國家治理體系衰變?nèi)绾我鸱锤瘮』爻保?br/>——基于14個(gè)國家的定性比較分析

尚俊穎 何增科

一、問題的提出

反腐敗是政治學(xué)和公共管理學(xué)的重要議題。反腐敗研究的知識積累離不開高質(zhì)量的國別研究，但目前國內(nèi)學(xué)界的研究呈現(xiàn)出畸輕畸重的狀態(tài)：高度關(guān)注反腐成功的經(jīng)驗(yàn)(于文軒、吳進(jìn)進(jìn)，2014；趙嵐，2009；倪星、程宇，2008)而較少探討反腐失敗的教訓(xùn)，后者局限于南京國民政府(房列曙，2015)、越南(林明華，2006)、俄羅斯(遲連翔、齊曉安，2012)等幾個(gè)孤立的案例，在系統(tǒng)性和理論自覺上都遜色于前者。

相對來說，國外學(xué)界對反腐失敗的研究更加豐富，研究視域涵蓋各大洲，在2010年前后形成了一個(gè)小高潮。有學(xué)者對尼日利亞奧巴桑喬總統(tǒng)反腐失敗進(jìn)行了總結(jié)，將其原因歸納為反腐敗機(jī)構(gòu)權(quán)能不足，聯(lián)邦政府無法有效控制地方政府以及公民社會薄弱(Enweremadu，2012)。在佩爾松等人看來，撒哈拉以南的非洲反腐失敗的根本原因在于，這些受部落政治支配的國家根本就沒有一個(gè)代表公共利益的“委托方”(Persson et al.， 2010)。對于歐洲，巴托里注意到世紀(jì)之交前后加入歐盟的中東歐國家紛紛按歐盟要求建立了反腐敗的法律框架，但并未真正改變政治行動者的成本收益函數(shù)，腐敗仍舊猖獗(Batory， 2012)；對意大利“凈手運(yùn)動”的重新審視展現(xiàn)了法制與法治之間的張力，以及政局變動對反腐敗改革的致命影響(Vannucci， 2009)。上述研究專注于反腐失敗的案例而缺乏成敗比較。新加坡學(xué)者柯受田則彌補(bǔ)了這一空白，他發(fā)現(xiàn)與新加坡和中國香港地區(qū)公認(rèn)成功的反腐敗機(jī)構(gòu)相比，泰國與韓國的反腐敗機(jī)構(gòu)治理負(fù)擔(dān)更大但人員和預(yù)算反而更少，甚至淪為當(dāng)權(quán)者打擊政敵的武器，這導(dǎo)致了它們之間績效的巨大差異(Quah， 2010)。

值得思考的不僅是上述研究對反腐失敗的解釋，還有這些研究密集出現(xiàn)的動因。約翰斯頓指出，在21世紀(jì)的頭10年，許多國家反腐敗改革的成效都見了分曉，不幸的是“成功的故事很少。具體項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)帶來的改進(jìn)往往是短暫的，或者很難推廣到政府的其他部門”，反腐敗是“永遠(yuǎn)不會結(jié)束的長期過程，沒有人能保證它不會倒退”(Johnston， 2011)。因此，成敗二分法難以呈現(xiàn)反腐敗案例的多樣性和過程的復(fù)雜性，一些反腐敗改革并非全然失敗，而是在取得了短暫改進(jìn)之后發(fā)生倒退。本文將這類案例稱為反腐敗的“回潮”(reverse wave of anti-corruption)(1)在《第三波：二十世紀(jì)后期的民主化浪潮》中，亨廷頓將近代以來的民主化劃分為三次浪潮，前兩次浪潮之后都發(fā)生了回潮(reverse wave)。在這樣的回潮中，某些國家曾試圖向民主過渡并在一段時(shí)間內(nèi)建立了民主的制度，但又復(fù)歸于非民主的統(tǒng)治(亨廷頓，1998)。。它們相對于新加坡、中國香港地區(qū)、新西蘭等反腐鞏固的國家(或地區(qū))顯然是失敗的；但相對于那些反腐敗毫無效果的國家，又確乎取得了一些成功。

反腐敗回潮這一概念體現(xiàn)著新的研究取向：第一，從案例內(nèi)來看，現(xiàn)有研究更多地認(rèn)定某一國家的反腐敗是成功或失敗并進(jìn)行靜態(tài)分析；反腐敗回潮研究更關(guān)注反腐敗的動態(tài)過程，注重考察反腐敗趨勢由好轉(zhuǎn)壞的拐點(diǎn)和拐點(diǎn)前后的時(shí)序比較。第二，從案例間來看，現(xiàn)有研究大多選取反腐失敗的案例與反腐非常成功的案例進(jìn)行比較，但兩組國家之間的差距太大以至于缺乏可比性。反腐敗回潮研究更著重在那些發(fā)生了回潮和未發(fā)生回潮但也并非公認(rèn)成功的國家之間作比較，這兩組國家之間更有可比性(如圖1所示)。徹底失敗的案例可能壓根就不具備成功的條件，而回潮的案例可能有反腐鞏固的希望，只是由于關(guān)鍵條件的缺失或消退而復(fù)歸于失敗。

