我國嬰幼兒托育服務(wù)政策的階段性回顧與展望

巫筱媛

0～3歲嬰幼兒教育是終身教育體系的開端。隨著社會的不斷發(fā)展，0～3歲早期教育逐漸為國家所重視。就政策而言，雖然0～3歲嬰幼兒教育政策與法規(guī)在教育政策中所占的比例較小，但已經(jīng)成為早期教育政策與法規(guī)中不可缺少的一部分。

一、我國嬰幼兒托育服務(wù)政策的階段性回顧

新中國成立以來，我國的托育服務(wù)政策經(jīng)歷了托育服務(wù)興起、恢復(fù)發(fā)展和確定我國托兒所制度、托育服務(wù)體系走向消解、托育服務(wù)體系重構(gòu)和出臺國家標(biāo)準(zhǔn)四個重要階段。

（一）新中國成立前后至改革開放：托育服務(wù)興起

托育服務(wù)的起步較晚，受時局影響較大。近代以來，受西方資本主義思潮的沖擊和有識之士的推動，我國的嬰幼兒教育由完全的家庭教育緩慢走向社會化。20世紀(jì)50年代初，隨著新中國的成立，學(xué)前教育進(jìn)入初創(chuàng)時期。國家、政府、教育行政部門借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗，歸納總結(jié)老解放區(qū)的政策法規(guī)，實施了具有蘇聯(lián)特色的發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)的各項舉措。

城市及農(nóng)村均以集體福利的形式提供托育服務(wù)。在城市中，托幼服務(wù)作為職工集體福利項目在勞動法規(guī)中確立下來；在農(nóng)村社會，作為人民公社運動中的一項集體福利事業(yè)，托幼服務(wù)也逐漸發(fā)展起來。隨后，“社會辦托幼”的思路并未發(fā)生改變，并一直延續(xù)到20世紀(jì)70年代初期。幼兒園、托兒所的年齡劃分和領(lǐng)導(dǎo)機制得到明確。1956年頒發(fā)的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》規(guī)定了托兒所和幼兒園的年齡劃分標(biāo)準(zhǔn)[1]，即托兒所招收3周歲以下兒童，幼兒園招收3～6周歲的兒童。同時，還明確了教育部、衛(wèi)生部在管理和教育等業(yè)務(wù)上對幼兒園、托兒所的分管機制。

（二）改革開放至20世紀(jì)80年代中后期：恢復(fù)發(fā)展，確定我國托兒所制度

國家重視并大力發(fā)展托幼事業(yè)。三年自然災(zāi)害和“文化大革命”期間，嬰幼兒入托數(shù)急劇降低，托幼服務(wù)的發(fā)展遭遇停滯甚至是倒退。改革開放帶來的經(jīng)濟活力對正規(guī)就業(yè)的勞動力提出更大規(guī)模的需求，托幼事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。1979年，全國托幼工作會議決定設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，首次確立了由政府牽頭、各部門共同管理的學(xué)前教育管理體制。

明確我國的托兒所制度。1980年頒布的《城市托兒所工作條例（試行草案）》確定了我國現(xiàn)行的托兒所制度，明確了托兒所的性質(zhì)。1981年頒布的《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》則提出了具體任務(wù)和教養(yǎng)原則，這是新中國成立后首次明確規(guī)范0～3歲兒童的集體教育工作。1982年，“計劃生育”政策的頒布充分調(diào)動了政府、企事業(yè)單位和街道社區(qū)舉辦托幼機構(gòu)的積極性，全國的托幼事業(yè)有了較大發(fā)展。然而，這種依靠集體力量、具有福利性托育服務(wù)的體制在講求效率和投入產(chǎn)出比的市場經(jīng)濟大潮沖擊下終究難以支撐下去[2]。

（三）20世紀(jì)80年代中后期至2004年：托育服務(wù)體系走向消解

國有企業(yè)改革使托幼服務(wù)體系開始遭到巨大沖擊。從20世紀(jì)80年代中期開始，全國范圍內(nèi)單位福利制度逐步瓦解[3]，社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸確立。1997年開始，國有企業(yè)改革步入深水區(qū)，政府對嬰幼兒教育的投入嚴(yán)重不足，國有企業(yè)開始大規(guī)模分離托兒所、幼兒園等社會化職能，托育服務(wù)體系的規(guī)模急劇萎縮，兒童的教養(yǎng)責(zé)任再度被“家庭化”。

繼續(xù)出臺具有針對性、規(guī)劃性的政策法規(guī)。內(nèi)容主要集中在托兒所建筑設(shè)計規(guī)范、托兒所衛(wèi)生保健、托幼銜接等方面。2001年，國務(wù)院發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》強調(diào)要發(fā)展0～3歲兒童早期教育，建立并完善0～3歲兒童教育管理體制。

