監(jiān)察對象的識別研究

姬亞平 彭夏青

摘 要：正確界定監(jiān)察對象范圍是我國監(jiān)察制度健全運行的基礎(chǔ)?！侗O(jiān)察法》第一條、第三條和第十五條明確規(guī)定了監(jiān)察對象的范圍。但適用過程中仍然存在與“公權(quán)力”“公職人員”等語義歧義、識別標準模糊、特殊主體難以認定等規(guī)范不一致或理解適用上存在分歧等問題。鑒于此，有必要在厘清“公權(quán)力”“公職人員”等相關(guān)概念和識別要素的基礎(chǔ)上，研究監(jiān)察對象識別標準。構(gòu)建“公權(quán)力”標準、“復合型公職”標準、“行為”標準，并針對不同的監(jiān)察對象類型，明確具體識別方法，分別適用于六類監(jiān)察對象，并對特殊群體如國企職工、公立學校教師、公立醫(yī)院醫(yī)生、村委會小組長等是否應納入監(jiān)察對象分別進行界定。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法;監(jiān)察對象;識別標準;認定

中圖分類號：D630.9? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）06-0061-09

一、問題的提出

2018年3月20日，根據(jù)第五次《中華人民共和國憲法修正案》修正的《中華人民共和國憲法》規(guī)定，第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），這部法律的出臺意味著我國監(jiān)察制度的頂層設(shè)計在憲法和法律層面正式確立，我國監(jiān)察體制改革在法治軌道上闊步推進?！侗O(jiān)察法》第一條、第三條和第十五條劃定了六類監(jiān)察對象的具體范圍，提升了監(jiān)督的專業(yè)性和針對性?！侗O(jiān)察法》改變了行政監(jiān)察對象范圍過窄、反腐敗力量分散、處置程序混亂等缺陷，為促進我國監(jiān)察體系的不斷完善，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制，以及我國未來應對職務違法犯罪的監(jiān)察活動發(fā)揮重要規(guī)范作用。

我國監(jiān)察體制改革已進入全面實施的實質(zhì)階段，監(jiān)察對象的認定是其中的核心問題?！侗O(jiān)察法》由于適用過程中存在著理解上的分歧，因而實踐中出現(xiàn)監(jiān)察對象難以識別、難以適用的問題。同時，理論界對監(jiān)察對象的探討，多作為改革的局部內(nèi)容或僅對其中的一兩種對象單獨分析，較少將其作為一個獨立的問題進行系統(tǒng)研究，且缺乏理論與實踐的結(jié)合，導致很多盲區(qū)。

《監(jiān)察法》出臺后，監(jiān)察對象覆蓋范圍相比之前進一步擴大。例如，改革后，陜西省的監(jiān)察對象達到100萬人，較之前增加50多萬人，增加將近一倍。[1]關(guān)于監(jiān)察對象的研究從監(jiān)察立法轉(zhuǎn)向監(jiān)察實務，面對監(jiān)察實務中紛繁復雜的監(jiān)察對象，監(jiān)察對象的范圍到底包括了哪些？其范圍確定的標準是什么？理論上如何解釋？實踐中如何操作？對未明文規(guī)定存在爭議的對象應當如何判斷？這些問題的解決對順利推進法律的實施具有重要影響，亟須進行深入研究。

二、監(jiān)察對象識別的現(xiàn)實困境

監(jiān)察對象指監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督對象，也即監(jiān)察活動的相對人。監(jiān)察對象是監(jiān)察制度運行過程中的基本問題，也是監(jiān)察法學基本范疇體系中的重要內(nèi)容和主要載體[2]。相比之前的《行政監(jiān)察法》，《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察對象范圍大幅擴大，做到了“無死角、全覆蓋”的要求，但也帶來了一系列現(xiàn)實困境，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）學理困境

一項改革，初期的立法往往“宜粗不宜細”。為了適應實踐中的復雜性，避免阻礙法律實施者的能動性，《監(jiān)察法》中的監(jiān)察對象表述相對寬泛，也正是這種粗略的立法方式，造成了實踐中監(jiān)察對象認定難度大。