圖1 反腐敗案例的四個(gè)類型及其代表性國家

究竟是什么因素導(dǎo)致了在那些取得了反腐敗階段性成功的國家當(dāng)中，一部分暫時(shí)保持著成果，另一部分卻發(fā)生了反腐敗回潮(2)本文并不認(rèn)為所有未發(fā)生反腐敗回潮的國家都是反腐鞏固的，有的國家可能仍有較高的回潮風(fēng)險(xiǎn)。？反腐敗回潮的過程又是如何發(fā)生的？對于任何一個(gè)正在反腐敗斗爭中高歌猛進(jìn)或者計(jì)劃開啟反腐敗改革的國家來說，上述問題極其重要。本文將從國家治理的宏觀視角出發(fā)，尋找導(dǎo)致反腐敗回潮的關(guān)鍵條件。

二、分析框架與研究假設(shè)

可持續(xù)的反腐敗如此難得，意味著能夠?qū)е路锤爻钡囊蛩胤浅Ｖ?，這從反腐失敗研究者們所開列的種種解釋中可見一斑。分散的個(gè)案研究需要對話，多因素的解釋需要整合。這兩個(gè)目標(biāo)要求我們構(gòu)建一個(gè)更具統(tǒng)攝性并體現(xiàn)不同多因素互動的分析框架。

反腐敗可以與民主化進(jìn)行類比。林茨和斯泰潘(2008)認(rèn)為民主鞏固需要五個(gè)相互關(guān)聯(lián)的條件：有活力的公民社會、相對自主的政治社會、法治、可資利用的官僚組織以及經(jīng)濟(jì)社會。類似地，本文以何增科提出的“現(xiàn)代國家治理體系”作為分析框架，該框架由福山提出的政治秩序三部件——國家、法治和負(fù)責(zé)制(3)國家是“集權(quán)的，讓有關(guān)部門運(yùn)用權(quán)力去執(zhí)行法律，維護(hù)和平，抵抗外敵，提供必要的公共物品”。法治意味著“一套行為準(zhǔn)則，反映社會對每個(gè)人都具有約束力的普遍共識”。而負(fù)責(zé)制意指政府關(guān)心社會整體的利益而不是狹隘的自身利益。福山認(rèn)為最典型的負(fù)責(zé)制是通過自由和公平的周期性多黨選舉，讓公民來選擇和約束統(tǒng)治者的“程序性負(fù)責(zé)制”；但他也承認(rèn)即使統(tǒng)治者沒有受制于程序性負(fù)責(zé)制，也可對廣泛的社會利益做出回應(yīng)(福山，2015∶25)。發(fā)展而來。何增科(2014)指出，現(xiàn)代國家治理體系應(yīng)該是強(qiáng)有力的、負(fù)責(zé)任的和受紀(jì)律約束的，分別對應(yīng)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家建設(shè)、民主建設(shè)和法治建設(shè)；用動態(tài)、系統(tǒng)的視角來看，三者當(dāng)中某一方面的發(fā)育不良或發(fā)展過度都可能導(dǎo)致治理失敗和國家衰落(何增科，2018)。這一分析框架同樣適用于反腐敗的比較研究?，F(xiàn)代國家的一個(gè)核心特征是公私利益的界分，腐敗則使二者混淆起來，意味著國家治理的失敗。在反腐敗已經(jīng)取得階段性成功的國家，國家能力、民主和法治這三者的水平影響著反腐敗的走向，前文引述的反腐失敗相關(guān)研究也印證了這一點(diǎn)。更重要的是，在這一分析框架中，國家能力、民主和法治對反腐敗持續(xù)性的影響是動態(tài)的和系統(tǒng)的，下文將逐個(gè)分析三者的作用機(jī)制及其互動關(guān)系。

(一)國家能力

強(qiáng)有力的國家是一把反腐敗的“雙刃劍”，需要民主和法治的配合。一方面，控制腐敗需要一個(gè)“最低限度”的國家能力，為官僚提供必要的收入，為反腐敗機(jī)構(gòu)提供足夠的人員和經(jīng)費(fèi)(Sousa， 2010)，向社會提供公共物品而非面向特定族群的俱樂部物品，以削弱庇護(hù)政治的基礎(chǔ)(威默，2019)；保持和平與政治穩(wěn)定，避免腐敗趁亂蔓延或復(fù)生(艾克曼，2000)。此外，保持適度的中央集權(quán)，也是國家能力建設(shè)的題中之義，在相對薄弱的問責(zé)機(jī)制下，央地分權(quán)程度越高，地方腐敗行為越難控制(魏旭、魏姝，2019)。

但另一方面，強(qiáng)國家往往擁有強(qiáng)大的汲取能力和再分配能力，這意味著更大的尋租空間和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，如果缺乏法治約束和民主問責(zé)，很容易陷入阿克頓勛爵的陷阱。單純依靠“明君”“清官”強(qiáng)力推動的“運(yùn)動式反腐”“政策反腐”可能迅速提升廉潔水平(劉艷紅、夏偉，2018)，卻由于法治衰弱而難以制度化，由于民主缺位而缺乏動力。概言之，國家能力太弱容易導(dǎo)致反腐敗回潮；但若國家能力單兵突進(jìn)，民主法治相對滯后，反腐敗也難以鞏固。

