治理陷入停滯不前的狀況。困境的新工具尚需經(jīng)過實證的檢驗。

理解文明城市評選作為一種非經(jīng)濟目標(biāo)以及實施效果具有重要的理論與現(xiàn)實意義。基于此，本文可能的貢獻之處在于：第一，在研究方法上，基于雙重差分因果推斷的研究使政策評估更具有科學(xué)性，能夠為政策知識增長以及公共政策質(zhì)量的改善提供有益的幫助(李文釗，2019)。第二，在研究視角上，本文不僅探究了基于文明城市評選的評比表彰型工具的環(huán)境效益，而且引入中介效應(yīng)探究可能存在的影響機制。這為如何推進以文明城市為代表的評比表彰活動提供了經(jīng)驗的證據(jù)，對構(gòu)建全方位評估文明城市的環(huán)境、社會以及經(jīng)濟影響的理論與實證框架具有一定的啟發(fā)。第三，決策者的行為在空間上是相互依賴的，公共行政的研究有必要引入空間效應(yīng)(Cook et al.，2019)。因此，本文對文明城市的空間溢出效應(yīng)進行了分析，有助于從空間的角度思考在中國這樣具有獨特治理結(jié)構(gòu)的國家如何借助于政策實驗最大化發(fā)揮環(huán)境政策工具的效能，充實了環(huán)境治理的工具箱。

二、政策背景與研究假設(shè)

(一)政策背景

創(chuàng)建文明城市既是提升城市治理水平的速成機制，亦是穩(wěn)定城市治理質(zhì)量的多功能機制(崔慧姝、周望，2018)。以城市的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明以及黨的建設(shè)等六大項內(nèi)容評估為核心，中央精神文明建設(shè)委員會(以下簡稱“中央文明委”)牽頭組織了全國文明城市的評選工作。相比于其他的稱號，全國文明城市因其“含金量高、創(chuàng)城難度大”被視為城市綜合類稱號中的“金字招牌”。例如，作為為數(shù)不多的省會城市，武漢市早在2002年就獲得了參評文明城市的資格，后歷經(jīng)數(shù)屆主政官員的努力，歷時15年文明創(chuàng)建工作后才獲得了文明城市的榮譽稱號。首批文明城市的評比工作肇始于2003年，中央文明辦出臺了《關(guān)于評選表彰全國文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位的暫行辦法》，據(jù)此辦法，于2005年公布了第一批文明城市名單，圖1展示了2005年以來設(shè)立的文明城市各個批次的數(shù)量。此后，文明城市的測評周期為每三年一次，依據(jù)《全國文明城市測評體系》經(jīng)提名和測評產(chǎn)生，其中文明城市的測評由年度測評和綜合測評兩部分構(gòu)成，三年成績按照一定的權(quán)重加總確定總成績，最終按照成績排名決定文明城市的名單。文明城市主要的測評方式有聽取地方匯報、材料審查、問卷調(diào)查、實地考察以及暗訪等。同時，文明城市的測評指標(biāo)中還設(shè)有一票否決選項，對于所在城市申報前12個月內(nèi)發(fā)生重大的環(huán)境污染、安全事故等事件的，實行一票否決制。

圖1 2005—2017年文明城市數(shù)量

文明城市生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的考核內(nèi)容，主要包括城市污水處理率、水域功能的達標(biāo)率、噪聲、空氣污染、綠化覆蓋率、生活垃圾無害化處理、煙塵控制區(qū)覆蓋率，以及環(huán)境保護投資指數(shù)等，這些指標(biāo)的設(shè)計均有考核細(xì)則，必須要達到相應(yīng)的比例才被視為合格。具體而言，環(huán)境指標(biāo)評分采用狀態(tài)描述法，以A、B、C為描述測評內(nèi)容的狀態(tài)，A為該項測評內(nèi)容的滿分，B為該項測評內(nèi)容滿分的66%，C為該項測評內(nèi)容滿分的33%(部分測評內(nèi)容最低分為0分，即標(biāo)注C#為零分)。例如，在A類標(biāo)準(zhǔn)中，環(huán)境投資指數(shù)即當(dāng)年環(huán)境污染治理投資占國民生產(chǎn)總值的比例須大于2%，城市污水的處理率須達到60%，若城市水域功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率小于60%的，記為C#。在城市煙塵等空氣類指標(biāo)的基礎(chǔ)上，2017年新加入了環(huán)境空氣污染API指數(shù)，城市空氣污染API指數(shù)<100天數(shù)的百分比若低于60%，則成績記為C#。

