國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題的研究

賈靜妮 江星

【摘 要】國有經(jīng)濟(jì)在我國國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，因此對國有企業(yè)負(fù)責(zé)人責(zé)任履行情況作出可靠評價非常重要。國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是我國對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績評價的主要方法，在不斷深化國有企業(yè)改革的背景下，其對我國國有企業(yè)的向好發(fā)展和反腐倡廉工作的推進(jìn)具有重要意義。但目前我國國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計仍存在一些問題，通過對這些問題的深入分析，找出原因并就完善我國國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度給出可行建議。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè);審計;經(jīng)濟(jì)責(zé)任;負(fù)責(zé)人

一、引言

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度，旨在監(jiān)督事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)的主要責(zé)任人的責(zé)任履行情況，通過對責(zé)任人責(zé)任履行情況的系統(tǒng)全面的評價，來對責(zé)任人進(jìn)行合理獎懲，一方面有助于防止腐敗問題的出現(xiàn)，另一方面有助于激勵國企負(fù)責(zé)人盡職盡責(zé)，促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在我國經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)越來越完善，逐步走向制度化、規(guī)范化，但審計實踐中問題時有發(fā)生，因此為提升國企的規(guī)范化管理，督促國有企業(yè)負(fù)責(zé)人履行職責(zé)，有必要進(jìn)一步完善我國國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。

二、國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計現(xiàn)狀

國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是我國特有的審計類型，是以中國特色社會主義為背景，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化改革逐步產(chǎn)生和發(fā)展的，至今在我國已經(jīng)過了三十年的理論研究和實踐應(yīng)用，在促進(jìn)國有企業(yè)向好發(fā)展方面發(fā)揮著巨大作用。近年來，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，新興中小型企業(yè)不斷增加，大型國企老化致使了企業(yè)進(jìn)行了幾次大的“變革”，政府正不斷加強(qiáng)對國有控股企業(yè)和國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的監(jiān)督力度，對國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的進(jìn)度和質(zhì)量提出了更高的要求。

雖然近年我國國有企業(yè)數(shù)量趨于下降，但國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計數(shù)量較為平穩(wěn)，并且審計頻率正穩(wěn)步增加。審計類型以離任審計為主，國家審計署的有關(guān)資料表明，離任審計在國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的比例約為82%。審計對象主要為企業(yè)董事長、法定代表人，而對企業(yè)其他負(fù)責(zé)人員或重要崗位的審計很少。通過對近年來經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題集中在重大經(jīng)濟(jì)決策失誤導(dǎo)致的資產(chǎn)損失和企業(yè)損益不實兩個方面，且問題金額較大。最終審計責(zé)任界定涉嫌經(jīng)濟(jì)問題的較少，即承擔(dān)的直接責(zé)任較少，多為主管責(zé)任。

三、國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定不明確。

一方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任承擔(dān)者的確定不明確。國有企業(yè)在面臨重大決策時雖然相關(guān)文件表明重大問題為集體決策，但實際上董事長占決策比重很大，審計過程中難以將個人行為和集體行為劃分清楚，容易導(dǎo)致負(fù)責(zé)人少承擔(dān)責(zé)任;我國的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計大都是對離任負(fù)責(zé)人的審計，因此一些責(zé)任也很難根據(jù)發(fā)生的時間準(zhǔn)確判定是由前任負(fù)責(zé)人承擔(dān)還是現(xiàn)任負(fù)責(zé)人承擔(dān)。另一方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的量化較為困難。比如目前的責(zé)任認(rèn)定所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)常常是“造成重大經(jīng)濟(jì)損失”、“造成嚴(yán)重后果”等定性界定，雖然這在一定程度上形成量化責(zé)任的重要標(biāo)準(zhǔn)，但更多是依靠審計人員的主觀判斷，給責(zé)任界定工作提供了自由抉擇的空間，容易引起責(zé)任界定的不明確。