(二)民主

與國家能力相比，民主與腐敗的關(guān)系更加復(fù)雜。世界上最清廉的那些國家(或地區(qū))當(dāng)中，既有民主政體也有非民主政體。學(xué)界對民主-腐敗關(guān)系主要有三種觀點(diǎn)，分別是抑制效應(yīng)、催生效應(yīng)和倒U形關(guān)系(毛益民、陳國權(quán)，2018)。其實(shí)這三種觀點(diǎn)都只看到了民主-腐敗關(guān)系的一個(gè)區(qū)間。有研究發(fā)現(xiàn)，三次函數(shù)能夠最好地?cái)M合民主-腐敗關(guān)系，腐敗隨著民主水平的提升先小幅下降再逐漸反彈，最后大幅下降。這意味著中等水平的民主容易與較高的腐敗伴生，但民主的完善和鞏固最終減少了腐敗(Sung， 2004)?！懊裰鞣锤币蕾囉诩s翰斯頓所說的“深度民主化”，即一種包含了發(fā)達(dá)的公眾與媒體監(jiān)督、獨(dú)立的司法、完善的利益沖突規(guī)則在內(nèi)的、開放的民主治理秩序(Johnston， 2011)。單靠選舉未必能帶來廉潔，反而可能滋生政黨腐敗和利益集團(tuán)俘獲(艾克曼，2000)。

從國家治理體系的角度來看，民主反腐需要法治和國家能力的支撐。法治發(fā)揮著關(guān)鍵的調(diào)節(jié)性作用。良好的法治有助于避免反腐敗淪為政黨競爭的手段，讓民主國家的“廉潔拐點(diǎn)”盡早到來。國家能力則扮演了更為基礎(chǔ)性的角色，弱國家特別是“離心型”民主政體在民主化過程中容易發(fā)生政體崩潰甚至陷入內(nèi)亂(包剛升，2013)，反腐敗無從說起；伴隨著地方分權(quán)的民主化則提供了更廣泛的、低門檻的腐敗機(jī)會(White & White， 1996)。

(三)法治

與國家能力和民主的復(fù)雜性不同，一般來說，法治對腐敗只有抑制作用而沒有催生作用。從腐敗預(yù)防角度看，法治與人治相對立，有益于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，壓縮腐敗空間；從腐敗懲治角度看，反腐敗法律是確?！安桓腋钡睦?；從國家監(jiān)察體系構(gòu)建角度看，法治對于保障反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性具有重要意義；從反腐敗國際合作角度看，聯(lián)合國和許多區(qū)域性國際組織都出臺了重要的反腐敗法律文件。著眼于反腐敗鞏固與回潮，法治“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的制度化功能更為關(guān)鍵。在這里需要注意法制與法治的區(qū)分，如果僅有法律框架但立法粗疏、司法軟弱、選擇性執(zhí)法嚴(yán)重，或者公民缺乏利用法律的能力和保障，反腐敗都難以收效長久。

合而言之，國家能力、民主和法治存在明顯短板未能協(xié)調(diào)發(fā)展，或某一方面的顯著變化破壞了體系的協(xié)調(diào)，會導(dǎo)致反腐敗回潮，這是本文的主假設(shè)。根據(jù)前文的分析，又可將主假設(shè)分為六個(gè)子假設(shè)，也即六個(gè)反腐敗回潮的INUS條件(4)充分非必要條件的必要非充分部分。：(1)國家能力太高或太低；(2)國家能力發(fā)生顯著變化；(3)中等水平或低水平的民主；(4)民主顯著倒退；(5)低法治；(6)法治顯著衰退。

三、方法、案例與數(shù)據(jù)

跨案例研究必須以比較方法為基礎(chǔ)，本文使用由拉金首創(chuàng)的定性比較分析(QCA)方法。關(guān)于QCA方法的發(fā)展演變與操作流程，國內(nèi)已有較多文獻(xiàn)予以引介(何俊志，2013；唐睿、唐世平，2013；釋啟鵬，2016)，此不贅。本文在清晰集定性比較分析的基礎(chǔ)上融入時(shí)間序列定性比較分析(Hino，2009)，若條件變量呈上升趨勢則賦值為1，下降則賦值為0。這一方法滿足了本文“國家治理體系衰變”和“反腐敗回潮”這兩個(gè)動態(tài)概念操作化的需要。根據(jù)分析框架和研究假設(shè)，本文QCA的結(jié)果變量是“反腐敗是否回潮”。條件變量是國家能力、民主程度和法治水平以及它們各自的變化趨勢。清晰集定性比較分析要求把條件變量和結(jié)果變量轉(zhuǎn)換為0-1的二分變量，以便進(jìn)行布爾運(yùn)算。接下來，我們對案例選擇和變量賦值進(jìn)行具體說明。