社會經(jīng)濟改革使托育服務(wù)走向市場化道路。1994年的分稅制改革是托育服務(wù)走向市場化道路的轉(zhuǎn)折點。1995年《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》確立了托幼服務(wù)由公共提供占主導(dǎo)向由公共和私人市場共同提供的發(fā)展原則。到2004年，由私人市場提供的托幼服務(wù)開始超過公共提供的服務(wù)，且私人市場所占比例持續(xù)上升。

（四）2004年至今：托育服務(wù)體系重構(gòu)，出臺國家標(biāo)準(zhǔn)

提升托育服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。2004年至今，社會日益呼喚高質(zhì)量的托育服務(wù)，國家對0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)給予了充分的重視，出臺了一系列托兒所幼兒園相關(guān)政策。2016年，為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的低生育率和老齡化，我國開始實施“全面二孩”生育政策[4]，新增的嬰幼兒面臨強烈的高質(zhì)量托育服務(wù)需求。2017年，黨的十九大首次將“幼有所育”作為保障和改善民生工作的重要內(nèi)容之一。

提倡“家庭為主”的原則和“公益性、普惠性”的發(fā)展方向。這一階段的政策均強調(diào)要做好0～3歲家庭教育指導(dǎo)服務(wù)工作，對0～3歲年齡段的家庭教育指導(dǎo)作出詳細(xì)的規(guī)定。2012年頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》首次提出0～3歲的早期教育“公益性”發(fā)展方向，強調(diào)以機構(gòu)為依托、面向社區(qū)和家長的公益性嬰幼兒早期教育服務(wù)和指導(dǎo)模式。早期教育作為“公共服務(wù)”的屬性再次凸顯，國家開始以直接舉辦或資助私人市場的形式推動托幼事業(yè)發(fā)展。

積極開展嬰幼兒早期教育試點工作。2013年，教育部決定在上海市、北京市海淀區(qū)等14個地區(qū)開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點，并對試點任務(wù)、內(nèi)容和有關(guān)工作提出了明確要求，以探索發(fā)展0～3歲嬰幼兒早期教育的模式和經(jīng)驗。2019年4月，上海市在全國范圍內(nèi)率先出臺3歲以下幼兒托育服務(wù)“1+ 2”文件，鼓勵家庭為主，多方參與的早期教育服務(wù)體系，以充分滿足人民群眾的照護服務(wù)需求。

出臺嬰幼兒托育政策的國家標(biāo)準(zhǔn)。2019年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強調(diào)發(fā)展嬰幼兒照護服務(wù)的重點是為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，將嬰幼兒照護服務(wù)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。同年10月，國家衛(wèi)生健康委員會組織制訂《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》，以規(guī)范發(fā)展托幼服務(wù)，確保嬰幼兒的安全和健康成長。至此，國家層面上的托育事業(yè)得以重構(gòu)，甚至有人稱2019年為“嬰幼兒托育服務(wù)的元年”。

二、我國嬰幼兒托育服務(wù)政策展望

上文對新中國成立70年以來我國的托育服務(wù)政策進(jìn)行了梳理，歸納其階段性特點和歷史影響，這為我國下一步制訂0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)大政方針、從制度層面規(guī)范托育服務(wù)提供了決策參考。今后的發(fā)展方向主要體現(xiàn)在對托育服務(wù)指導(dǎo)理念及托育服務(wù)政策體系的完善兩個方面。

（一）托育服務(wù)政策的指導(dǎo)理念

1.兒童為本：科學(xué)規(guī)范，合理發(fā)展。嬰幼兒階段是個體未來成長發(fā)展的重要基石。在嬰幼兒語言、認(rèn)知、社會性等方面快速發(fā)展的時期，需要專業(yè)化、規(guī)范化的嬰幼兒保育和教育。歷史上，我國的政策文件均對專業(yè)化、規(guī)范化的嬰幼兒保育和教育提出了要求。未來政策需要進(jìn)一步細(xì)化對保教工作的要求，將嬰幼兒的成長與發(fā)展放在首要位置，從具體的教育實踐的各個角度規(guī)定嬰幼兒教育實踐的重點，尊重嬰幼兒成長的特點和規(guī)律。

嬰幼兒的發(fā)展具有整體性，要促進(jìn)嬰幼兒在身體發(fā)育、語言、認(rèn)知、社會性等方面的全面發(fā)展，以此達(dá)到嬰幼兒身心和諧發(fā)展的目標(biāo)；嬰幼兒以游戲為主要的學(xué)習(xí)方式，要提供豐富多樣的游戲機會、材料和環(huán)境，在游戲活動中與嬰幼兒進(jìn)行面對面的交流互動，注重游戲過程中的情感變化；嬰幼兒是在豐富的環(huán)境中通過主動探索和親身體驗學(xué)習(xí)的，要提供適宜刺激，豐富嬰幼兒的直接經(jīng)驗，支持嬰幼兒的主動探索、操作體驗、互動交流和表達(dá)表現(xiàn)，發(fā)揮嬰幼兒的自主性；重視發(fā)展嬰幼兒的學(xué)習(xí)品質(zhì)，確保托幼銜接，使托育服務(wù)成為終身發(fā)展的良好開端。