2.審計評價體系不健全。

國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的關(guān)鍵在于審計評價體系的建立，雖然我國正不斷完善國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價體系，但仍存在一些問題。一是評價指標(biāo)內(nèi)容不全面，一開始的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)主要為財務(wù)指標(biāo)，后來經(jīng)過改革指標(biāo)才變的多元化，但仍不夠全面，特別是對負(fù)責(zé)人的廉潔情況、決策正確性等方面的考察指標(biāo)較為缺乏。二是指標(biāo)體系評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。有關(guān)部門目前還未出臺國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的詳細(xì)審計標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同地區(qū)、不同企業(yè)的審計標(biāo)準(zhǔn)存在差異，審計工作缺少公平性和權(quán)威性。三是指標(biāo)體系評價方法不完善。國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是我國獨有的一種審計類型，因此缺少可以借鑒的審計方法和評價體系，因此一些審計機(jī)構(gòu)在評價負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況時套用一般審計業(yè)務(wù)的評價體系和方法。

3.審計任務(wù)重但審計資源欠缺。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與一般的審計業(yè)務(wù)不同，常具有突發(fā)性，涉及的審計范圍比較廣泛，不僅包括一般審計業(yè)務(wù)的資產(chǎn)、負(fù)債、財務(wù)收支等指標(biāo)的審計，還包括被審計人員任期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，項目巨大，業(yè)務(wù)量多，因此審計任務(wù)較重。但是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的審計資源又較為欠缺，一是審計的人力資源不足，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對審計人員的專業(yè)知識掌握程度、政治敏感度和政策水平都有較高要求，政府符合標(biāo)準(zhǔn)的審計人員有限，面對大量經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作任務(wù)繁重;二是企業(yè)存在不配合審計的情況，會有企業(yè)財會部門粉飾財務(wù)報表和審計資料提供不全等情形。

4.審計結(jié)果運(yùn)用不規(guī)范。

一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計大都針對離任干部進(jìn)行審計，通常在進(jìn)行審計之前，有關(guān)負(fù)責(zé)人的任免、獎懲等文件已經(jīng)下發(fā)，從而審計結(jié)果并不能為負(fù)責(zé)人的升遷或者獎懲提供依據(jù)。二是審計機(jī)關(guān)只對審計管理部門提交審計報告，對審計結(jié)果不公開披露，且對于審計報告的運(yùn)用情況以及被審計單位根據(jù)審計結(jié)果的整改情況沒有具體的披露規(guī)定。容易造成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計流于形式，沒有產(chǎn)生實際作用，審計過后被審計人員和單位仍照常運(yùn)作。另外，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的審計過程還算透明，但審計結(jié)果的運(yùn)用透明度很低，其他的企業(yè)外部的利益相關(guān)者無法從中獲取信息，亦不能形成有效的外部監(jiān)督。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題的成因

國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在問題的原因有很多，既包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的發(fā)展本身尚不成熟、我國行政體制的限制和國際法律環(huán)境受限等客觀原因，也有審計執(zhí)行不到位、國企發(fā)展不規(guī)范等主觀原因。其中主要原因有如下三個：

其一，我國目前的行政體制會對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計獨立性的發(fā)揮有一定的阻礙，我國現(xiàn)行的審計體制要求地方審計機(jī)關(guān)接受上級審計機(jī)關(guān)的工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)監(jiān)督，并在本級政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的影響下，地方各級審計部門首先要聽從于本級政府的安排，為其服務(wù)，因此很難真正代表廣大人民對地方政府和國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計容易出現(xiàn)疏漏。其二，企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜，有很多影響責(zé)任界定的因素。以企業(yè)項目投資為例，影響責(zé)任界定的因素可能是：問題發(fā)生的背景，包括企業(yè)的規(guī)模、行業(yè)政策影響等;問題發(fā)生的時間，包括研究時間、決策時間、投產(chǎn)時間等;問題發(fā)生的原因，包括利用政策漏洞、追求發(fā)展而違規(guī)、合理但不合規(guī)等。審計人員需要對各種因素進(jìn)行辨別，才能做出準(zhǔn)確有效的判斷和評價。其三，審計對象的特殊性。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的審計對象一般是國企負(fù)責(zé)人甚至是政黨干部，牽涉的范圍比較廣泛，審計結(jié)果有可能直接影響他們的任免和升遷，所以審計人員需要承擔(dān)的責(zé)任較大，并且一旦出錯，很可能產(chǎn)生行政訴訟或行政復(fù)議。

