珠三角地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織類型與完善機(jī)制研究

摘 要 珠三角的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，特別是佛山順德、南海兩個(gè)區(qū)域的集體經(jīng)濟(jì)，由于歷史的原因，形成了極具特色的土地股份社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社兩類農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。本文擬兩類組織概念與形成的原因、性質(zhì)與法律地位進(jìn)行比較分析，繼而提出完善珠三角地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 土地股份合作社 經(jīng)濟(jì)聯(lián)社

作者簡(jiǎn)介：段明，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.066

廣東農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的股份制改革確肇始于20世紀(jì)90年代的珠三角地區(qū)的發(fā)達(dá)農(nóng)村，在上世紀(jì)八九十年代廣東順德、南海便成立農(nóng)村股份社，但是設(shè)立農(nóng)村股份社之初，集體所形成的集體資產(chǎn)并沒有納入到股份社，農(nóng)村集體資產(chǎn)仍由集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社管理為主，在《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺(tái)之后，又對(duì)其有明確其法律地位，因此在珠三角的農(nóng)村存在著兩種并行的集體經(jīng)濟(jì)組織，股份社與經(jīng)聯(lián)社[1]。兩者之間相互交叉、相互管理者性質(zhì)相同的農(nóng)村集體資產(chǎn)，但是卻又有一定的區(qū)別，因此厘清兩類組織的概念、明確兩者法律地位，對(duì)于進(jìn)一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理，對(duì)于珠三角農(nóng)村股權(quán)糾紛的解決以及農(nóng)村的穩(wěn)定與善治有著非常重要的價(jià)值。

一、兩類經(jīng)濟(jì)組織的概念與主要特征

（一）土地股份合作社

1.成立歷史背景：十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)開始實(shí)行改革開放政策，毗鄰港澳的珠三角自發(fā)對(duì)接國(guó)外加工制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，工業(yè)用地問題便成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村集體“在堅(jiān)持土地集體所有和集體財(cái)產(chǎn)不可分割的原則下”選擇以集體為單位統(tǒng)籌土地興建廠房與基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為了滿足對(duì)土地的需要，就需要農(nóng)民將手中的土地進(jìn)行征收，但是征收之后的如何保障村民的權(quán)益，就必須對(duì)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。因此在廣東南海、順德，率先實(shí)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，將農(nóng)村的集體土地統(tǒng)一納入股份社進(jìn)行管理，對(duì)集體土地的征收、征地補(bǔ)償款進(jìn)行統(tǒng)一管理、收益、處分，完善土地承包制。在推進(jìn)改革中，村委會(huì)建制與組建股份社要同步進(jìn)行，實(shí)行一步到位，村委會(huì)與股份社，村委會(huì)正副主任與股份社正副理事長(zhǎng)均由管理區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”。

2.概念的界定與基本特征：農(nóng)村土地股份合作社是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重大改革，簡(jiǎn)單而言，就是將農(nóng)戶以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成股份合作社的股權(quán)，入社的土地由合作社統(tǒng)一管理、收益、的集體經(jīng)濟(jì)組織。[2]也有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社是以股份制和合作制為核心，并融合了傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)模式的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。[3]不同區(qū)域?qū)τ诔闪⑥r(nóng)村土地股份合作社目的也不盡相同，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需要，需要不斷地將農(nóng)村的集體土地變成國(guó)有土地，很多地區(qū)直接“村改居”，但是“村改居”或者將村改成工業(yè)園區(qū)時(shí)，政府用土地股份合作社的形式統(tǒng)一將農(nóng)村土地納入股份社;而在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)村土地股份合作社的成立是將農(nóng)村過于分散的土地集中化經(jīng)營(yíng)，解決農(nóng)民分散化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村集約化生產(chǎn)水平。