2.保教有序：安全健康，保育優(yōu)先。我國嬰幼兒照護服務(wù)的開始受到時局的影響，其最初的目的就是保育。托育機構(gòu)是保育的主要場所，也是父母養(yǎng)教學(xué)習(xí)的場所，而對于嬰幼兒來說，生活活動是其他學(xué)習(xí)活動的前提和基礎(chǔ)。嬰幼兒保育與教育密不可分，高質(zhì)量的嬰幼兒保育能夠滿足人民群眾的需求，以此為基礎(chǔ)，良好的嬰幼兒教育可以促進(jìn)嬰幼兒的健康成長和廣大家庭的和諧幸福，確保經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。因此，嬰幼兒保育與教育是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，兩者相輔相成：保育是教育的基礎(chǔ)和前提，為教育活動的順利開展提供了可能性；教育是保育的拓展和延伸，以確保嬰幼兒身心全面和諧發(fā)展。

從歷史走向今天，我們對嬰幼兒的保育和教育提出了進(jìn)一步的要求：安全與健康。《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）從場地設(shè)施的角度規(guī)定了嬰幼兒教育應(yīng)該使用安全健康的活動空間?！锻杏龣C構(gòu)管理規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）則通過更為全面、規(guī)范和細(xì)致的要求來凸顯“安全健康”的觀點，主要體現(xiàn)在保育管理、安全管理和健康管理等多個方面?！鞍踩】?、保育優(yōu)先”的觀點在我國有多方面、多層次的內(nèi)涵。從范圍來看，既包含托育機構(gòu)，還關(guān)注嬰幼兒在家庭中的情況，確保嬰幼兒所處的教育生態(tài)環(huán)境具有良好的整體狀況；從對象來看，既關(guān)乎嬰幼兒，還涉及托育機構(gòu)從業(yè)人員，確保嬰幼兒密切接觸者的安全健康；從內(nèi)容來看，不局限在人身安全和身體健康，更從心理健康等多個方面凸顯這一內(nèi)涵。因此，未來的政策要明確托育過程的重難點，確保安全健康的嬰幼兒保教活動。

3.家園共育：家庭為主，多方參與。在我國的傳統(tǒng)觀念中，家庭是嬰幼兒成長發(fā)展的第一場所，在嬰幼兒的養(yǎng)育中占據(jù)重要地位。直到近代，我國早期教育才由完全的家庭教育緩慢地進(jìn)入社會化的教育。與此同時，父母越來越意識到親子陪伴對0～3歲嬰幼兒成長發(fā)展的重要性，因此希望更多地直接參與兒童的成長。除核心家庭外，我國的主干家庭也很常見，許多嬰幼兒的養(yǎng)育工作是依靠祖輩和親戚來完成的。因此，對家庭成員教育能力的指導(dǎo)和培養(yǎng)是我國托育服務(wù)的重要任務(wù)。

未來的政策需要明晰家庭和托育機構(gòu)的職責(zé)范圍。托育機構(gòu)不僅要承擔(dān)保育的職責(zé)，還要建立以機構(gòu)為依托的早期教育服務(wù)模式，發(fā)揮自身的專業(yè)力量，對社區(qū)及家庭進(jìn)行集體和入戶的育兒指導(dǎo)，傳播科學(xué)的育兒理念和知識；同時，家長也要積極配合托育機構(gòu)的教養(yǎng)工作，確保嬰幼兒發(fā)展和成長環(huán)境的一致性，避免保育內(nèi)容的重復(fù)和遺漏，從而相互配合，提升教養(yǎng)嬰幼兒的質(zhì)量和水平。

4.持續(xù)發(fā)展：公益普惠，托育公平。持續(xù)發(fā)展的原則強調(diào)公益普惠。一方面，我國自2012年首次提出早期教育“公益性”發(fā)展方向以來，不斷探索早期教育服務(wù)模式，將早期教育由機構(gòu)拓展至全社會。另一方面，“普惠性”則力求合理規(guī)劃區(qū)域、分配有限的資源，讓托育服務(wù)和指導(dǎo)深入廣大地區(qū)，觸及每家每戶，充分滿足人民群眾的照護服務(wù)需求。

