政府間債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)如何影響民生服務(wù)供給？
——基于222個(gè)地級(jí)市的跟蹤研究

李會(huì)平 鄭 旭

一、引言

自1994年分稅制改革以來，我國(guó)地方政府承擔(dān)了主要的公共產(chǎn)品供給，包括教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生服務(wù)。西方聯(lián)邦制度下，為避免吸引貧窮群體進(jìn)入轄區(qū)，地方政府間形成的競(jìng)次競(jìng)爭(zhēng)(race to the bottom)會(huì)降低民生服務(wù)的供給規(guī)模(Brueckner， 2000)。我國(guó)以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考核指標(biāo)的政治晉升激勵(lì)，使得地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)主要以經(jīng)濟(jì)資源為主，大量的生產(chǎn)性公共品投資擠占了民生服務(wù)的投入，造成公共產(chǎn)品支出的結(jié)構(gòu)扭曲(傅勇、張晏，2007；龔鋒、盧洪友，2009)。同時(shí)，由分稅制改革造成的地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平等，使得地方政府提供公共產(chǎn)品時(shí)面臨嚴(yán)重的財(cái)政壓力。在有限的資金來源下，地方政府的生產(chǎn)性公共品投資偏好進(jìn)一步弱化了民生服務(wù)的供給。在這種背景下，城投債的發(fā)行滿足了我國(guó)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金需求。2017年，我國(guó)城投債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2286支共計(jì)19714.50億元。在城投債的空間分布上，發(fā)行規(guī)模前三的城市都屬于東部地區(qū)，分別為天津、北京和蘇州，其余額分別為4168.55億元、4056.25億元和3388.55億元；中部地區(qū)規(guī)模前三的城市是長(zhǎng)沙、武漢和株洲，其余額分別為919.40億元、847.20億元和588.20億元；西部城市則主要集中在成都、貴陽(yáng)等，其余額為1037.20億元和635億元(1)數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。。而從2011年起，我國(guó)實(shí)行行政發(fā)包制債務(wù)管理模式，中央政府將日常債務(wù)監(jiān)管權(quán)和分配權(quán)下放給省級(jí)政府，地級(jí)市政府的債務(wù)發(fā)行權(quán)限主要由省級(jí)政府決定。為了調(diào)控和管理省內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，省級(jí)政府勢(shì)必會(huì)控制每個(gè)地級(jí)市的債務(wù)規(guī)模。因此，在債務(wù)目標(biāo)一定的前提下，地級(jí)市政府為了更多地爭(zhēng)取債務(wù)資源，就會(huì)形成債務(wù)融資競(jìng)爭(zhēng)。

根據(jù)公共選擇理論，聯(lián)邦體制下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低地方政府的民生服務(wù)供給(Boyne， 1996)，然而我國(guó)的情況并非如此。2013—2017年，全國(guó)地級(jí)市人均民生服務(wù)供給與城投債余額的相關(guān)系數(shù)為0.5948(2)數(shù)據(jù)來源：本文樣本期內(nèi)222個(gè)地級(jí)市的人均公共服務(wù)和城投債數(shù)據(jù)，分別來自于2013—2017年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。，即債務(wù)規(guī)模越高，人均公共服務(wù)水平也越高。從城投債發(fā)行規(guī)模最大的江蘇省來看，2017年，江蘇省各地級(jí)市中城投債規(guī)模最高的五個(gè)城市分別為蘇州、南京、無錫、常州和鎮(zhèn)江，而人均民生服務(wù)供給最高的也是這五個(gè)城市。因此，中國(guó)地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)并不會(huì)直接導(dǎo)致民生服務(wù)供給的減少。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究討論了政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民生服務(wù)供給的影響，但這些文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注基于傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)、官員晉升以及官員任期理論，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的民生性支出增加時(shí)，該地區(qū)是否會(huì)跟進(jìn)的問題。比如，如周亞虹等(2013)發(fā)現(xiàn)當(dāng)省內(nèi)其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手增加教育支出時(shí)，同一省內(nèi)的不同地市級(jí)政府之間教育支出也會(huì)增加。楊剛強(qiáng)等(2017)發(fā)現(xiàn)，各地級(jí)市在公共品投資決策上總體而言以策略模仿即“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”為主，鄰近轄區(qū)的加權(quán)人均公共品支出每提高一個(gè)單位，當(dāng)?shù)氐娜司逃⑸绫：歪t(yī)療支出分別增加0.48%、0.64%和0.72%。王媛(2016)發(fā)現(xiàn)，地方官員任期的增加會(huì)減少社會(huì)性公共服務(wù)的供給，在官員晉升激勵(lì)更強(qiáng)的城市，生產(chǎn)性公共品的供給存在空間溢出效應(yīng)，但并不會(huì)出現(xiàn)在民生服務(wù)上。