文明城市評選是推動城市社會經(jīng)濟和諧發(fā)展的重要舉措，不同于環(huán)保約談、環(huán)保督查等對地方政府的直接性的環(huán)保監(jiān)察行為(Tian et al.，2020；Zhang et al.，2018)，也區(qū)別于以晉升激勵為主的經(jīng)濟發(fā)展“錦標(biāo)賽”，文明城市以評比表彰的形式來獎勵獲得文明城市稱號的城市。那么，這種評比表彰是如何改善城市的環(huán)境質(zhì)量呢？通過以上內(nèi)容分析，可以初步總結(jié)出文明城市評選的特點以及對城市環(huán)境質(zhì)量改善的可能影響。首先，文明城市的評選通過設(shè)立清晰的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)體系以及負(fù)面清單管理辦法，展現(xiàn)上級的理念與偏好，通過同級競爭的方式，激勵地方政府參與文明城市評選的競爭。參與城市往往運用全城動員的方式積極參與文明城市的評選活動，它是地方政府間“顯性”的“錦標(biāo)競賽”行為(劉思宇，2019)。其次，在地方，主政官員甚至將文明城市環(huán)境質(zhì)量主要指標(biāo)的考核與轄區(qū)內(nèi)管理者的政績聯(lián)系在一起，以最大化推動官員環(huán)境污染治理的努力。同時，職責(zé)同構(gòu)的行政管理體制和壓力型的政治體制實現(xiàn)了環(huán)境污染治理目標(biāo)的層層分解，強化了環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)研究假設(shè)

1.文明城市評比表彰對城市環(huán)境污染減排的影響

在現(xiàn)行的干部管理體制下，下級政府因增長而競爭，代表性觀點有“晉升錦標(biāo)賽”與“財政聯(lián)邦主義”。然而，這兩種觀點均不能解釋地方政府為何將更多的行政資源投入到生態(tài)文明建設(shè)和文化發(fā)展等非經(jīng)濟領(lǐng)域(王哲，2018)?；诖耍糠謱W(xué)者通過擴展“錦標(biāo)賽”理論來揭示這種現(xiàn)象，如李振(2014)以全國衛(wèi)生城市的創(chuàng)建為例，分析了非經(jīng)濟領(lǐng)域的官員與非領(lǐng)導(dǎo)職位的官員如何被中央的評比表彰活動所激勵，其主要觀點在于上級部門對下級機構(gòu)工作人員的職位穩(wěn)定與級別晉升所產(chǎn)生的影響力。王哲(2018)則認(rèn)為，評比表彰是一種“達標(biāo)賽”行為，通過盡早達標(biāo)，地方政府可以吸引中央政府的注意力，在同級政府中“露臉”“出頭”，中央政府也因此可以將其作為標(biāo)桿發(fā)揮效應(yīng)。龔鋒等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在文明城市的名單公示后的五年內(nèi)，獲得文明城市的地級市主政官員絕大多數(shù)都獲得了行政上的晉升，其晉升的概率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于未獲得文明城市稱號的城市的地方官員(龔鋒等，2018)。與此同時，另一些學(xué)者則認(rèn)為，以經(jīng)濟增長為主的“錦標(biāo)賽”正在向城市治理競賽轉(zhuǎn)變，而這種城市治理競賽強化了科層制，屬地兜底特征明顯(彭勃、趙吉，2019)。文宏等認(rèn)為，中國地方政府之間形成了“多任務(wù)競逐”的格局，文明城市評選是一種自上而下的標(biāo)桿競爭，地方政府的目的是為了贏得中央政府對地方治理績效的認(rèn)可，而社會治理的狀況也由此得以改善(文宏、林彬，2020)。由此，文明城市這種評比表彰活動清晰地展示了上級的意愿，明確地表達了政策目標(biāo)以及嚴(yán)格化的選拔過程等，激發(fā)了地方政府的競爭行為(劉思宇，2019)，強化了地方政府的環(huán)境治理行為。