持續(xù)發(fā)展的原則強調(diào)托育公平。我國的托育服務(wù)及相關(guān)政策雖然是基于當(dāng)前的實際需要而提出的，但是仍然要以公平為基礎(chǔ)，這樣從長遠(yuǎn)來看才能提高我國托育服務(wù)的整體水平。以公平為基礎(chǔ)要求城鄉(xiāng)一體，通過示范帶動、共同進(jìn)步，在保留區(qū)域特色的同時確保區(qū)域公平；要求尊重不同地區(qū)、民族和宗教的文化信仰，確保文化公平；同時也要求兼顧城市兒童和農(nóng)村兒童，正常兒童和處境不利兒童，保障機會公平。如此，才能在具體問題具體分析的同時，確保嬰幼兒接受早期教育的權(quán)利，推動托育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）托育服務(wù)政策體系的完善

1.管理體制：落實各部門的職責(zé)分工。1979年，全國托幼工作會議首次確立由政府牽頭、各部門共同管理的學(xué)前教育管理體制?！蛾P(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）附件中已經(jīng)明確托育服務(wù)的部門職責(zé)分工，這能夠促進(jìn)政府的干預(yù)措施及時落實，達(dá)到應(yīng)有的效果。面對嬰幼兒托育數(shù)量增加和質(zhì)量日益提升的需求，政府要進(jìn)一步強化組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮管理體制中各個職能部門的專業(yè)性，建立一套科學(xué)的托育服務(wù)管理體制，通過考核目標(biāo)等方式落實教育、衛(wèi)生健康、民政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的分工和協(xié)作，確保托育服務(wù)的規(guī)范發(fā)展。

2.評價機制：完善課程標(biāo)準(zhǔn)和師資培養(yǎng)考核體系。課程標(biāo)準(zhǔn)能為嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展提供理論指導(dǎo)和方向指引。2001年《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010）》提出發(fā)展0～3歲嬰幼兒的早期教養(yǎng)，這是國家第一次在政策文件中明確了對0～3歲嬰幼兒教養(yǎng)的要求。然而，我國目前仍然缺乏科學(xué)完善的課程標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)早期教育。對此，政府可以與科研部門合作，依據(jù)我國的國情和民情制定早期課程標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)我國的托育服務(wù)朝著科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的方向發(fā)展。同時，應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的評價和監(jiān)督機制，以保障和改進(jìn)課程的實施效果。

教師是課程的實施者，教師對課程標(biāo)準(zhǔn)的理解和實踐直接決定了課程的質(zhì)量。未來政策還需要進(jìn)一步提出加強隊伍建設(shè)的保障措施，專業(yè)化的人才隊伍能夠確保嬰幼兒教育的質(zhì)量，為個體一生發(fā)展中的重要能力打下基礎(chǔ)。在《意見》中，已經(jīng)出臺在高等院校及職業(yè)院校開設(shè)嬰幼兒照護相關(guān)專業(yè)及培養(yǎng)嬰幼兒照護相關(guān)專業(yè)人才的規(guī)定。未來的政策需要進(jìn)一步明晰師資培養(yǎng)和考核的要求，對職前和在職培訓(xùn)需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和條件進(jìn)行界定和細(xì)化，以此提高教師的專業(yè)化水平，確保托育服務(wù)的有效實施。

3.監(jiān)管機制：監(jiān)督民營市場，滿足托育需求。20世紀(jì)80年代中期開始，我國的社會經(jīng)濟改革使托育服務(wù)走向市場化道路。目前，由教育部門管理的托育機構(gòu)如公辦托兒所、民辦幼兒園“小小班”等已無法滿足社會發(fā)展的需求，而托育服務(wù)的市場化機構(gòu)如托管中心、早教中心、親子園等質(zhì)量參差不齊。因此，政府要在城市中發(fā)展帶有輻射效應(yīng)的公辦托育點和區(qū)域早教指導(dǎo)中心，在農(nóng)村建立以村鎮(zhèn)為單位的托管點；同時，出臺政策，吸引和支持企業(yè)和個人等社會力量參與創(chuàng)辦托育機構(gòu)，以從數(shù)量上滿足人民群眾的托育服務(wù)需求。

此外，政府應(yīng)該妥善監(jiān)督民營市場，嚴(yán)格規(guī)范托育服務(wù)機構(gòu)的行為，建立系統(tǒng)的監(jiān)督制度。在現(xiàn)有的《標(biāo)準(zhǔn)》和《規(guī)范》嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻的基礎(chǔ)上，應(yīng)出臺具有法律效力的托育機構(gòu)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，加強對托育機構(gòu)工作人員、環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量等的監(jiān)督，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量對托育機構(gòu)的等級進(jìn)行評定，整頓或取締不合格的托育機構(gòu)，促進(jìn)我國托育服務(wù)質(zhì)量的整體提升。

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