本文將沿著以上思路，重點(diǎn)考察政府間的債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民生服務(wù)供給的影響及內(nèi)在機(jī)理，探究地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民生服務(wù)供給的影響。本文接下來的內(nèi)容安排如下：第二部分是理論機(jī)制與研究假設(shè)，第三部分是模型設(shè)定、數(shù)據(jù)來源和變量描述，第四部分是實(shí)證結(jié)果分析，第五部分是結(jié)論與建議。

二、理論機(jī)制與研究假設(shè)

(一)同省地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)全省民生服務(wù)供給的影響

由于“用腳投票”機(jī)制(Tiebout，1956)的存在，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民的公共服務(wù)供給會(huì)成為居民考核其服務(wù)能力的指標(biāo)，從而構(gòu)成一種外在壓力，形成自下而上的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。在這種競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府就會(huì)為了贏得轄區(qū)內(nèi)更多居民的支持而提供更多更好的公共產(chǎn)品。然而，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)是為了獲得一些稀缺的有益資源或者避免某種特定的成本，希望通過提供更多的公共產(chǎn)品來吸引中高等收入群體。即使在這種自下而上的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府也會(huì)盡量避免因優(yōu)渥的公共資源而吸引貧窮的移民進(jìn)入轄區(qū)(Oates， 1972)，從而形成地方政府間的一種競(jìng)次競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)模式會(huì)使得地方政府減少福利項(xiàng)目的供應(yīng)。例如，在巴西，由于質(zhì)量更好的公共衛(wèi)生服務(wù)會(huì)吸引更多周邊城市的居民前來定居，里約熱內(nèi)盧和其周圍鄰近城市在公共衛(wèi)生服務(wù)上的支出比例小于預(yù)期(Ferreira， 2002)。英國(guó)、荷蘭等西歐國(guó)家通過增強(qiáng)國(guó)家的信息控制權(quán)(個(gè)人社會(huì)福利數(shù)據(jù))，選擇性報(bào)告民眾的社會(huì)福利支出，從而造成政府為控制福利支出而降低社會(huì)福利供給(Gantchev， 2019；Watts & Fitzpatrick， 2018)。

上述機(jī)制主要是針對(duì)西方的聯(lián)邦體制，而我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制并不相同。Caldeira(2012)指出，我國(guó)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)是一種自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。在這種競(jìng)爭(zhēng)模式中，地方政府主要是作為上級(jí)以及中央政府的代理人，他們的目標(biāo)是為了使上級(jí)政府滿意。上級(jí)政府的考核方式和偏好決定了地方政府的決策。這種伴隨著政治集權(quán)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)導(dǎo)致了地方政府間為了政治利益而形成經(jīng)濟(jì)資源的競(jìng)爭(zhēng)(Costa et al.， 2015)，在很大程度上可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也造成了民生服務(wù)支出被擠占。例如，Bodman等(2012)發(fā)現(xiàn)，地方政府通過稅收競(jìng)爭(zhēng)而帶來的公共支出增加并不符合居民對(duì)公共服務(wù)的需求。Massimiliano(2019)基于2001—2011年的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政治周期和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)地方政府將更多資金用于生產(chǎn)性公共品，并產(chǎn)生空間溢出效應(yīng)。

隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型，民生服務(wù)供給在地方政府官員績(jī)效考核中越來越重要。尤其是在同一省內(nèi)，民生支出在干部的晉升中也具有重要作用(蔣德權(quán)等，2015)。早在2006年，中央組織部就發(fā)文要改革官員目標(biāo)考核體系，并在2009年7月16日正式出臺(tái)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法》，將民生改善引入地方官員的考核評(píng)價(jià)體系內(nèi)。隨著我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式由“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”向“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”的過渡(鄧曉蘭等，2019)，可能會(huì)使得地方政府更多地供給民生服務(wù)。

根據(jù)上述分析，同一省內(nèi)地級(jí)市政府的債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)空間關(guān)系會(huì)更加顯著。一方面是我國(guó)實(shí)行的省-市政府層級(jí)體系下，同一省內(nèi)地級(jí)市受同一個(gè)省級(jí)政府考核；另一方面，在我國(guó)政府內(nèi)部行政發(fā)包制的上下級(jí)政府關(guān)系下，對(duì)民生的建設(shè)往往會(huì)層層下放(周黎安，2014)，而這種下放是以省為單位，由省級(jí)政府承擔(dān)后再下放至其下屬的地級(jí)市。因此在民生績(jī)效考核中，同一省份的地級(jí)市往往會(huì)受統(tǒng)一的上級(jí)政府考核，其競(jìng)爭(zhēng)程度就更為顯著。所以，隨著我國(guó)國(guó)家治理體系的改革，同一省內(nèi)的地方政府間“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”會(huì)促進(jìn)民生服務(wù)的供給。因此，本文提出假設(shè)1。