政策工具的選擇是決策者在高度復(fù)雜的背景下將追求有效性與創(chuàng)造意義結(jié)合起來的結(jié)果(Capano & Lippi，2017)。城市單元之間存在著空間的相互依賴性和關(guān)聯(lián)性，地方政府主體之間不僅在經(jīng)濟發(fā)展上有標(biāo)尺競爭行為，同時在城市治理、政府創(chuàng)新、信息公開等方面均存在“標(biāo)尺競爭”和“參照學(xué)習(xí)”的情形(劉金東等，2019；彭勃、趙吉，2019；楊紅燕等，2020)。作為一種新的政策工具，創(chuàng)建文明城市激發(fā)了地方政府之間的“標(biāo)桿學(xué)習(xí)”和“標(biāo)尺競爭”。一方面，入選文明城市會對鄰近的城市形成標(biāo)桿激勵，促進鄰近的城市以對方為標(biāo)尺進行參照學(xué)習(xí)，標(biāo)桿示范效應(yīng)強化與激勵了鄰近地區(qū)的治污努力。另一方面，鑒于環(huán)境污染物的空間關(guān)聯(lián)性，已經(jīng)成為文明城市的地區(qū)為了在評比表彰中繼續(xù)保留這一稱號，傾向于強化與其他地區(qū)政府的環(huán)境治理交流與合作，通過合作治理減少污染物在地區(qū)間傳播，從而促進彼此環(huán)境質(zhì)量的改善?；谝陨戏治?，本研究提出以下假設(shè)：

假設(shè) H1: 文明城市的評選不僅有利于本地區(qū)的環(huán)境污染減排，而且對鄰近地區(qū)具有空間溢出減排效應(yīng)。

2.文明城市評比表彰對城市環(huán)境污染減排影響的中間機制分析

第一，環(huán)境規(guī)制與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入效應(yīng)。中央政府借助于權(quán)威表彰，實施標(biāo)桿激勵，鼓勵下級政府進行資源投入，引導(dǎo)地方政府的施政行為(文宏，2018)。2003年至今，中央文明辦主任都由中央政治局常委兼任，獲獎城市都會由當(dāng)?shù)氐恼话咽诌M京授獎，這也是其他非經(jīng)濟領(lǐng)域的評比活動所不具備的，更能得到地方的普遍認(rèn)可(黃少安、周志鵬，2020)。因而，在文明城市這一權(quán)威表彰激勵下，地方政府為了在文明城市的評比活動中勝出，通常將文明城市評比視為一次“大考”。他們主要通過成立臨時指揮部，并由主政官員擔(dān)任指揮長嚴(yán)格對標(biāo)文明城市關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施以及污水排放、空氣質(zhì)量的指標(biāo)體系進行集中治理。這一方面會促使地方政府強化對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染和環(huán)境違法等行為的規(guī)制；另一方面又會促使地方政府向環(huán)境治理領(lǐng)域投入更多的資源以改善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，促進污染的減排。通過對地方的文明城市暨環(huán)?？己说膭訂T大會主要領(lǐng)導(dǎo)講話分析可以發(fā)現(xiàn)，“狠抓落實”“確保到位”“力爭”“競爭強”“壓力大”等是主政官員用得比較多的詞匯。這種通過在短時期內(nèi)集中人力、物力、財力的方式，具有較強的政策強制力和執(zhí)行力，下級部門的注意力被高度集中起來。綜上，在多任務(wù)競逐的格局中以及權(quán)威表彰的激勵下，地方政府會強化本地區(qū)的環(huán)境規(guī)制，增加對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的資源投入，以期在小范圍的“達標(biāo)賽”中獲勝，成為其他地區(qū)的標(biāo)桿。因此，本研究提出以下假設(shè)：

假設(shè)H2：文明城市的評選顯著強化了地方政府的環(huán)境規(guī)制行為，推動了地方對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投資與完善，從而改善了城市的環(huán)境質(zhì)量。