1.“公權(quán)力”“公職人員”等語義引發(fā)歧義

（1）關(guān)于第三條監(jiān)察對象的表述，內(nèi)涵和外延亟須明確。第三條對于監(jiān)察對象的概括性規(guī)范——“行使公權(quán)力的公職人員”的表述中，使用了“行使公權(quán)力”“公職”這兩個定語來修飾“人員”一詞，那么，這兩個詞的內(nèi)涵和外延是什么？該如何理解？如果兩者內(nèi)涵一樣，同時使用似有重復之嫌，該如何界定？如果公職人員中只有“行使公權(quán)力”的才被納入監(jiān)察對象，那是否存在“不行使公權(quán)力”的公職人員，應當如何區(qū)分？

（2）第十五條列舉式的規(guī)定與第三條之間本質(zhì)屬性并非完全一致，六類監(jiān)察對象之間的界定標準存在差異。第十五條第（六）項的“履行公職”與第三條概括性條款的“行使公權(quán)力”運用了兩種不同的表述方式，可能會帶來理解和運用上的分歧，應當如何統(tǒng)一？另外，第十五條對不同種類的監(jiān)察對象進行了限定，包括“公務員”“受委托從事公務的人員”“從事管理的人員”“依法履行公職的人員”等，從這些表述可以看出，條文中出現(xiàn)多種層次不一、自成體系的參照因素，包括身份、職務、行為等，這些表述應如何辨別，是否都屬于行使公權(quán)力的人員需要明確。

2.范圍不周延，缺乏系統(tǒng)的判斷標準

針對六類監(jiān)察對象，法條主要采用概括和列舉的體例方式。不可否認，這種表達方法在短時間內(nèi)對于解決監(jiān)察對象的識別問題有一定功效，但隨著公共行政范圍的不斷擴展，僅用列舉方式來認定顯然滿足不了現(xiàn)實的需要，難以窮盡所有監(jiān)察對象，這也導致實踐中法律適用的不確定性。中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》（以下簡稱《釋義》），雖然為法律起草者所作的“官方解釋”，有相當?shù)臋?quán)威性和指導性，對于答疑釋惑、統(tǒng)一認識具有參考價值，但是需要說明，該《釋義》本質(zhì)上屬于無法律效力的非正式解釋，與法律意義上的立法解釋不能等同1，至多屬于政策范疇，難以完全應對監(jiān)察實踐中出現(xiàn)的復雜局面。

3.與《刑法》等相關(guān)法律概念銜接不暢

《監(jiān)察法》使用新的術(shù)語“公職人員”來界定監(jiān)察對象，但這一新概念與《公務員法》《刑法》中的相關(guān)規(guī)定密不可分，存在部分交叉和重合?！肮毴藛T”與“國家工作人員”是否兼容，如《刑法》中判斷職務犯罪特殊身份的方法，主要是看其是否屬于“國家工作人員”，那么，關(guān)于監(jiān)察對象中“行使公權(quán)力的公職人員”的表述范圍與《刑法》表述范圍是否一致，需要理論上的解答。

（二）實踐困境

1.實踐層面缺乏研究

從實踐層面看，現(xiàn)有研究處于改革初期，實證材料的缺乏，對監(jiān)察對象在地方上實施的經(jīng)驗和整合鮮有涉及，缺乏對地方實踐所遇困境和經(jīng)驗的總結(jié)與分析。理論、規(guī)范層面的困境，導致在監(jiān)察實務開展中監(jiān)察機關(guān)難以準確界定具體監(jiān)察對象，存在漏列、錯列、擴大等嫌疑。此外，面對監(jiān)察實踐中存在的種種難題，可能導致監(jiān)察機關(guān)因擔心不當認定招致的法律后果，在面對不確定的監(jiān)察對象認定時故步自封，致使個別涉及職務違法犯罪人員成為漏網(wǎng)之魚。