假設(shè)1：同一省份內(nèi)地級(jí)市政府間債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)全省民生服務(wù)供給。

(二)地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)本級(jí)政府民生服務(wù)供給的影響

由于民生服務(wù)并不能直接為地方政府帶來更多的財(cái)政收入，在過去的發(fā)展過程中也不作為地方政府官員的考核指標(biāo)，其支出就受到了嚴(yán)重的擠壓。如果增加稅收作為財(cái)政收入來源會(huì)對(duì)地方政府官員的升遷以及招商引資造成不利，因此地方政府在籌集發(fā)展資金時(shí)并不傾向于加大稅收征管力度(龔強(qiáng)等，2011)。最好的方案就是選擇負(fù)債。一方面是由于債務(wù)具有較大的隱蔽性，居民對(duì)債務(wù)的敏感程度遠(yuǎn)不如征稅；另一方面是債務(wù)可以將償債壓力在時(shí)間上進(jìn)行后移，在不傷害稅基的基礎(chǔ)上最大化當(dāng)期的財(cái)政收入(馮興元，2010)。這就成為地方政府發(fā)行城投債用以生產(chǎn)性公共品供給的邏輯基礎(chǔ)。隨著債務(wù)用于供給生產(chǎn)性公共品，預(yù)算內(nèi)的生產(chǎn)性公共品支出比例就會(huì)相應(yīng)降低。根據(jù)我國(guó)2007年的政府收支分類科目，選取節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出、農(nóng)林水事務(wù)支出、交通運(yùn)輸支出、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)支出和資源勘探電力信息支出作為生產(chǎn)性公共品支出(如圖1所示)。從圖1可以看出，從2013年到2017年，雖然2013年到2015年我國(guó)生產(chǎn)性公共品供給約增加了2%，但這一時(shí)期的生產(chǎn)性公共品的支出總體是穩(wěn)中下降的。尤其是自2015年以來，我國(guó)生產(chǎn)性公共品支出占一般預(yù)算支出的比例大幅下降，從37.45%下降到34.75%，降幅達(dá)到了3%(3)數(shù)據(jù)來源：2013-2017年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。。

圖1 2013—2017年我國(guó)地方政府生產(chǎn)性公共品支出占一般預(yù)算支出比例

我國(guó)官員終身問責(zé)制度的缺失，會(huì)導(dǎo)致官員因“經(jīng)紀(jì)人”屬性追求自身利益最大化時(shí)而形成債務(wù)的超常規(guī)增長(zhǎng)(鐘寧樺等，2018)。這種超常規(guī)增長(zhǎng)的債務(wù)相對(duì)于地方政府而言，會(huì)以額外的“收入方式”成為任期內(nèi)地方政府官員可用的資金來源。當(dāng)城投債作為一筆額外收入進(jìn)入地方政府預(yù)算外收入時(shí)，就會(huì)增加地方政府的財(cái)政能力和財(cái)政支出的靈活性(Bennett & DiLorenzo， 1984)。對(duì)于預(yù)算外收入的使用，地方政府既可以通過增加生產(chǎn)性公共品供給發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也可以滿足轄區(qū)居民需求提供更多民生服務(wù)(Ding et al.， 2014)。城投債原本就是用于建設(shè)生產(chǎn)性公共品，因此當(dāng)其用于滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金需求后，地方政府用以供給民生服務(wù)的預(yù)算內(nèi)資金就會(huì)相對(duì)增加。隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式也正在從“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”向“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變，從而成為地方政府的最優(yōu)治理模式(陳釗、徐彤，2011)。

地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)是地方政府為了實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而爭(zhēng)奪融資尤其是債務(wù)資源的策略性互動(dòng)行為(劉偉、李連發(fā)，2013)。這意味著，地方政府在制定本地區(qū)的債務(wù)融資策略時(shí)，不僅考慮自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和償債能力，同時(shí)還會(huì)考慮其他地區(qū)的債務(wù)融資行為(Greer， 2013)。從目前的研究看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都已經(jīng)證實(shí)了地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的存在。如Borck等(2015)發(fā)現(xiàn)德國(guó)相鄰地級(jí)市的人均市政債務(wù)每增加100歐元，本地區(qū)的人均債務(wù)規(guī)模會(huì)增加16-33歐元。鄧曉蘭等(2019)根據(jù)我國(guó)2004-2014年的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”會(huì)顯著促進(jìn)地方政府債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)。