第二，公民參與效應(yīng)。文明城市建設(shè)任務(wù)繁多、問題復(fù)雜，環(huán)境治理的績效如何取決于各方之間的良好協(xié)同與互動。因此，在績效、時間以及資源有限的約束下，地方政府必須考慮如何與已有的市場力量或者自治力量進行結(jié)合，形成建設(shè)性的互動關(guān)系(王詩宗、楊帆，2018)。從規(guī)范的角度來講，公眾參與公共部門的決策也是可取的，因為這不僅能夠確保政策符合公民偏好和需求，而且公共管理者也可以通過設(shè)計參與性的過程使公民參與更具有工具價值(Baldwin，2019)。

更為重要的是，在政策執(zhí)行過程中，通過調(diào)適性的社會動員來吸引公眾參與，地方政府能夠避開或者走出“低績效的陷阱”(王詩宗、楊帆，2018)。陳曉運等(2017)認(rèn)為，地方政府會適時進行制度容納性調(diào)適，既延續(xù)以往權(quán)威體制的基本特點，又特別注重各種“治理”元素的引入，如吸納公民與政府合作提供公共服務(wù)、促進公共問題的解決等。文明城市創(chuàng)建涉及范圍廣、參與主體眾多，地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)難免會出現(xiàn)紕漏，吸納公眾參與可以有效地彌補地方政府行政資源的不足，且研究發(fā)現(xiàn)，公眾參與的確有利于環(huán)境污染治理目標(biāo)的實現(xiàn)。Greenstone 和Hanna(2014)指出，強有力的公眾支持能夠使環(huán)境法規(guī)在薄弱的制度環(huán)境中取得成功。鄭思齊等(2013)研究發(fā)現(xiàn)，公眾的環(huán)境關(guān)注度能夠有效地推動地方政府的環(huán)境污染治理投資以及改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，在公眾環(huán)境關(guān)注度越高的地方，空氣污染物PM10的環(huán)境庫茲涅茨會更早地跨越拐點，從而實現(xiàn)增長與環(huán)境改善的雙贏。民眾的環(huán)保來信、環(huán)保投訴以及信訪等能夠為地方政府提供有效的信息，從而降低監(jiān)管的成本(于文超等，2014)以及因信息不對稱而帶來的負(fù)的外部性。地方政府在政策執(zhí)行中大量引入了“多主體參與”的治理手段，依靠有限的物質(zhì)和人力資源以及在地化的系統(tǒng)(徐林等，2017)，迅速而富有地創(chuàng)造了政府與社會合作的有效治理圖景(王詩宗、楊帆，2018)?；诖耍狙芯刻岢鲆韵录僭O(shè)：

假設(shè)H3 ：文明城市的評選促進了地方政府對公眾環(huán)境參與的動員，而公眾環(huán)境參與的增加促進了城市環(huán)境質(zhì)量的改善。

本文的研究框架如圖2所示。

圖2 本文的研究框架

三、數(shù)據(jù)來源、識別策略與方法

(一)數(shù)據(jù)來源

2005年，中央文明委公布首批全國文明城市的評比結(jié)果。截至2017年，全國先后有100多個城市被評為文明城市，文明城市評選工作的逐漸開展為本文研究評比表彰活動對城市環(huán)境的改善提供了重要的實證場域。因而，本文運用2003-2016年中國285個地級及以上城市的面板數(shù)據(jù)，使用雙重差分法來評估文明城市評比的環(huán)境污染減排效應(yīng)。其中，因變量以及控制變量、中間變量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來源于EPS數(shù)據(jù)庫。

本文核心的解釋變量文明城市的數(shù)據(jù)來源于中國文明網(wǎng)，并手工整理了中央文明委公布的五批文明城市名單，本文主要對前四批文明城市的名單進行研究，同時剔除了縣級及以下城市名單。為了識別文明城市何以影響環(huán)境污染物排放這一機制，本研究借鑒了范子英和趙仁杰(2019)的做法，以地級市工業(yè)產(chǎn)值占省級工業(yè)產(chǎn)值的比例為權(quán)重分別乘以機制變量的省份指標(biāo)，構(gòu)造了城市一級的環(huán)境污染治理投資額、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資額、環(huán)境污染群眾來信數(shù)據(jù)。