2.特殊主體難以認定

筆者借助法院裁判文書網(wǎng)，以“監(jiān)察委員會”為關(guān)鍵詞進行檢索，自2016年12月25日監(jiān)察體制改革試點以來，截至2019年11月11日，共檢索到10 106份刑事裁判文書。其中，2016年4份，2017年138份，2018年3429份，2019年6535份?？梢娮员O(jiān)察體制改革實踐以來，地方監(jiān)察委員會積極探索，自身立案審查并移送司法機關(guān)，最終辦結(jié)的案件數(shù)總體呈快速上漲趨勢。尤其在2018年3月至5月，正值《監(jiān)察法》剛剛頒布，案件增長數(shù)量最為顯著。根據(jù)《監(jiān)察法》列舉的六類監(jiān)察對象，通過詢問和查找案例，發(fā)現(xiàn)實踐中監(jiān)察對象存在以下特點：

（1）對基層群眾自治組織人員的監(jiān)察成為地方監(jiān)察委員會的突出增長點。基層人事管理較為復雜，從事集體事務管理的人員數(shù)目龐大，通過詢問監(jiān)察委員會辦案人員，查找相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，地方監(jiān)察委員會對于這類人員認定難度較大，尤其是針對村小組長等特殊主體，實踐中難以判別。

（2）地方監(jiān)察委員會對國有企業(yè)監(jiān)察“疲軟”，涉及國有企業(yè)監(jiān)察案件相比其他幾類監(jiān)察對象，案件數(shù)量最少。一方面除了客觀因素，如動態(tài)統(tǒng)計和報送的滯后性外，主要原因在于，現(xiàn)實中“從事管理人員”的定義和范圍難以確定，如混合所有制企業(yè)聘用的中層、基層工作人員是否在監(jiān)察范圍，由于實踐中存在爭議，做法不一，這也導致國有企業(yè)監(jiān)察效果不盡如人意。

（3）事業(yè)單位種類繁多、層級復雜，由于國家公權(quán)力的擴張和異化，許多私主體牽涉到公權(quán)力的行使之中，導致監(jiān)察范圍不固定，難以識別。如公立學校教師、醫(yī)生、體育裁判等在監(jiān)察實務中頗具爭議，需具體考察分析。

三、《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象的基本設(shè)定

（一）監(jiān)察對象的立法構(gòu)造

以新中國成立為時間節(jié)點，監(jiān)察對象的變化大致可分為以下四個階段（如表1）?？傮w上，監(jiān)察立法關(guān)于監(jiān)察對象范圍經(jīng)歷了不同時期的發(fā)展變化，呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展趨勢。具體而言，首先，改革后具體劃分了六類監(jiān)察對象，改變了此前僅對行政系統(tǒng)工作人員進行監(jiān)察的現(xiàn)狀，用法律形式填補了監(jiān)察范圍斷層和過窄的短板，由單一向全面轉(zhuǎn)變。其次，此次改革之后構(gòu)建的全面覆蓋的監(jiān)察對象，將此前僅注重事后監(jiān)督的方式，改為兼顧事前預防、事中監(jiān)察、事后處置，貫穿整個權(quán)力運行過程。最后，監(jiān)察對象的認定標準從單一的身份標準，逐漸向公職、行為等復合標準轉(zhuǎn)變。一個人是否為監(jiān)察對象，主要根據(jù)其是否實際“行使公權(quán)力”來綜合判斷。

