農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的政策體系及結(jié)構(gòu)特征分析

陳紅霞 雷佳

【摘要】從政策主體、政策工具等角度分析了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的政策體系和結(jié)構(gòu)特征。研究認(rèn)為，自2015年至今，涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的政策數(shù)量逐年增長;政策制定和發(fā)布的主體呈現(xiàn)多元化;政策工具涵蓋了供給型、需求型和環(huán)境型三個維度;政策文種類型呈現(xiàn)多樣化，包括意見、通知、規(guī)劃、辦法、方案等多種類型，有力的政策支持為我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供了最堅實的保障。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)融合;政策工具;農(nóng)村;政策體系

【中圖分類號】F062.9

【文獻標(biāo)識碼】A

建國70多年來，我國農(nóng)村各項改革不斷深化，逐漸探索形成了符合我國國情農(nóng)情的農(nóng)村制度體系，并取得了舉世矚目的成績。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》首次明確提出“推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，此后中共中央、國務(wù)院和各主管部門相繼出臺了一系列政策，旨在在新的時代背景和國際國內(nèi)形勢下，積極推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村繁榮。

對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的研究是近年來城鎮(zhèn)化、農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域的熱點，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合政策也是其中的關(guān)注點之一。相關(guān)研究大體可分為三個角度，一是面向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)實問題提出未來的政策重點，如應(yīng)從強化頂層設(shè)計、打造新興業(yè)態(tài)、培育多元主體等方面推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)新管理體制、健全用地制度、加強財稅支持、完善金融保險政策、健全科技和人才支持政策等，或針對具體的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，如農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動模式、工商資本帶動模式等，設(shè)計針對性的政策。二是基于國內(nèi)外案例進行政策分析，包括研究具體政策的適用性，如對金融與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合關(guān)系的分析，或是針對具體地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合實踐提出政策建議。三是先從理論層面探討某一因素對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的影響，進而提出政策設(shè)計，如對財政等政策在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域應(yīng)用的研究。推進農(nóng)業(yè)發(fā)展與二、三產(chǎn)融合發(fā)展，是發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟、實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。

綜觀已有文獻，還鮮有研究對現(xiàn)有政策進行梳理，至今，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合提出已滿五年，我國正處于新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅的關(guān)鍵時期，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有相關(guān)政策具有重要意義，一是有助于明確農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的目標(biāo)導(dǎo)向，指導(dǎo)進一步的農(nóng)村發(fā)展實踐;二是有利于針對現(xiàn)實問題設(shè)計更為有效的政策措施。

1 研究范圍及數(shù)據(jù)來源

鑒于涉及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策較為復(fù)雜，為確保所選取政策文本的系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性，本文從以下幾個方面進行甄別和篩選。一是在政策文本的來源方面，主要來源于國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等政府網(wǎng)站公開信息源;二是在發(fā)文單位的選擇方面，為中共中央、國務(wù)院以及國務(wù)院各組成部門、直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位等;三是在政策內(nèi)容的選擇方面，選取標(biāo)準(zhǔn)包括：對于以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合為主題的政策文本直接選取;對于以非農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合為主題的政策文本，則須在正文中明確提及“產(chǎn)業(yè)融合”、“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”等關(guān)鍵詞;四是在政策發(fā)布的時間方面，設(shè)定為2015年至今（政策文件檢索截止到2020年3月12日）。綜上，研究最終整理和選擇了有效政策樣本（含規(guī)劃、辦法、指導(dǎo)意見和通知公告等類型）共1045份。

2 政策數(shù)量與政策主體結(jié)構(gòu)

政策主體是政策的制定和發(fā)布主體，可以反映政策的權(quán)威性和重要性。從政策文本的制定和發(fā)布看，目前我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的政策主體主要包括中共中央、國務(wù)院以及國務(wù)院各組成部門、直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國家局等，政策主體結(jié)構(gòu)如表1所示。

從政策數(shù)量看，除2020年1-3月，2015-2019年政策數(shù)量依次是111、204、245、212和233份，近五年政策數(shù)量在2017年達到峰值，整體呈增長趨勢。

結(jié)合政策主體結(jié)構(gòu)和政策數(shù)量的分析顯示（見表1），農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)文最多，發(fā)文總數(shù)為523份，占總政策數(shù)量的45.96%;其次是國家發(fā)展改革委員會，發(fā)文總數(shù)為125份，占總政策數(shù)量的10.98%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家發(fā)展改革委員會發(fā)文數(shù)總計648份，占政策總數(shù)的56.94%。財政部發(fā)文總數(shù)為86份，占總政策數(shù)量的7.56 %。不同部門之間聯(lián)合發(fā)文的比重比較大（合計聯(lián)合發(fā)文量為470份），這也說明了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所涉及問題的復(fù)雜性和綜合性。