(一)結(jié)果變量

要界定反腐敗的回潮，需要先界定反腐敗的階段性成功。本文將1995—2017年透明國際的腐敗感知指數(shù)(CPI，又稱清廉指數(shù))轉(zhuǎn)換為百分制計(jì)數(shù)，將CPI從50以下起步(5)根據(jù)透明國際的分類，0分表示最腐敗，80—100之間表示比較廉潔，50—80之間為輕微腐敗，25—50之間腐敗比較嚴(yán)重，0—25之間則為極端腐敗。本文實(shí)際上研究的是從極端腐敗和嚴(yán)重腐敗起步開始反腐敗的國家。呈持續(xù)上升趨勢，且上升幅度達(dá)到20的國家界定為反腐敗階段性成功的國家。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，這樣的國家共有13個(gè)，按照CPI上升幅度從大到小排序，它們分別是格魯吉亞、烏拉圭、拉脫維亞、盧旺達(dá)、波蘭、西班牙、意大利、克羅地亞、立陶宛、羅馬尼亞、馬其頓、利比里亞、印度尼西亞。另外，土耳其是唯一一個(gè)CPI上升幅度為19的國家，考慮到土耳其在比較政治研究中的重要性，本文也將其納入研究案例。我們將反腐敗回潮界定為，在反腐敗取得階段性成功后，CPI連續(xù)回落且回落幅度達(dá)到10。按照上述操作性定義，本文關(guān)注的14個(gè)國家中一共有5個(gè)發(fā)生了反腐敗回潮，按照CPI回落幅度從大到小排序，分別是意大利(16)、西班牙(14)、馬其頓(14)、利比里亞(10)、土耳其(10)。這14個(gè)國家的反腐敗情況見表1。

表1 14個(gè)國家的反腐敗情況

(二)條件變量

條件變量方面，本文以世界治理指標(biāo)(WGI)中的法治和政府有效性指標(biāo)分別作為法治和國家能力的測量標(biāo)準(zhǔn)，以自由之家發(fā)布的自由民主指數(shù)作為民主的測量標(biāo)準(zhǔn)。

對法治和民主程度的測量采用了主流的指標(biāo)，但對國家能力的測量并沒有采用稅收占GDP的比例。本文認(rèn)為這一指標(biāo)未必能準(zhǔn)確衡量國家能力。首先，稅收能力難以體現(xiàn)不同央地權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治穩(wěn)定程度對國家能力的影響；再者，這一指標(biāo)忽略了不同稅種的征收難度，例如與所得稅相比，自然資源稅更容易征收(Rogers & Weller， 2014)。在本文選取的案例中，利比里亞、印度尼西亞和波蘭的稅收占GDP比重都在12%至14%之間(6)數(shù)據(jù)來源：稅收與發(fā)展國際中心，https://www.ictd.ac/dataset/grd.，但利比里亞的政府有效性指標(biāo)遠(yuǎn)低于后兩個(gè)國家，說明該國獲得稅收是相對簡單的(7)1926年，費(fèi)爾斯通輪胎橡膠公司進(jìn)駐利比里亞，從1950年到1970年為利比里亞提供了超過60%的財(cái)政收入。相比之下，印度尼西亞從蘇哈托時(shí)代就開始了稅收體系建設(shè)，而波蘭則享有蘇聯(lián)留下來的強(qiáng)有力的官僚機(jī)構(gòu)的遺產(chǎn)。。相比之下，政府有效性可能是更好的指標(biāo)。

為避免賦值的主觀性，本文盡可能采用自然的閾值作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，賦值方式見表2。

表2 條件變量賦值標(biāo)準(zhǔn)

案例選擇和變量賦值完成之后，我們可以建立起用于QCA的原始數(shù)據(jù)矩陣(見表3)。

表3 原始數(shù)據(jù)矩陣

四、分析結(jié)果及其討論

本文使用fsQCA3.0軟件對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。首先，基于對數(shù)據(jù)的觀察，我們對反腐敗回潮的必要/充分條件進(jìn)行檢驗(yàn)。所謂必要條件就是在結(jié)果出現(xiàn)的案例中均高頻次出現(xiàn)的條件，一般來說當(dāng)條件變量的吻合度達(dá)到0.9，就可以將其判定為必要條件；相應(yīng)地，如果有條件在結(jié)果未出現(xiàn)的案例中吻合度達(dá)到0.9，就可以將與之相反的條件變量判定為結(jié)果的充分條件。檢測結(jié)果見表4。

表4 必要/充分條件檢測反腐敗回潮

由表4可知，沒有任何一個(gè)條件獨(dú)立構(gòu)成反腐敗回潮的必要條件和充分條件，但法治、民主和國家能力這三者的衰退或低位停滯都非常接近反腐敗回潮充分條件的閾值，這一定程度上印證了本文的理論假設(shè)，說明國家治理的動態(tài)趨勢對反腐敗持續(xù)有重要影響。接下來，我們對真值表進(jìn)行布爾運(yùn)算，來分析導(dǎo)致反腐敗回潮的條件組合。在這里我們采用基于中等解的原因條件組合，這是因?yàn)橹械冉饽苋菁{邏輯余項(xiàng)，從而對未發(fā)生的事件進(jìn)行合理假設(shè)，也符合已發(fā)生案例的事實(shí)。但fsQCA軟件不會自動生成中等解，需要研究者根據(jù)理論假設(shè)進(jìn)行設(shè)定，隱去與理論預(yù)期不相符的條件變量，從而對條件組合進(jìn)行化簡。根據(jù)研究假設(shè)，本文隱去～rl、～rt、～dl、～dt四個(gè)條件變量取值，即設(shè)定rl、rt、dl、dt四個(gè)條件變量取值為1時(shí)可能導(dǎo)致結(jié)果變量為1，gl和gt無論取值為1還是0都可能導(dǎo)致結(jié)果變量為1。分析結(jié)果見表5。

表5 條件組合分析結(jié)果(基于中等解)