(二)識別策略與方法

1. 計量模型的設(shè)定與估計策略

文明城市評選制定了詳細(xì)的環(huán)境指標(biāo)體系，以促進地方政府將更多的注意力配置到生態(tài)文明建設(shè)上，并且通過設(shè)立退出機制以保障其效應(yīng)。相對于文明城市設(shè)立之前以及未能入選文明城市的區(qū)域，這就為利用雙重差分的方法評估評比表彰所帶來的環(huán)境效應(yīng)提供了寶貴機會。參照Beck等(2010)的方法，通過構(gòu)造雙向固定效應(yīng)模型來識別文明城市這一評比表彰的政策工具對城市環(huán)境質(zhì)量的影響。

Yi，t=αi+β1Posti，t*Treati，t+γControlsi，t+νyear+μcity+εi，t

(1)

式(1)中，Yi，t為因變量，包含工業(yè)污水的排放強度和工業(yè)二氧化硫的排放強度。Post為文明城市稱號獲得時間，Treat為是否是文明城市。在本文的樣本期內(nèi)，若城市入選為文明城市，則Treat=1，否則為0；若t年i城市入選文明城市，則t年以及之后為1，否則為0。Controls為控制變量。下標(biāo)i、t分別代表城市和時間，vyear、μcity分別代表時間固定效應(yīng)和城市固定效應(yīng)，εi，t表示隨機誤差項。

2.變量測量與選擇

本研究選擇城市工業(yè)二氧化硫和工業(yè)污水的億元GDP排放強度作為因變量。核心政策沖擊指標(biāo)文明城市虛擬變量Post的設(shè)置方法為被評上文明城市當(dāng)年及以后年份設(shè)置為1，其他年份設(shè)置為0；此外，若某城市未通過，下一批次考核則設(shè)置為0，恢復(fù)稱號后設(shè)置為1。

影響城市污染物排放的因素有很多，結(jié)合學(xué)者們(豆建民、張可，2015；許和連、鄧玉萍，2012)的研究，加入了環(huán)境約束指標(biāo)等控制變量。其中，Plan表示環(huán)境約束性指標(biāo)設(shè)置。2006年，“十一五”規(guī)劃(2006-2010)開始全面實施，中央政府通過創(chuàng)造性設(shè)置環(huán)境約束性指標(biāo)來強化地方政府的環(huán)境污染治理行為，這一指標(biāo)的設(shè)立會在很大程度上影響地方政府官員的注意力配置。為此，本文將2006年及以后設(shè)置為1，之前設(shè)置為0，以控制環(huán)境約束性指標(biāo)對環(huán)境污染物減排所帶來的影響。Pergdp表示人均GDP，經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染之間存在非線性關(guān)系，本研究加入人均GDP平方以及三次方來檢驗是否存在EKC曲線。以各地級市實際利用外資的金額來衡量是否存在“逐底競爭”或“逐頂競爭”。用人口規(guī)模(People)衡量城市規(guī)模對環(huán)境污染的影響。以工業(yè)(Gongye)產(chǎn)值取對數(shù)表征產(chǎn)業(yè)規(guī)模化對污染的影響。科學(xué)技術(shù)支出(Science)控制科學(xué)技術(shù)研發(fā)活動對環(huán)境污染的影響。第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與環(huán)境污染之間可能存在U形關(guān)系(黃瀅等，2016)，因此，加入了第二產(chǎn)業(yè)比重以及二次項來識別對環(huán)境污染的影響。以上所有變量的描述性統(tǒng)計分析見表1。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計分析一覽