（二）集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社

1.歷史背景：珠三角是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最早的地區(qū)，“家家點(diǎn)火、村村冒煙”集體經(jīng)濟(jì)得到充分的發(fā)展，在上世紀(jì)九十年代末期集體企業(yè)進(jìn)行改制之后，遺留下的一些歷史問題以及無法處理的村集體資產(chǎn)、村公共場(chǎng)所、村級(jí)工業(yè)園等物業(yè)收入逐步交由村委會(huì)的集體資產(chǎn)管理辦公室進(jìn)行管理，但由于村集體資產(chǎn)管理辦公室作為村委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其無法獨(dú)立自主地承擔(dān)起管理村集體資產(chǎn)的職能。在《中共順德市委順德市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村體制改革的決定》（順發(fā)【2001】13號(hào) ）文件中規(guī)定：“規(guī)范村級(jí)集體資產(chǎn)的管理和運(yùn)作，村（含居民區(qū)，下同）級(jí)集體資產(chǎn)不得量化到個(gè)人，由各村成立村級(jí)集體資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，各村現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社歸屬資產(chǎn)管理公司管理、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系歸屬村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社;股份合作社的債權(quán)債務(wù)關(guān)系歸屬股份合作社?！?/p>

2.概念的界定與基本特征：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社則是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社聯(lián)合組成，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社是根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定設(shè)立的，經(jīng)過登記機(jī)關(guān)依法登記，領(lǐng)取法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，取得法人資格的村集體經(jīng)濟(jì)組織。

其基本特征主要有：一是從產(chǎn)權(quán)主體來看，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社相當(dāng)于人民公社化時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)，下設(shè)的經(jīng)濟(jì)社就相當(dāng)于生產(chǎn)隊(duì)，其產(chǎn)權(quán)主體依舊屬于集體所有，但是與土地股份社不同，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的產(chǎn)權(quán)既包括新居民（村民）也包括舊居民，而土地股份社的股權(quán)已經(jīng)固化到個(gè)人（順德），或者固化到戶（南海）;二是組織制度而言，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社代表了集體經(jīng)濟(jì)組織，具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)功能，“政經(jīng)分離”已經(jīng)基本成為一種趨勢(shì)[4]。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳公布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確提出，“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開展實(shí)行‘政經(jīng)分開試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制”。

二、兩類農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織差異比較

（一）性質(zhì)與法律地位的差異

從組織的性質(zhì)與法律地位而言，兩類組織均屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，代表村集體管理集體資產(chǎn)，根據(jù)《廣東省廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第三條本規(guī)定所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)社等。因此兩類集體經(jīng)濟(jì)組織均由該條例調(diào)整，其性質(zhì)與法律地位均由該條例明確，兩者在性質(zhì)與法律地位上并無差異，均屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（二）外部治理關(guān)系的差異

“政經(jīng)合一”與“政經(jīng)分離”的區(qū)別，由于歷史原因，土地股份社作為珠三角改革早期的產(chǎn)物，其主要資產(chǎn)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股所形成的資產(chǎn)，近些年來，由于土地資源的稀缺以及被入股合作社后農(nóng)民缺失了土地資源，導(dǎo)致了一些新的社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，在本世紀(jì)初期，為緩解農(nóng)村矛盾，同時(shí)也是為了減少一些村居行政干預(yù)，珠三角各地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村體制改革，進(jìn)而將土地股份社股權(quán)進(jìn)行固化，各地固化方式不一，但主要做法均是將股權(quán)量化，股份社實(shí)行集體股與個(gè)人股進(jìn)行固化，個(gè)人股具體固化到個(gè)人或者固化到戶，固化之后，農(nóng)村黨組織與村委會(huì)不再介入股份社的運(yùn)作，按照“一戶一股”或“一人一股”進(jìn)行選舉，選舉出股份社正副社長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的政經(jīng)分離。而經(jīng)濟(jì)聯(lián)社在“村改居”的背景下，村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)入居委會(huì)，為了有效地利用原有的集體資產(chǎn)，大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社仍以“政經(jīng)合一”的方式存在，盡管一直有要求能夠“政經(jīng)分離”，將經(jīng)濟(jì)聯(lián)社與村黨組織與村委會(huì)分離，但是居委會(huì)的集體資產(chǎn)管理部門為了公共利益以及城鎮(zhèn)化的訴求，不斷需要集體資產(chǎn)為社區(qū)建設(shè)與社區(qū)福利以及村委會(huì)承擔(dān)開支。股份合作社由于涉及利益重大，存在著原居民與新遷入居民之間的利益博弈，因此，兩者在與政府、黨組織的外部關(guān)系上存在著是否合一的區(qū)別。