分析結(jié)果顯示，國家治理體系衰變導(dǎo)致的反腐敗回潮呈現(xiàn)出三條路徑，結(jié)合案例的具體情況，三條路徑如下：(1)法治衰退*國家能力衰退*強(qiáng)國家，對應(yīng)意大利、西班牙和馬其頓；(2)法治衰退*強(qiáng)國家*中等水平的民主*民主倒退，對應(yīng)土耳其；(3)低法治*弱國家*國家能力低位停滯*中等水平的民主，對應(yīng)利比里亞。

在此結(jié)果中，每條路徑的吻合度以及解的吻合度均為1，這說明每條路徑均作為其結(jié)果的充分條件，且三個(gè)條件組合作為一個(gè)整體同樣作為結(jié)果的充分條件。在覆蓋度方面，總覆蓋率為1，說明給出的條件組合可以解釋所有的案例；各初步覆蓋度表示了三條路徑所能覆蓋的案例，各條路徑中的獨(dú)立覆蓋度均等于其初步覆蓋度，說明不存在符合多條因果路徑的正面案例。綜上，在吻合度與覆蓋率兩個(gè)維度上，我們的計(jì)算結(jié)果可以通過穩(wěn)健性檢驗(yàn)(8)為加強(qiáng)分析結(jié)果的穩(wěn)健性，本文用所得稅與總稅收之比替換政府有效性作為國家能力的測量指標(biāo)又進(jìn)行了一次QCA檢驗(yàn)，兩次的結(jié)果沒有實(shí)質(zhì)性差異。篇幅所限不再展開。。

經(jīng)由QCA得出的三條因果路徑為進(jìn)一步探索因果機(jī)制提供了重要的指引。接下來本文將圍繞意大利、土耳其和利比里亞這三個(gè)案例，探討國家能力、民主和法治這三個(gè)國家治理體系的組件如何在具體的歷史情境下互動并導(dǎo)致反腐敗回潮。

五、因果機(jī)制探究：歷史情境中的反腐敗回潮

選擇土耳其和利比里亞是毫無疑問的——它們是所在因果路徑的唯一案例。在路徑1中只選擇意大利主要出于兩個(gè)方面的考慮，一是同為南歐國家的意大利、西班牙、馬其頓的反腐敗回潮的機(jī)制比較相似；二是意大利的故事足夠跌宕起伏，更有助于我們理解它所代表的因果機(jī)制。

(一)意大利：庇護(hù)政治根系上的衰弱法治

意大利對應(yīng)的因果路徑由法治衰退、強(qiáng)國家和國家能力衰退這三個(gè)條件組成，這三者都與庇護(hù)政治有密切關(guān)聯(lián)?！氨幼o(hù)”是指地位較高的庇護(hù)者利用自己手中的權(quán)力、資源向地位較低的個(gè)人或群體施以恩惠或利益，被庇護(hù)者則向庇護(hù)者回報(bào)以支持、忠誠或服務(wù)，從而形成較為穩(wěn)定的互惠關(guān)系(陳堯，2007)。意大利南部的庇護(hù)政治傳統(tǒng)可以追溯到中世紀(jì)的諾曼王國(帕特南，2001)。福山指出，“二戰(zhàn)”后意大利政黨為了爭奪南部的選票，不得不利用當(dāng)?shù)氐木⒑捅幼o(hù)網(wǎng)絡(luò)，這讓庇護(hù)政治披上了民主的外衣(福山，2015)。聯(lián)邦制的權(quán)力下放助長了地方的腐敗(Monte & Papagni， 2007)，始于20世紀(jì)50年代的南部工業(yè)投資計(jì)劃火上澆油，讓腐敗逐漸蔓延到整個(gè)政治體系，最終在米蘭醞釀出1992年“賄賂之都”丑聞。

針對嚴(yán)重的政黨腐敗，意大利也并非毫無作為。1973年石油危機(jī)爆發(fā)后，意大利在國內(nèi)實(shí)施石油限價(jià)，但黑市交易屢禁不止，對此事的調(diào)查挖出了一個(gè)牽涉到多名政黨領(lǐng)導(dǎo)人的腐敗網(wǎng)絡(luò)，媒體報(bào)道掀起了反腐敗的輿論聲浪。這次“石油丑聞”的遺產(chǎn)是，意大利開始用財(cái)政資金為政黨提供競選資助(9)1974年，意大利通過第195號法案，決定從中央財(cái)政拿出15億里爾資助參加全國大選的各個(gè)政黨，六年之后的第422號法案為地方性選舉也提供了等額的資助。，禁止上市公司的政治捐助，并要求政黨每年公開賬目。令人遺憾的是，“高薪養(yǎng)廉”的思路未能遏制政黨腐敗。有學(xué)者指出，這是因?yàn)闀?jì)細(xì)則的缺失使政黨很容易作假賬，而且法案實(shí)行后的幾年內(nèi)，對政治家的腐敗指控反而比20世紀(jì)60年代更少了(Rhodes，1997)?？梢?，軟弱的法治一直是意大利反腐敗的瓶頸。不過從1968年開始，意大利司法部門大量招募左派法學(xué)家，檢察機(jī)關(guān)的反腐意愿與能力不斷增強(qiáng)(福山，2015∶107)，最終推動了聲勢浩大的“凈手運(yùn)動”。這場反腐風(fēng)暴在三年內(nèi)抓捕了1300多名高級商人、公務(wù)員和政治家，摧毀了由基民黨和社會黨主導(dǎo)的政黨體系，讓意大利清廉指數(shù)在20世紀(jì)的最后幾年大幅上升。