四、實證結(jié)果與分析

(一)文明城市對環(huán)境污染物減排效果分析

為了考察文明城市對城市環(huán)境污染物減排的影響，本文根據(jù)公式(1)的模型對因變量和自變量進行回歸分析，結(jié)果見表2。第1和第2列顯示，文明城市的評選對工業(yè)污水和二氧化硫的排放強度的影響均顯著為負(fù)。這說明文明城市這一評比表彰活動有效地激勵了城市降低本地區(qū)的工業(yè)污水和工業(yè)二氧化硫的排放量，給居民帶來了環(huán)境福利，這一結(jié)果部分驗證了本文的假說1。更進一步地，鑒于加入控制變量之后的回歸結(jié)果識別出的政策效應(yīng)更為“干凈”，本研究對第(2)和第(4)列的結(jié)果進行了對比，發(fā)現(xiàn)文明城市設(shè)立對工業(yè)污水減排強度的影響大于對工業(yè)二氧化硫減排強度的影響，可能原因在于，相對而言，工業(yè)廢水的屬地化管理效果更加明顯，而空氣污染類指標(biāo)本身具有一定的溢出效應(yīng)，且在規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)上存在差異。如關(guān)于在文明城市評選標(biāo)準(zhǔn)中有一條關(guān)水污染的規(guī)定指出， “無因本市市域內(nèi)環(huán)境污染事件造成本地或者其他地區(qū)飲用水源地污染并停水事件”，一定程度上防止了工業(yè)污水的排放可能出現(xiàn)的負(fù)的外部性。

從控制變量的回歸結(jié)果來看，環(huán)境約束性指標(biāo)的設(shè)置確實有效地改善了城市的環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境污染與經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在S形關(guān)系，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間的關(guān)系會達到拐點，逐漸實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量的發(fā)展。同時，城市的工業(yè)產(chǎn)值越大，其排放的污染物可能會越多。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及財政資金投資力度的增加，為治理環(huán)境污染提供了技術(shù)性支撐，促進了環(huán)境質(zhì)量的改善。另外，第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與環(huán)境污染物排放之間也存在倒U形關(guān)系，可能是因為工業(yè)產(chǎn)值在達到一定規(guī)模后，規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮了作用，工業(yè)污染物排放量逐漸減少(陸銘、馮皓，2014)。

(續(xù)上表)

表2 文明城市設(shè)立對城市工業(yè)二氧化硫和廢水的基準(zhǔn)回歸

(二)文明城市設(shè)立的空間溢出效應(yīng)

借鑒學(xué)者Chagas等(2016)、李政等(2019)的方法，本部分運用空間雙重差分的方法估計了文明城市設(shè)立對周邊城市的空間溢出效應(yīng)。具體地，借助于Geoda軟件基于城市間的鄰接關(guān)系設(shè)置了空間權(quán)重矩陣，即假設(shè)文明城市的設(shè)立不僅會影響本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，而且還會對鄰近城市產(chǎn)生空間溢出效應(yīng)?；谏鲜鰴?quán)重，空間雙重差分的回歸結(jié)果見表3。對于因變量二氧化硫排放強度和工業(yè)廢水排放強度而言，文明城市設(shè)立政策變量與空間回歸系數(shù)均顯著為負(fù)，由此表明，文明城市的設(shè)立不僅降低了本地區(qū)的環(huán)境污染，而且對其他鄰近城市產(chǎn)生了顯著的空間溢出效應(yīng)，假設(shè)1得到了完全驗證。

表3 文明城市設(shè)立的空間溢出效應(yīng)

(三)文明城市對城市環(huán)境污染物減排的影響機制分析

本部分揭示了創(chuàng)建文明城市活動對環(huán)境污染產(chǎn)生減排效應(yīng)的影響機制，有助于理解文明城市作為中國獨特的城市治理之道何以產(chǎn)生工具效能。

1.文明城市對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境規(guī)制的影響及對環(huán)境的改善效應(yīng)

為了驗證假說2的內(nèi)容，首先將城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資對文明城市進行回歸，以此來檢驗文明城市的評選是否促進了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的增加；接下來，將城市工業(yè)廢水和二氧化硫的排放對環(huán)境基礎(chǔ)投資進行回歸，以此檢驗環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的完善對城市污染物排放的影響。如果文明城市的評選促進了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的增加，而后者又改善了環(huán)境質(zhì)量，則說明文明城市的評選通過增加環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資來影響環(huán)境污染物的排放，具體的結(jié)果見表4。