3 政策文種與政策工具類型

3.1 政策文種類型

政策的文種類型主要包括通知、規(guī)劃、決定、通報、批復(fù)、意見、辦法、方案等，依次對應(yīng)不同的規(guī)范性和約束性，以及指導(dǎo)性和可操作性。通過對以上政策文件的梳理可知，我國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策文種類型較為豐富，以上文種類型均有涉及。

政策文種類型的數(shù)量、比例如表2所示：

總體看，現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策大部分具有較強的規(guī)范性和約束性，具體文種類型包括通知、意見、規(guī)劃、公告、決定、目錄等，同時不同的文種類型在數(shù)量比例和實踐特征上又各具特點。截至目前，關(guān)于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的政策文本絕大部分采用“通知”的形式，總量為599份，通知屬于告知性文本，具有較強的原則性，有利于相關(guān)政策的快速推行：意見總量為253份，意見具有較強的針對性，一般是根據(jù)現(xiàn)實的需要，針對產(chǎn)業(yè)融合所涉及的重要問題提出觀點或處理意見，因此有利于具體問題的精準(zhǔn)定位和有效解決。除通知、意見外，其他文種類型占政策總量的81.53%，其中，方案、辦法、條例等則具有較強的指導(dǎo)性和可操作性，三者占政策總數(shù)量為114份。

3.2 政策工具分析

政策工具是政府在提供公共物品或公共服務(wù)時采取的一系列舉措，本文根據(jù)羅斯維爾（ Rothwell）等人的研究，將政策工具分為供給性、需求型、環(huán)境型三個維度，并結(jié)合每個維度所涉及的具體工具分析農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合政策的結(jié)構(gòu)特征。

總體看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的政策工具較為全面，兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的綜合運用，全方位覆蓋了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合系統(tǒng)。從三大類政府工具的使用來看，目前主要以環(huán)境型和供給型為主，分別占總比例的70.14%、19.81%，需求型環(huán)境工具占10.05%，具體政策工具結(jié)構(gòu)、數(shù)量及比例如表3所示。

從不同政策工具的作用目標(biāo)看，環(huán)境型政策工具偏重于提供有效的制度安排和目標(biāo)規(guī)劃;供給型政策工具側(cè)重于為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素保障、人才培養(yǎng)等;需求型政策工具則強調(diào)在市場機制下，通過擴大需求推動農(nóng)村增產(chǎn)提效，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。

（1）環(huán)境型政策工具，主要表現(xiàn)為政府從理論與制度層面為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供支持，具體工具包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)、策略性措施等。

現(xiàn)有的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合政策更多的使用了環(huán)境型政策工具，凸顯了我國政府對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合引導(dǎo)的重視。進一步分析可以看出，以策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃為工具的相關(guān)政策數(shù)量居多，分別占56.36%和7.18%，反映了我國政府對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的高度重視，通過頂層設(shè)計，實現(xiàn)宏觀引導(dǎo)。2018年的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確發(fā)展目標(biāo)，即2022年初步形成農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的格局。環(huán)境型政策工具的特點是規(guī)范性和約束性強，因此，在政策實施過程中，輔之以細(xì)化的操作建議就顯得尤為重要。

（2）供給型政策工具，主要表現(xiàn)為通過公共政策推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，主要工具包括人才培養(yǎng)、信息支持、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施、土地等生產(chǎn)要素保障等。

在現(xiàn)有供給型工具中最受關(guān)注的是人才培養(yǎng)，即通過農(nóng)村人才隊伍建設(shè)和新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的能力。2020年國家發(fā)展改革委等19個部門和單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，針對目前制約返鄉(xiāng)人鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實問題，從財政、金融、土地、人力資源等提出具體要求，旨在為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合注入更多的要素和活力。我國農(nóng)村公路、信息通信等基礎(chǔ)設(shè)施仍較為薄弱，未來仍需通過相關(guān)政策加大資金投入和建設(shè)力度。

（3）需求型政策工具，主要表現(xiàn)為在市場機制下，通過利用供需關(guān)系推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，主要政策工具包括政府采購、示范工程、服務(wù)外包等。需求型工具的整體比重較小，其中有關(guān)示范工程的政策比重大，說明前期主要采取試點、示范園建設(shè)、典型案例推介的方式推進產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于推介全國農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)典型縣及農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化實訓(xùn)基地名單的通知》，指出各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要高度重視農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，強化政策扶持，搭建平臺載體。目前需求型政策工具主要以示范工程為主，可以進一步豐富相關(guān)措施增強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的動力。

4 結(jié)論

通過對2015年至今我國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的政策文本分析可以看出，我國已初步形成了以《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》為核心，以意見、通知、規(guī)劃、辦法、方案等為輔的完整政策體系。現(xiàn)有的政策工具涵蓋供給型、需求型、環(huán)境型等政策工具的絕大多數(shù)，在總體規(guī)劃、基本服務(wù)保障、市場化供需等方面，對促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展起到重要的推動作用。

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[作者簡介]陳紅霞（1980-），女，黑龍江哈爾濱人，副教授，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與規(guī)劃。