但不幸的是，法治的力量剛露萌芽，就被黑手黨和“商人政客”(Porta， 1996)聯(lián)手打壓——一批在反腐運(yùn)動中沖鋒在前的律師和檢察官被暗殺(福山，2015∶108)，挾強(qiáng)大財(cái)力整合右翼政黨的貝盧斯科尼接管了傳統(tǒng)政黨體系崩潰后的意大利政壇，向曾經(jīng)指控過他的司法部門展開報(bào)復(fù)，被逮捕的腐敗分子中接近80%因?yàn)槌^訴訟時(shí)限又被釋放(Vannucci， 2009)。2002年，意大利議會廢除虛假會計(jì)罪，“凈手運(yùn)動”留下的法制遺產(chǎn)也被毀壞。從2001年開始，意大利發(fā)生反腐敗回潮，清廉指數(shù)從55回落到39。但隨著2012年貝盧斯科尼因稅收欺詐和性侵入獄，意大利出臺反腐敗法，成立了獨(dú)立的國家反腐敗局并與歐盟建立了反腐敗合作關(guān)系，反腐敗法治體系日益完善，清廉指數(shù)也開始回升。

綜上所述，我們可以勾勒出意大利反腐敗回潮的因果機(jī)制。民主生長在庇護(hù)政治的根系上，意大利對南部的大量政府投資為這個(gè)根系提供了養(yǎng)料(福山，2015；Monte & Papagni， 2001)，與庇護(hù)政治共生的黑手黨和商人政客侵蝕著國家對暴力的合法壟斷，進(jìn)而壓制法治力量，導(dǎo)致法治衰退，遏止了反腐敗的大好勢頭。意大利反腐敗回潮的過程與機(jī)制如圖2所示。

圖2 意大利反腐敗回潮的過程與機(jī)制

(二)土耳其：強(qiáng)人政治擴(kuò)張下的民主倒退

兩個(gè)關(guān)于民主的條件變量在因果路徑中同時(shí)出現(xiàn)，意味著民主很可能在土耳其的反腐敗回潮中扮演了關(guān)鍵角色。這與土耳其的強(qiáng)人政治有著密切關(guān)系。強(qiáng)人政治的核心是具有顯著卡里斯瑪型權(quán)威的政治領(lǐng)袖，他們具有改變現(xiàn)有政治組織和政治制度的強(qiáng)烈意愿和能力，埃爾多安就是一個(gè)典型的政治強(qiáng)人(張漢，2019)。在他的領(lǐng)導(dǎo)下，土耳其曾在反腐敗方面取得過成績，清廉指數(shù)在2003年到2013年間從31上升到50(10)WGI-CC從-0.23上升到0.17，在世界各國中從50%分位上升到37%分位。。這得益于歐盟在土耳其推行的反腐敗計(jì)劃，以及埃爾多安和正發(fā)黨在掌權(quán)初期的一些努力。但也有研究認(rèn)為，這一系列配合歐盟的反腐敗舉措主要是為了打擊政治對手和最大化選票的工具性行為，而非出于真正的反腐敗決心(Yilmaz & Soyaltin， 2014)。

事態(tài)發(fā)展更多地支撐了后一種看法。通過三次修憲公投，埃爾多安把土耳其的政體由議會制改造為總統(tǒng)制，限制了軍隊(duì)和憲法法院的權(quán)力。就在埃爾多安權(quán)力愈發(fā)穩(wěn)固之際，一場突如其來的風(fēng)波揭露了他的腐敗。2013年12月，根據(jù)伊斯坦布爾檢察院一些檢察官的指控，警方展開了大規(guī)模的反腐調(diào)查，土政府多名高官牽涉其中。被指控的犯罪團(tuán)伙表示曾向三名部長賄賂了共計(jì)1.37億里拉(約6000萬美元)。時(shí)任總理的埃爾多安稱這是一場“骯臟的行動”，是伊斯蘭反政府勢力“葛蘭運(yùn)動”的一次政變圖謀(Bilgin， 2014)，他隨即展開了反擊。2014年年初，土耳其政府將上千名警察和檢察官解職或調(diào)離首都安卡拉，對參與此次反腐行動的政治力量進(jìn)行了嚴(yán)厲打擊，體現(xiàn)出強(qiáng)人政治格局下領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力不受約束的特點(diǎn)。

緊接著，土耳其司法機(jī)關(guān)也遭到沉重打擊。2014年2月初，埃爾多安政府授予司法部長任命法官與檢察官最高委員會的權(quán)力，這意味著將司法權(quán)置于行政權(quán)控制之下。同年4月，憲法法院撤銷了司法部長的這些關(guān)鍵權(quán)力。但是按照憲法，這一裁決要在三個(gè)月后方能生效，所以在這三個(gè)月期間，司法部長已經(jīng)按照埃爾多安的要求成功調(diào)整了司法機(jī)關(guān)(董翰林，2019)。此外，一份當(dāng)年的研究報(bào)告指出，土耳其的媒體和檢察官正面臨越來越嚴(yán)密的控制(Corke et al.， 2014)。