五、完善國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的建議

1.不斷完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系。

要進(jìn)一步建立健全審計評價指標(biāo)體系，審計評價指標(biāo)是審計評價體系的重要一環(huán)，很大程度上影響著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的質(zhì)量高低，國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的評價指標(biāo)在不斷全面的同時應(yīng)該與時俱進(jìn)，將國家政策指向和民眾關(guān)注的方面納入評價體系。同時，要更多地使用定量評價方法，目前的定性評價大都使用如“嚴(yán)重破壞”、“重大損失”等非常模糊的詞匯，很難使審計報告使用者清晰地掌握領(lǐng)導(dǎo)干部實際的責(zé)任履行情況，定量指標(biāo)相對于定性指標(biāo)更加規(guī)范和統(tǒng)一，有可比性和參照性。另外，要不斷探索和嘗試評價指標(biāo)體系在實務(wù)中的應(yīng)用，利用信息化和互聯(lián)網(wǎng)時代下的各種評價軟件來提高審計效率。

2.健全公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度。

建立國有企業(yè)先進(jìn)的現(xiàn)代企業(yè)管理制度和完善的公司治理結(jié)構(gòu)可以為國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度提供良好的審計環(huán)境。隨著我國的不斷改革，國家對國有企業(yè)的掌管逐步放開，國企的自主經(jīng)營權(quán)不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致國企對經(jīng)營者的監(jiān)管不太到位，通過平衡各相關(guān)利益主體的利益建立科學(xué)規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)，可以有效改善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。同時，對管理層職能進(jìn)行分解，比如使用目標(biāo)管理的方法，將企業(yè)的管理目標(biāo)層層分解到整個組織機(jī)構(gòu)中去，避免交叉任職，一方面各負(fù)責(zé)人責(zé)任明確，另一方面能推動企業(yè)管理目標(biāo)的實現(xiàn)，有利于企業(yè)的良好發(fā)展。

3.強(qiáng)化審計結(jié)果的運(yùn)用。

強(qiáng)化國企負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的運(yùn)用，一是要提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的影響力，審計部門應(yīng)加大對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相關(guān)知識的宣傳力度，尤其應(yīng)加強(qiáng)地方企業(yè)和政府對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的了解，帶動社會關(guān)注審計發(fā)現(xiàn)的普遍性問題和重難點問題。二是提高審計結(jié)果的透明度，完善審計結(jié)果公告制度，在不泄露國家秘密和國企的商業(yè)機(jī)密的前提下，盡可能擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公告的范圍和內(nèi)容，以通過提高審計結(jié)果的透明度推動整改的落實，提高負(fù)責(zé)人的財經(jīng)紀(jì)法觀念，監(jiān)督其廉政情況。三是要重視對負(fù)責(zé)人的任期審計，定期地有針對性地安排任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計計劃，以便對國企負(fù)責(zé)人日常經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行了解，可以盡早處理發(fā)現(xiàn)的問題，避免一些決策損失，相比離任審計可以更好地為領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷、任免提供依據(jù)。

4.完善審計機(jī)關(guān)管理體制。

由于我國審計機(jī)關(guān)管理體制的限制，國企領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的獨立性相比于其他審計類型獨立性較差，因此應(yīng)積極探索政府審計部門管理體制改革，切實提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計機(jī)構(gòu)的審計獨立性，探索出有利于政府審計發(fā)展，并且能更好地提高制衡和監(jiān)督作用的審計機(jī)關(guān)管理體制。另外，要推動對地方審計機(jī)關(guān)的垂直管理，如果地方政府審計部門能在人、財、物等方面脫離本級政府，就能大大提高其獨立性，減弱審計部門對當(dāng)?shù)卣囊栏?，提高審計機(jī)關(guān)管理體制水平。

六、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度雖然在我國已經(jīng)歷多年實踐，但仍存在經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定不明確、審計評價體系不健全、審計任務(wù)重但審計資源欠缺以及審計結(jié)果運(yùn)用不規(guī)范等問題有待解決。本文對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計現(xiàn)狀進(jìn)行深入剖析，在此基礎(chǔ)上找出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在問題的原因。為了進(jìn)一步完善我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，應(yīng)不斷完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系，健全公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，強(qiáng)化審計結(jié)果的運(yùn)用，并不斷完善我國審計機(jī)關(guān)管理體制。

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（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院、安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）