由于存在地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，那么這種空間上的互動(dòng)關(guān)系就可能產(chǎn)生溢出效應(yīng)，對(duì)鄰近地區(qū)的地方政府民生服務(wù)供給產(chǎn)生影響。因此就需要考慮，這種互動(dòng)是由哪種空間關(guān)系決定的。從傳統(tǒng)的空間關(guān)系看，中國(guó)地方政府間的債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)主要由經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理距離決定，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越小，地理距離越近，地方債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)就越激烈(刁偉濤，2016)。但這兩類空間關(guān)系成立的前提條件是我國(guó)地方政府的舉債必須要有高度的自主權(quán)且發(fā)債額度不受限制。新中國(guó)成立以來，地方政府債務(wù)治理機(jī)制經(jīng)歷了從直控型到自治型再到行政發(fā)包制的演變(崔兵，2019)。從2011年起，地方政府債務(wù)的治理機(jī)制變?yōu)橛芍醒胝Ａ魝鶆?wù)目標(biāo)的設(shè)定權(quán)，將日常債務(wù)監(jiān)管權(quán)和分配權(quán)下放給省級(jí)政府。對(duì)于債務(wù)資金的使用，全由省級(jí)政府在遵循舉債資金用途相關(guān)法律法規(guī)的前提下自行配置。這種債務(wù)治理的行政發(fā)包制強(qiáng)化了省級(jí)政府的作用。

作為省管轄的地級(jí)市政府，其債務(wù)的發(fā)行以及管理也直接由省級(jí)政府決定(馮興元、李曉佳，2013)。因此，傳統(tǒng)的空間關(guān)系并不能很好解釋地方政府債務(wù)融資的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。進(jìn)一步思考，在同一省內(nèi)，所有地級(jí)市城投債的發(fā)行都由省級(jí)政府決定，而為了調(diào)控和管理省內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，省級(jí)政府勢(shì)必會(huì)控制每個(gè)地級(jí)市的債務(wù)規(guī)模。在省內(nèi)債務(wù)目標(biāo)設(shè)定的前提下，各個(gè)地級(jí)市為了盡可能多爭(zhēng)取債務(wù)資源而形成競(jìng)爭(zhēng)。在這種競(jìng)爭(zhēng)下，各個(gè)地級(jí)市的債務(wù)規(guī)模都會(huì)擴(kuò)大，從而增加了地方政府的可支配收入。而當(dāng)這種可支配收入用于生產(chǎn)性公共品供給后，由于地方政府職能考核方式轉(zhuǎn)變，地級(jí)市政府預(yù)算內(nèi)的資金就會(huì)更多投向民生服務(wù)。因此本文的假設(shè)2和假設(shè)3分別為：

假設(shè)2：同一省份內(nèi)地級(jí)市政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)具有正向空間溢出效應(yīng)，會(huì)促進(jìn)本級(jí)地級(jí)市民生服務(wù)的供給。

假設(shè)3：不同省份內(nèi)地級(jí)市政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)不具有空間溢出效應(yīng)，不會(huì)促進(jìn)本級(jí)地級(jí)市民生服務(wù)的供給。

綜上所述，地方政府間從“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”向“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”會(huì)促進(jìn)民生服務(wù)的供給。由于省級(jí)政府控制著市級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模，因此同一省內(nèi)地級(jí)市政府的債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更為直接。同省其他地方政府債務(wù)規(guī)模的增加勢(shì)必會(huì)促進(jìn)本地區(qū)債務(wù)規(guī)模的增加，從而增加本地區(qū)政府財(cái)政預(yù)算支出的靈活性。我國(guó)對(duì)民生服務(wù)的不斷重視，進(jìn)而對(duì)本地區(qū)的民生服務(wù)供給產(chǎn)生了促進(jìn)作用。具體機(jī)制如圖2所示。

圖2 債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民生服務(wù)供給的作用機(jī)制

三、模型設(shè)定、數(shù)據(jù)來源和變量描述

探究地方政府間債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)下城投債對(duì)民生服務(wù)供給的影響，就必須考慮各個(gè)地方政府間的空間相關(guān)性或依賴性，因此本文將使用空間計(jì)量模型來進(jìn)行實(shí)證分析。

(一)模型設(shè)定

為了檢驗(yàn)地方政府間債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)以及在此背景下城投債對(duì)民生服務(wù)供給的影響，本文的實(shí)證回歸模型設(shè)定為：