總的來看，土耳其的反腐敗回潮從2014年開始至今，其因果機(jī)制相對清晰：強(qiáng)人政治的擴(kuò)張導(dǎo)致民主倒退，進(jìn)一步開動國家機(jī)器破壞法治，擺脫權(quán)力受到的各種約束，同時(shí)也放棄了策略性的反腐敗。本文無意也無力對土耳其的政治改革進(jìn)行全面評價(jià)，只是希望指出反腐敗在其中面臨的挑戰(zhàn)。在強(qiáng)人政治日益盛行的當(dāng)今世界，土耳其的故事頗具警示意義。與意大利相比，土耳其反腐敗及其回潮的時(shí)間跨度較短，其過程與機(jī)制大致如圖3所示。

圖3 土耳其反腐敗回潮的過程與機(jī)制

(三)利比里亞：民主轉(zhuǎn)型中的孱弱國家

與土耳其類似，“弱國家”和“國家能力地位停滯”同時(shí)出現(xiàn)，為我們分析利比里亞的反腐敗回潮提供了明確的指引。利比里亞的英文Liberia意為“自由之國”，這與其特殊的建國史有關(guān)。建立利比里亞是美國一些政界和宗教界精英解決國內(nèi)種族問題的一個(gè)辦法——將黑人遣返回非洲，從美國社會分離出去(李文剛，2006∶46)。因此盡管利比里亞移植了全套美國憲法，仍然無法掩蓋其殖民地色彩。從1847年第一共和國成立到20世紀(jì)初期，利比里亞幾乎是美、英、法三國爭奪殖民利益的角力場。“一戰(zhàn)”后，美國終于在利比里亞站穩(wěn)了腳跟，美國最大的橡膠輪胎公司費(fèi)爾斯通公司在利比里亞大肆擴(kuò)張，使得利比里亞在經(jīng)濟(jì)上幾乎完全依附于美國(李文剛，2006∶60-61)，也在利比里亞埋下了庇護(hù)政治和弱國家的種子。在杜伯曼和托爾伯特執(zhí)政期間(1944—1980年)，僅費(fèi)爾斯通一家公司就能為利比里亞提供超過一半的稅收，這使得利比里亞不需要通過完善官僚機(jī)構(gòu)來征稅，國家能力建設(shè)先天不足。另外，巨額的政治贊助也使得前述兩位總統(tǒng)能夠建立一個(gè)寡頭式的庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，但在1980年通過發(fā)動軍事政變奪權(quán)的羅伊并不具備這樣的條件，第二共和國無法復(fù)現(xiàn)曾經(jīng)的集權(quán)(Reno， 2008)，因而陷入長期內(nèi)戰(zhàn)。私人武裝向平民收取保護(hù)費(fèi)(Billion， 2008)，軍閥和地方精英趁亂向外國販賣鉆石、黃金(Lwanda， 2003)……利比里亞一度成為世界上最失敗和最腐敗的國家之一。

2003年，利比里亞在聯(lián)合國的支援下從長達(dá)15年的內(nèi)戰(zhàn)和動亂中解脫出來。聯(lián)合國也派出了特派團(tuán)去推行“經(jīng)濟(jì)與管理援助方案”。這個(gè)方案首先致力于恢復(fù)民主特別是全國性的大選。在特派團(tuán)協(xié)助下，利比里亞在2005年進(jìn)行了民主化以來首次免于暴力沖突的大選，瑟利夫于次年就任總統(tǒng)并于2011年連任。上述事件推進(jìn)了利比里亞的民主化，恢復(fù)了其基本的社會秩序，但并未補(bǔ)上國家能力這一短板(11)2006年，利比里亞的法治指標(biāo)和政府有效性指標(biāo)都位于全球的最后10%。盡管法治指標(biāo)已經(jīng)緩慢上升到后25%分位，但政府有效性一直沒有顯著進(jìn)步。與盧旺達(dá)、格魯吉亞和印尼這三個(gè)未發(fā)生反腐敗回潮的國家相比，同樣是法治水平由低位攀升，利比里亞的政府有效性遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后(前面三個(gè)國家都在全球50%—60%分位)。。在聯(lián)合國駐利比亞特派團(tuán)指導(dǎo)下開展的、以自由化為導(dǎo)向的民主建設(shè)、和平建設(shè)(peacebuilding)戰(zhàn)略變相削弱了利比里亞的國家能力，加劇了腐敗。瑟利夫的確是在公正的選舉中上臺并得到聯(lián)合國特派團(tuán)的支持，但利比里亞地方仍然被傳統(tǒng)庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)中的精英控制著，他們在輕易獲得象征性的選舉勝利后繼續(xù)掌權(quán)，央地權(quán)力結(jié)構(gòu)明顯脫節(jié)(Beekman et al.， 2013)。

在法治仍然相對落后的情況下，分權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的自由化讓地方精英們獲得了新的腐敗機(jī)會(Billion， 2008)，大量的國際援助資金也是一塊肥肉。受限于孱弱的國家能力，瑟利夫難以貫徹其反腐決心。一份聯(lián)合國駐利比亞特派團(tuán)的報(bào)告指出，瑟利夫成立的反腐敗委員會發(fā)起了二十多次“備受矚目的”調(diào)查，卻只有少數(shù)相對較低級別的案件受到起訴。公務(wù)人員的低工資難以打消他們的腐敗動機(jī)，警察的黑社會化仍然普遍，反腐敗委員會更是受到資金和人力不足的困擾。隨著聯(lián)合國的逐漸淡出，利比里亞的反腐敗勢頭沒能繼續(xù)保持，自2013年開始回潮。利比里亞反腐敗回潮的過程與機(jī)制如圖4所示。