表4 文明城市對環(huán)境污染物排放影響機制：環(huán)境設(shè)施投資與環(huán)境規(guī)制的強化

從表4第3列可以看出，文明城市評選顯著地促進了地方政府對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的增加，且第(1)、(2)列表明，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入顯著地降低了環(huán)境污染物的減排，這部分驗證了本文的假說2。同樣，從模型(4)-(6)觀察到，文明城市評選激勵了地方政府強化環(huán)境規(guī)制水平以降低環(huán)境污染。綜上，文明城市評選的確通過激勵地方政府強化環(huán)境規(guī)制的水平以及增加對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模而降低了環(huán)境污染物的排放，這也與已有的關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施促進污染物減排(Alsan & Goldin，2019)的研究結(jié)論相一致。因此，本文的假說2得到了完全的驗證。

2.文明城市對公民參與的影響及對環(huán)境的改善效應(yīng)

表5檢驗了文明城市的評選是否會促進地方政府將公眾作為協(xié)作治理的對象納入到治理框架中及其可能帶來的環(huán)境效應(yīng)。列(5)、(6)顯示，文明城市對公民參與的影響顯著為正，這說明文明城市評選促進了地方政府動員公民參與環(huán)境治理。列(1)、(4)顯示，公眾參與顯著地降低了城市的工業(yè)污水和二氧化硫的排放量。可能的原因是：一方面，地方政府通過吸納公眾參與實現(xiàn)了資源的有效整合，確保了文明城市建設(shè)中資源的充足性；另一方面，公眾參與在一定程度上有效地降低了政府的信息不對稱情況，地方政府可以借助公民的力量實現(xiàn)有效的監(jiān)督，信息來源通道的暢通彌補了政府因行政資源有限而忽略的監(jiān)管盲區(qū)，從而有助于環(huán)境污染治理政策目標(biāo)的實現(xiàn)。此外，公眾參與也從一定程度上遏制了企業(yè)的“偷排”行為，強化了企業(yè)自身的污染治理行為。至此，本研究的假說3也得到了驗證。

表5 文明城市對環(huán)境污染物的排放影響機制：公民參與

五、穩(wěn)健性檢驗

(一)文明城市對城市污染物排放效果的平行趨勢與動態(tài)效應(yīng)檢驗

雙重差分方法最重要的前提是處理組和控制組需要滿足共同趨勢假設(shè)，為此，本研究借鑒學(xué)者Beck et al.(2010)的做法考察政策實施前的平行趨勢以及政策實施之后的動態(tài)效應(yīng)。具體的模型設(shè)定如下:

(2)

如圖3所示，圖3(a)展示的是文明城市的設(shè)立對工業(yè)廢水減排的影響，圖3(b)展示的是文明城市的設(shè)立對工業(yè)二氧化硫減排的影響。Treat*Post的系數(shù)在政策實施之前的年份基本不顯著，說明處理組與控制組并不存在顯著差異，平行趨勢得到了滿足。根據(jù)政策實施之后的系數(shù)明顯可以看出，入選文明城市名單的城市在入選當(dāng)年工業(yè)廢水的排放量明顯降低，在圖3(b)中，文明城市對工業(yè)二氧化硫的減排基本上呈現(xiàn)出逐年強化的效果，展現(xiàn)了文明城市這一評比表彰方式在環(huán)境治理方面的工具效用和價值。

(a) (b)

(二)對因變量進行替換

在表6的模型(1)、模型(2)中，本文將因變量替換為環(huán)境污染物的絕對排放量，回歸結(jié)果與表2中基準(zhǔn)回歸的結(jié)論保持一致，說明了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

(續(xù)上表)

表6 因變量替換以及排除其他政策影響

(三)排除其他政策影響

考慮到除文明城市評選之外，中央政府還致力于通過各種環(huán)境規(guī)制政策和基于市場手段的經(jīng)濟制度安排來強化和激勵企業(yè)減排，本文分別設(shè)置了代表市場手段的排污權(quán)交易試點(Trading Pilot)城市和代表國家環(huán)境規(guī)制政策的環(huán)保模范城市(Model City)的虛擬變量以控制其他外生變量對環(huán)境污染物減排的影響，結(jié)果如表6模型(3)和模型(4)所示，文明城市評選對環(huán)境污染物排放的影響系數(shù)均表現(xiàn)出較強的負(fù)的顯著性，進一步說明了結(jié)果的可靠性。