Exp_publici,t=ρ(WExp_public)i,t+βDebti,t-1+σ(WDebt)i,t-1+γXi,t+ei+λt+εi,t

(1)

式(1)中，Exp_publici,t表示地級(jí)市政府i在t年的民生服務(wù)供給的支出；W表示n×n維的空間權(quán)重矩陣；(WExp_public)i,t表示民生服務(wù)供給的空間滯后項(xiàng)，系數(shù)ρ表示地方政府間民生服務(wù)供給的空間效應(yīng)系數(shù)；Debti,t-1表示上一期地級(jí)市政府城投債余額，系數(shù)β表示地級(jí)市政府城投債規(guī)模對(duì)民生服務(wù)供給的影響；WDebti,t-1表示地級(jí)市政府債務(wù)融資競(jìng)爭(zhēng)的空間滯后項(xiàng)；系數(shù)σ表示地級(jí)市政府城投債余額的空間效應(yīng)系數(shù)；Xi,t表示影響地方政府民生服務(wù)供給的控制變量；ei和λt分別表示不隨時(shí)間變化的個(gè)體效應(yīng)和不隨個(gè)體變化的時(shí)間效應(yīng)；εi,t表示誤差項(xiàng)。

在估計(jì)方法上，由于本文考察的是自變量即城投債規(guī)模對(duì)鄰近地區(qū)民生服務(wù)供給的空間效應(yīng)影響，同時(shí)為避免地區(qū)特征變量統(tǒng)計(jì)相關(guān)所造成的估計(jì)偏差問題(周亞虹等，2013)，本文運(yùn)用空間杜賓模型(SDM)進(jìn)行估計(jì)。

(二)空間權(quán)重選取

本文在理論部分表明，同一個(gè)省內(nèi)的所有地級(jí)市發(fā)債行為的空間互動(dòng)關(guān)系相較于其他如以地理距離、經(jīng)濟(jì)距離等衡量的空間互動(dòng)關(guān)系將更加具有直接作用。因此在驗(yàn)證假設(shè)時(shí)的空間矩陣主要基于同省地級(jí)市歸屬矩陣。對(duì)于傳統(tǒng)的空間關(guān)系矩陣，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)的做法(林光平等，2005；劉華軍等，2014；Case et al.， 1993)，使用了地理空間、經(jīng)濟(jì)空間和社會(huì)空間三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)造。

首先是衡量同省內(nèi)地級(jí)市政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的空間矩陣即同省地級(jí)市歸屬矩陣(Wnei)。根據(jù)本文理論部分的分析，定義在同一省內(nèi)，所有地級(jí)市的權(quán)重取值為1；若不在同省，則取值為0。

其次是傳統(tǒng)的空間關(guān)系矩陣，主要采用地理空間矩陣(Wgeo)、經(jīng)濟(jì)空間矩陣(Weco)和社會(huì)空間矩陣(Wsoc)。地理空間矩陣是反映兩個(gè)地區(qū)之間空間關(guān)系較為常用的矩陣之一。具體方法是根據(jù)地級(jí)市行政單位的經(jīng)度和緯度計(jì)算地級(jí)市i和地級(jí)市j之間的地理距離Dij，賦予兩個(gè)地級(jí)市之間的權(quán)重為wij=1/Dij。經(jīng)濟(jì)空間矩陣是根據(jù)兩個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征所構(gòu)建的空間關(guān)系矩陣，參照林光平等(2005)、劉華軍等(2014)的做法，使用地區(qū)間人均實(shí)際地區(qū)生產(chǎn)總值的差額作為測(cè)度地區(qū)間經(jīng)濟(jì)空間矩陣的指標(biāo)。社會(huì)空間矩陣是表示鄰近地方政府之間的復(fù)雜相關(guān)關(guān)系(周亞虹等，2013)，從而彌補(bǔ)地理空間矩陣無法反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系的局限性。因此本文選取人口密度構(gòu)造社會(huì)空間矩陣。

最后，在構(gòu)造出四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的空間權(quán)重后，本文均進(jìn)行了行標(biāo)準(zhǔn)化處理，確保空間權(quán)重矩陣每行之和為1，從而體現(xiàn)樣本期內(nèi)不同地級(jí)市所處的相對(duì)位置。