圖4 利比里亞反腐敗回潮的過程與機(jī)制

利比里亞的反腐敗故事再次印證了亨廷頓的著名論斷，國家之間最大的政治分野不在于政府統(tǒng)治形式的不同，而在于政府的有效程度。弱國家的傳統(tǒng)、長期的內(nèi)戰(zhàn)和不以國家能力為優(yōu)先議程的和平建設(shè)，致使利比里亞的政府有效性長期在低位停滯，領(lǐng)導(dǎo)人和國際行動者的反腐努力只能奏效一時(shí)。相比于同樣在內(nèi)亂的廢墟上起身但建立了有效集權(quán)并銳意改革的盧旺達(dá)，利比里亞選擇了一條艱難的道路。

六、總結(jié)與展望

國家治理如何影響反腐敗的鞏固與回潮？具體來說，國家能力、法治和民主三者及其之間的組合，也即國家治理體系與反腐敗回潮有何關(guān)系？本文通過對14個(gè)反腐敗階段性成功國家的定性比較分析以及在其基礎(chǔ)上進(jìn)行的比較歷史研究，對這一問題作了初步回答。

本文發(fā)現(xiàn)，國家治理體系的衰變會導(dǎo)致反腐敗回潮，在不同的國家，國家能力、民主和法治這三個(gè)要素的組合及互動機(jī)制有所差異。QCA的必要/充分條件檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，這三者的衰退或低位停滯都接近反腐敗回潮的充分條件，是提示反腐敗回潮風(fēng)險(xiǎn)的重要信號。在QCA條件組合檢驗(yàn)得出的三條因果路徑中，除了“國家能力太強(qiáng)”和“國家能力顯著增強(qiáng)”，六個(gè)子假設(shè)所涉及的情況全部出現(xiàn)。通過對三個(gè)反腐敗回潮代表性案例的進(jìn)一步探討，本文發(fā)現(xiàn)法治衰退、民主倒退和孱弱國家分別在其中扮演著主導(dǎo)性要素的角色——某一要素的變化可能引發(fā)連鎖反應(yīng)(例如意大利的法治和土耳其的民主)，低位停滯(例如利比里亞的國家能力)意味著短板長期得不到彌補(bǔ)，都會導(dǎo)致國家能力、民主與法治的不協(xié)調(diào)，進(jìn)而引發(fā)反腐敗回潮。

從權(quán)力政治學(xué)的視角來看，這五個(gè)國家的反腐敗回潮都與重大的政局變動密切相關(guān)：貝盧斯科尼上臺后摧毀了意大利“凈手行動”的成果，埃爾多安腐敗丑聞的曝光和他隨后對反對派的清洗扯下了自己的清廉遮羞布，聯(lián)合國特派團(tuán)的淡出暴露出利比里亞民選總統(tǒng)權(quán)力的虛弱。西班牙工人社會黨和人民黨幾乎把反腐敗當(dāng)成了競選撒手锏，大選與大案形影相隨，馬其頓也有類似現(xiàn)象。反腐敗對人事的敏感反映出國家治理體系的未定型和不成熟。反腐敗既要注重具體的政治策略，也不能忽視深層次的戰(zhàn)略。致力于持續(xù)反腐敗的政治家需要對國家能力、民主和法治三者中的薄弱環(huán)節(jié)予以特別關(guān)注；也需要保持政局穩(wěn)定，“保護(hù)”在反腐敗中發(fā)揮重要作用的政治行動者，確保政策連續(xù)性。就中國的反腐實(shí)踐而言，在保持政治權(quán)威對反腐敗強(qiáng)支撐的同時(shí)，或應(yīng)不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)公共權(quán)力的優(yōu)化配置以加強(qiáng)源頭治理，彌補(bǔ)反腐敗法治的短板弱項(xiàng)，并進(jìn)一步完善以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、多種監(jiān)督共同發(fā)揮作用的監(jiān)督體系。

本文的主要理論貢獻(xiàn)是提出了反腐敗回潮這一概念，豐富了對反腐敗的認(rèn)知方式——階段性成功后的回潮值得反思，反腐敗勢頭轉(zhuǎn)衰的拐點(diǎn)值得關(guān)注。在反腐敗回潮的視角下，研究者能夠通過對拐點(diǎn)前后的案例對比，分析反腐敗啟動時(shí)期的初始結(jié)構(gòu)和局勢條件及其后續(xù)變化，更好地把握一國之內(nèi)反腐敗階段性成功和后續(xù)失敗的原因。本文引入時(shí)序定性比較分析，并進(jìn)一步考察關(guān)鍵案例的情況，也有一定的創(chuàng)新性。當(dāng)然，本文還有一些不足：在概念上，本文側(cè)重于關(guān)注一國之內(nèi)的反腐敗回潮，沒有分析反腐敗回潮形成跨國趨勢的原因；在數(shù)據(jù)上，透明國際的CPI指數(shù)在測量方法上存在一些問題，對自變量的測量也主要采用了主觀感知指標(biāo)；在方法上，受到研究問題與假設(shè)的限制，采取精確度較低的清晰集定性比較分析，數(shù)據(jù)信息有所損失，也是一個(gè)遺憾。