六、結(jié)論與討論

環(huán)境污染問題是中國在轉(zhuǎn)型期面臨的一項巨大的挑戰(zhàn)，治理環(huán)境污染是事關(guān)人民幸福的大事，其關(guān)鍵不僅在于政府單方面的規(guī)制和投資，而且要與公眾形成環(huán)境污染治理的協(xié)作聯(lián)盟。合理有效的環(huán)境政策旨在經(jīng)濟產(chǎn)出最大化的同時，讓污染排放最小化，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的制度保障(楊萬平、趙金凱，2018)。文明城市的評比將目標(biāo)與競賽結(jié)合起來，具有一定的創(chuàng)新性，如何準(zhǔn)確地識別這種評比表彰工具所帶來的環(huán)境效果是學(xué)界關(guān)心的問題。

本文結(jié)合中央文明委設(shè)立文明城市這一自然實驗，綜合利用多期雙重差分模型對文明城市評選與環(huán)境污染治理之間的關(guān)系進行了檢驗。研究發(fā)現(xiàn)，基于評比表彰的文明城市的評選不僅有效地降低了本地區(qū)的城市工業(yè)污水和二氧化硫的排放，而且對鄰近地區(qū)具有空間溢出減排效應(yīng)，給居民帶來了環(huán)境福利。具體而言，地方政府為了在文明城市評選的小范圍城市治理競賽中獲勝，進一步強化了地方的環(huán)境污染規(guī)制水平，完善了地方政府的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施；同時，在創(chuàng)建文明城市的過程中，也試圖通過動員與吸納公民參與來促進環(huán)境污染治理目標(biāo)的實現(xiàn)，一系列的穩(wěn)健性檢驗支持了本文的結(jié)論?；谏鲜龇治觯狙芯靠赡艿恼吆x如下：

首先，完善文明城市的環(huán)境質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮文明城市評比的工具效應(yīng)。嚴(yán)格的文明城市評選標(biāo)準(zhǔn)是這一評比表彰活動產(chǎn)生工具效應(yīng)的原因之一。因而，嚴(yán)格執(zhí)行文明城市的評選標(biāo)準(zhǔn)和退出機制，控制文明城市的數(shù)量，能夠促進地方政府將更多的注意力配置到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?？紤]到地區(qū)資源稟賦的異質(zhì)性，在繼續(xù)推動文明城市創(chuàng)建工作的同時，也應(yīng)注意城市的精細(xì)化治理與評估指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化之間存在著張力，需要因時制宜，因地制宜。

其次，優(yōu)化文明城市的空間布局，發(fā)揮文明城市權(quán)威表彰的空間溢出示范效應(yīng)。我國領(lǐng)土廣泛，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，文明城市的申報和稱號的授予應(yīng)該考慮空間的布局，以發(fā)揮被授予文明城市稱號的城市的標(biāo)桿示范效應(yīng)，促進未獲得稱號的城市向鄰近城市學(xué)習(xí)，最大化權(quán)威表彰的空間競爭與學(xué)習(xí)效應(yīng)。進一步地，以文明城市評比表彰為范本，總結(jié)它在中國城市治理中的特點、優(yōu)勢，發(fā)揮評比表彰類工具的治理作用。

最后，要強化公民參與，多引入“治理”的元素，促進公民參與從被吸納參與到主動參與的轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告指出，要建設(shè)美麗中國，強化公眾參與環(huán)境治理。文明城市品質(zhì)的塑造不是一蹴而就的，環(huán)境污染問題的解決也不是一朝一夕的事情，良好的城市環(huán)境需要地方政府和公民一起參與治理，久久為功。地方政府應(yīng)通過政策宣傳以及環(huán)境公共服務(wù)的共同生產(chǎn)等激發(fā)公民參與的內(nèi)在動力，發(fā)揮公民在城市環(huán)境治理中的主體作用，從而實現(xiàn)良好的治理以及城市環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。