(三)變量設(shè)定、數(shù)據(jù)來源和描述

本文的被解釋變量是各地級(jí)市民生服務(wù)供給，主要選取地級(jí)市在教育、社會(huì)保障和就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生三個(gè)支出總和占財(cái)政預(yù)算支出的比例作為衡量。核心解釋變量是城投債。由于城投債對(duì)地方政府而言相當(dāng)于一筆收入，收入越大，對(duì)生產(chǎn)性公共品供給的規(guī)模就越大，從而會(huì)促進(jìn)原有預(yù)算收入對(duì)民生服務(wù)的供給。因此這種作用類似于地方政府的一種“收入作用”，增加城投債的發(fā)行相當(dāng)于增加了地方政府的收入。為了衡量這種“收入作用”所帶來的對(duì)民生服務(wù)供給影響，同時(shí)考慮城投債從決定發(fā)行到確定經(jīng)銷商、審核通過一般需要將近一年時(shí)間(張莉等，2018)，本文使用滯后一年城投債余額與地方政府預(yù)算收入的比例作為核心解釋變量。

其他控制變量還包括人均土地出讓收入、財(cái)政自主權(quán)、土地城市化率、人口密度、人均GDP、二三產(chǎn)業(yè)占比之和以及人均FDI。除財(cái)政自主權(quán)、二三產(chǎn)業(yè)之和沒有取對(duì)數(shù)，其余變量均進(jìn)行了取對(duì)數(shù)處理。為了消除物價(jià)因素的影響，本文通過GDP平減指數(shù)對(duì)所有數(shù)據(jù)進(jìn)行了平減。所有數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述見表1。

表1 相關(guān)變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

本文使用的數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中一級(jí)市場(chǎng)的城投債板塊。為了研究債務(wù)規(guī)模對(duì)民生服務(wù)供給的影響，本文選擇具有連續(xù)發(fā)債記錄的地級(jí)市作為研究對(duì)象，最終選取222個(gè)地級(jí)市2013—2017年作為研究對(duì)象。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)空間相關(guān)性檢驗(yàn)

在進(jìn)行空間計(jì)量分析前，需要對(duì)數(shù)據(jù)是否存在空間依賴性進(jìn)行檢驗(yàn)。在四種空間權(quán)重下，本文使用莫蘭指數(shù)I(Moran’I)對(duì)我國(guó)地方政府的民生服務(wù)支出進(jìn)行全局空間相關(guān)性檢驗(yàn)。具體結(jié)果見表2。

表2 民生服務(wù)供給的Moran’I指數(shù)檢驗(yàn)結(jié)果

從表2可以看出，除社會(huì)空間權(quán)重2013和2014年兩年的莫蘭指數(shù)未通過檢驗(yàn)，省內(nèi)鄰接矩陣、地理空間權(quán)重和經(jīng)濟(jì)空間權(quán)重均在1%和5%的顯著性水平下顯著。而社會(huì)空間權(quán)重從2015年開始也從不顯著轉(zhuǎn)為顯著，這表明我國(guó)的民生服務(wù)支出在社會(huì)權(quán)重下也存在著空間相關(guān)性。因此，可以用空間計(jì)量進(jìn)行分析。

(二)政府間債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民生服務(wù)供給的影響

本節(jié)通過空間計(jì)量模型分析政府間債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民生服務(wù)供給的影響。以下進(jìn)行空間杜賓模型分析，結(jié)果見表3。

表3 四種權(quán)重下地方政府民生服務(wù)供給空間杜賓模型估計(jì)結(jié)果

從表3的結(jié)果可以看出，無論是哪個(gè)空間關(guān)系，地級(jí)市政府債務(wù)可以促進(jìn)本地區(qū)民生服務(wù)的供給，支持本文的假設(shè)1。地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)在同省地級(jí)市歸屬矩陣下存在空間溢出效應(yīng)，其空間效應(yīng)值為0.048，即在同一省內(nèi)，地級(jí)市政府的債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)顯著促進(jìn)本地區(qū)地級(jí)市民生服務(wù)供給，支持本文的假設(shè)2。在空間距離、經(jīng)濟(jì)距離以及社會(huì)距離三個(gè)權(quán)重下，債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)并不存在空間溢出效應(yīng)，支持本文的假設(shè)3。

從民生服務(wù)供給的空間效應(yīng)系數(shù)看，同省內(nèi)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民生服務(wù)供給的系數(shù)為正，而傳統(tǒng)空間權(quán)重下地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的供給系數(shù)為負(fù)。表明同省內(nèi)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)民生服務(wù)供給，而一般意義上的地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)抑制民生服務(wù)供給，與傳統(tǒng)的空間競(jìng)爭(zhēng)理論一致。

由于城投債余額的空間滯后項(xiàng)回歸系數(shù)包含了反饋效應(yīng)，所以表3中的回歸系數(shù)并不精確，需要剔除反饋效應(yīng)，并把空間溢出效應(yīng)分為直接效應(yīng)和間接效應(yīng)。對(duì)債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的空間溢出效應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步分解，得到的結(jié)果見表4。