（三）內(nèi)部治理的差異

在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，都由《廣東省廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》進(jìn)行規(guī)范，都成立理事會(huì)、正副理事長(zhǎng)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本一致，連兩者之間并無太大差異，但是由于兩者之間是不同的股東組成，兩者之間的訴求也就不一致，股份社主要是為了實(shí)現(xiàn)失去土地的村民土地孳息的利益，而經(jīng)濟(jì)聯(lián)社主要目的是盤活集體資產(chǎn)，為村居或社區(qū)的福利與公共利益與社會(huì)福祉考慮，因此兩者之間在議事原則以及對(duì)待集體資產(chǎn)的態(tài)度也同樣存在著較大的差異，這也就是兩者經(jīng)常發(fā)生沖突與矛盾的重要原因之一。

三、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建議

作為集體經(jīng)濟(jì)組織同樣也存在著適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的困境與挑戰(zhàn)。為此，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該積極從以下幾個(gè)方面完善：

（一）厘清土地股份社與經(jīng)濟(jì)聯(lián)社的產(chǎn)權(quán)范圍

在中國(guó)的其他大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村，由于農(nóng)村體制改革推進(jìn)較晚，因此存在著后發(fā)優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通常只有一個(gè)，而在珠三角大多數(shù)地區(qū)通常存在兩個(gè)組織，主要的原因城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致越來越多的外來人口入戶，原居民的利益通過將原集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)權(quán)入股土地股份社，外來村（居）民與新出生居民不再享有其不具備土地資源的收益與孳息。因此要解決好農(nóng)村集體組織問題，首先應(yīng)該尊重歷史，尊重土地股份社原村民股東的權(quán)利，同時(shí)又要尊重新居（村）民對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)所發(fā)揮的重要作用，因此要厘清兩者之間的管轄范圍，要將經(jīng)濟(jì)聯(lián)社與土地股份社的具體的產(chǎn)權(quán)清單范圍進(jìn)行固化，減少兩者之間都想將資產(chǎn)納入自己的股權(quán)收入的矛盾，對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的矛盾，上一級(jí)政府應(yīng)該本著實(shí)事求是、尊重歷史的態(tài)度協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)組織解決紛爭(zhēng)。

（二）進(jìn)一步厘清集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政權(quán)的關(guān)系

土地股份社已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了“政經(jīng)分離”，這是一個(gè)進(jìn)步，但在實(shí)踐中，土地股份社并沒有因此取得長(zhǎng)足的發(fā)展，關(guān)鍵原因并不僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織外部的治理關(guān)系，“政經(jīng)分離”盡管是制約集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重要因素，但是如何指導(dǎo)從基層政權(quán)中剝離地的土地股份社發(fā)展同樣也是重要的課題;其次對(duì)于尚未從基層政權(quán)中剝離的經(jīng)濟(jì)聯(lián)社應(yīng)該盡快剝離，規(guī)范兩者之間的關(guān)系，避免制度設(shè)計(jì)層面造成的腐敗問題，同時(shí)也讓經(jīng)濟(jì)聯(lián)社能夠自主發(fā)展。

（三）進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織公司化改造

成立村級(jí)資產(chǎn)管理公司，將集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)清產(chǎn)核資納入資產(chǎn)管理公司，將集體資產(chǎn)按照國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行管理，將其轉(zhuǎn)變成為企業(yè)法人，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，建立體系明確、執(zhí)行高效、管理科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的法人治理結(jié)構(gòu)。

（四）加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管

在國(guó)有資產(chǎn)管理職能部門設(shè)立集體資產(chǎn)管理科室，明確其管理職責(zé)，股民授權(quán)政府，政府代表股民履行出資人的義務(wù)，直接將集體資產(chǎn)納入公有資產(chǎn)的管理范疇。出臺(tái)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的地方性政策意見，規(guī)范其運(yùn)作管理模式，積極發(fā)揮社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，做大做強(qiáng)集體資產(chǎn)。

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