如表4所示，在剔除反饋效應(yīng)后，同一省內(nèi)地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的空間溢出效應(yīng)值為0.103。表明在同一省內(nèi)，地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)具有正向空間溢出效應(yīng)，即省內(nèi)其他地級(jí)市城投債發(fā)行會(huì)促進(jìn)本地區(qū)民生服務(wù)的供給，驗(yàn)證了本文的假設(shè)。無論采用哪種權(quán)重，地方政府城投債債務(wù)規(guī)模的增加都會(huì)使得其對(duì)民生服務(wù)供給的增加，增加的單位分別是0.022、0.017、0.017和0.017。

由此可見，城投債競(jìng)爭(zhēng)在很大程度上執(zhí)行了地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能，使得地方政府可以改善原有財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，增加民生服務(wù)的支出。從總效應(yīng)看，只有在空間地理距離權(quán)重下，城投債的發(fā)行并不能帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域民生服務(wù)的供給，而在采用同省地級(jí)市歸屬矩陣、經(jīng)濟(jì)距離權(quán)重以及社會(huì)距離權(quán)重下，城投債的發(fā)行都能顯著促進(jìn)全區(qū)域民生服務(wù)供給。

(三)控制變量的影響

表4的結(jié)果顯示，人均土地出讓金對(duì)民生服務(wù)供給具有顯著抑制作用，這與目前左翔、殷醒民(2014)、田傳浩等(2014)的研究結(jié)論一致，主要是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖敫嗟赜糜谏a(chǎn)性公共品的建設(shè)，因此增加土地出讓收入會(huì)減少民生服務(wù)的供給。財(cái)政自主權(quán)增加會(huì)顯著促進(jìn)民生服務(wù)的增加，這是因?yàn)槊裆?wù)的供給本身就由地方政府的財(cái)政能力決定，財(cái)政能力越高，其供給民生服務(wù)的能力就越大。人口密度、二三產(chǎn)業(yè)之和以及人均FDI都會(huì)顯著抑制地方政府民生服務(wù)的供給。

(四)異質(zhì)性分析

我國(guó)地方政府對(duì)民生服務(wù)供給還存在著較大的差異性。根據(jù)本文對(duì)2013-2107年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前全國(guó)地方政府中平均教育支出占財(cái)政預(yù)算總支出的比例為17.93%，社會(huì)保障支出占比為13.10%，醫(yī)療支出占比為9.06%?？梢?，地方政府在對(duì)民生服務(wù)供給過程中的供給重點(diǎn)還存在差異。因此，進(jìn)一步對(duì)民生服務(wù)供給支出進(jìn)行分解，探究我國(guó)地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)不同類別的民生服務(wù)供給的影響。由于本文的民生服務(wù)支出是由教育、社保和醫(yī)療三大支出構(gòu)成，因此接下來將對(duì)這三項(xiàng)支出分別進(jìn)行空間杜賓模型分析，具體見表5。

從表5的結(jié)果來看，對(duì)于不同類型的民生服務(wù)，地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)其造成的影響存在一定差異。同省內(nèi)地級(jí)市政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)只會(huì)促進(jìn)本級(jí)地級(jí)市在教育和醫(yī)療這兩類民生服務(wù)的供給，其作用分別是0.137和0.127。

在總效應(yīng)中，同省份內(nèi)的債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)全省范圍內(nèi)教育、社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生三類民生服務(wù)的供給，其效用分別是0.160、0.069和0.139，教育的空間溢出效應(yīng)最大，社保的空間溢出效應(yīng)最小。這可能是由于在這三類民生服務(wù)支出中，社會(huì)保障支出主要是省級(jí)政府統(tǒng)籌，而醫(yī)療衛(wèi)生支出主要是地級(jí)市政府統(tǒng)籌。教育作為一類特殊的民生服務(wù)，在地方政府的績(jī)效考核中也占有一席之地，地方政府可能會(huì)因?yàn)楦呖忌龑W(xué)率而加大對(duì)教育的投入。另外，同省內(nèi)地級(jí)市政府間競(jìng)爭(zhēng)都會(huì)促進(jìn)民生服務(wù)的供給，其效用分別為0.546、0.308和0.459?？傮w而言，同省內(nèi)地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上可以緩解地方政府“重基礎(chǔ)設(shè)施，輕民生服務(wù)”的現(xiàn)象，間接促進(jìn)民生服務(wù)的供給。

(四)穩(wěn)建性檢驗(yàn)

為了驗(yàn)證結(jié)果的可靠性，本文進(jìn)行如下穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

1.考慮其他控制變量的空間溢出效應(yīng)

除地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)存在空間溢出效應(yīng)外，其他控制變量也可能存在空間溢出效應(yīng)，因此本文考慮了其他控制變量的空間溢出效應(yīng)，用空間杜賓模型進(jìn)行分析，所得結(jié)果不變。

2.考慮變量指標(biāo)的替換

本文對(duì)因變量和自變量的衡量分別是地方政府的民生服務(wù)供給支出占財(cái)政支出以及城投債余額占財(cái)政收入的比例。為檢驗(yàn)結(jié)果穩(wěn)健性，本文將因變量測(cè)量指標(biāo)替換為民生服務(wù)支出占GDP比例、人均民生服務(wù)支出，自變量測(cè)量指標(biāo)替換為上一期城投債余額占GDP比例、上一期人均城投債余額。結(jié)果與上述分析一致(見表6)。

(續(xù)上表)

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

被解釋變量:民生服務(wù)支出占財(cái)政收入比例民生服務(wù)支出占GDP比例人均民生服務(wù)支出間接效應(yīng)上一期城投債余額占財(cái)政收入比例空間效應(yīng)0.055**(0.028)上一期城投債余額占GDP比例空間效應(yīng)0.108***(0.032)上一期人均城投債余額空間效應(yīng)0.077**(0.038)民生服務(wù)供給空間效應(yīng)0.442***(0.039)0.590***(0.027)0.617***(0.025)樣本量111011101110

五、結(jié)論與建議

地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)在同一省內(nèi)存在顯著的正向空間溢出效應(yīng)。從不同類別看，同省地方政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)本地區(qū)在教育和醫(yī)療兩類民生服務(wù)的支出，但并不會(huì)促進(jìn)社保的支出。在標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)下，地方政府會(huì)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提供更多的生產(chǎn)性公共品，從而忽視民生服務(wù)的供給。城投債主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以滿足地方政府生產(chǎn)性公共品供給的資金需求，從而增加預(yù)算內(nèi)民生服務(wù)供給的資金。由于同一省內(nèi)地級(jí)市政府債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)債務(wù)規(guī)模增加，進(jìn)而會(huì)間接增加各地級(jí)市民生服務(wù)的供給。

本文雖然發(fā)現(xiàn)地方政府間的債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)民生服務(wù)的供給，表面上看與西方制度背景下公共選擇理論預(yù)測(cè)的結(jié)果相悖。然而，從傳統(tǒng)的空間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系看民生服務(wù)的空間溢出效應(yīng)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府間民生服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)會(huì)減少民生服務(wù)的供給，與公共選擇理論的結(jié)果一致。而政府間債務(wù)競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的空間溢出效應(yīng)只會(huì)在同省范圍內(nèi)促進(jìn)民生服務(wù)供給增加，以經(jīng)濟(jì)距離、社會(huì)距離等衡量的空間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系并不會(huì)促進(jìn)其供給增長(zhǎng)。因此，在中國(guó)制度背景下對(duì)這一問題的研究豐富了傳統(tǒng)的公共選擇理論。

本文的不足之處有以下兩點(diǎn)：一是以城投債規(guī)模作為代理變量來測(cè)量地方政府的債務(wù)融資規(guī)模；二是以教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障支出作為民生服務(wù)的測(cè)量指標(biāo)。在我國(guó)地方債中，銀行貸款是重要的組成部分。由于目前我國(guó)地級(jí)市政府并沒有公開銀行貸款的數(shù)據(jù)，因此本文采用大多數(shù)文獻(xiàn)的做法，選擇了公開數(shù)據(jù)的城投債余額作為地方政府債務(wù)融資的代理變量。在對(duì)民生服務(wù)的度量上，本文采用的是一般預(yù)算支出中教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的支出等投入性指標(biāo)作為代理變量。與結(jié)果性指標(biāo)變量在實(shí)際過程中存在著一定距離。將來，本文將進(jìn)一步搜尋地方政府銀行貸款數(shù)據(jù)，以及使用相關(guān)結(jié)果變量作為民生服務(wù)的代理變量，從而增加估計(jì)的準(zhǔn)確度。

需要警惕的是，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的這種間接促進(jìn)作用并不意味著地方政府可以無限制地發(fā)行城投債。我國(guó)自2008年的“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃至今，地方政府已經(jīng)積累了較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這就需要通過更加有效的方式增加民生服務(wù)的供給。2014年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》已經(jīng)明確，沒有收益的公益性公共品可以由地方政府發(fā)行一般債券進(jìn)行供給。這從更加宏觀的角度為地方債供給民生服務(wù)提供了一個(gè)可行的視角。