就現(xiàn)有法律文本而言，《監(jiān)察法》有關(guān)監(jiān)察對象的條款中，第一條和第三條為總領(lǐng)性條款，統(tǒng)一使用“公職人員”來概括歸納監(jiān)察對象，即“所有行使公權(quán)力的公職人員”。第十五條對監(jiān)察對象做了列舉性規(guī)定。筆者認為，《監(jiān)察法》中監(jiān)察對象的規(guī)定實際包含著三個層級的規(guī)范結(jié)構(gòu)。第一條為監(jiān)察對象“實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”的目的性規(guī)范。第三條規(guī)定了監(jiān)察對象的實際范圍，即行使公權(quán)力的公職人員，屬于概括性規(guī)范。第十五條為操作性規(guī)范，拓展公職人員的外延為公職人員和有關(guān)人員，并具體列舉六類監(jiān)察對象。從上述三個條款的規(guī)定來看，多使用“公權(quán)力”“公職人員”“從事管理”等概念來具體表述監(jiān)察對象，正確理解這些概念的核心內(nèi)涵，對實踐中正確把握和識別至關(guān)重要。

（二）監(jiān)察對象相關(guān)概念的厘清

1.“公權(quán)力”與“公職人員”關(guān)系的分析

“公權(quán)力”和“公職人員”是識別監(jiān)察對象的關(guān)鍵。首先，兩者的范圍大小不同?！肮毴藛T”與“公職”緊密相連，是與作為公權(quán)力的機關(guān)發(fā)生法律關(guān)系的人員統(tǒng)稱[3]（P129），側(cè)重于強調(diào)公職人員的身份要素，而“行使公權(quán)力”并不刻意追求身份，關(guān)注點更多放在行使公權(quán)力的行為要素，除了涵蓋所有公職人員中行使公權(quán)力的人員，還包括行使公權(quán)力但不屬于公職人員的情況。由此看出，“公權(quán)力”輻射的范圍明顯大于“公職人員”。例如，國有企業(yè)招標評標活動中的工程技術(shù)人員。其次，從本質(zhì)來講，“公職人員”可以同時具有多重身份，身份只是外在表現(xiàn)的一種，并不固定。相比來看，“行使公權(quán)力”則更加明確具體，更注重是否實質(zhì)上行使公權(quán)力這一內(nèi)在標準，而不是公職身份這一外在形式。一個人正是因為行使了公權(quán)力才能稱得上真正意義上的公職人員。

關(guān)于三個條款間的關(guān)系，筆者認為，我們應當圍繞“公權(quán)力”要素，聯(lián)系各條款間的邏輯，將第十五條中的“有關(guān)人員”包含在“公職人員”內(nèi)，視為第一條、第三條中“公職人員”的一部分，三個條款之間并不矛盾。

2.“公職人員”與“國家工作人員”等概念的關(guān)系

監(jiān)察對象的識別，不僅要以《監(jiān)察法》為依據(jù)，還要遵守其他法律法規(guī)的規(guī)定，其中就涉及法與法的銜接協(xié)調(diào)，明確它們之間的關(guān)系是首要任務?！侗O(jiān)察法》首次使用“公職人員”概念1，與《聯(lián)合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）相一致，可謂是一項進步。與這一概念密切相關(guān)的主要有《刑法》中的“國家工作人員”和《公務員法》中的“公務員”。首先，對比《刑法》與《公務員法》相關(guān)法律概念，可以看出，“國家工作人員2”的范圍大于“公務員3”也大于“國家機關(guān)工作人員”。其次，《監(jiān)察法》規(guī)定的“行使公權(quán)力的公職人員”涵蓋的范圍最為廣泛，除上述兩部法律規(guī)定的人員外，還包括監(jiān)察委員會自身、工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務員，照公務員管理的人員、科教文衛(wèi)單位中的管理人員等。最后，對于村民委員會等基層組織人員，《刑法》將其視為國家工作人員，同時，立法解釋將其限定為協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員4，但《監(jiān)察法》出臺后，監(jiān)察對象不再局限于《刑法》規(guī)定的范圍，而是擴大到整個基層群眾性自治組織，這意味著，將所有從事管理的村委會和居委會的人員都納入進來。

四、關(guān)于監(jiān)察對象識別標準的思考

（一）監(jiān)察對象的識別要素分析

明確具體識別要素，是建立監(jiān)察對象識別標準的基礎(chǔ)。經(jīng)過對法條的分析、梳理，監(jiān)察對象識別要素主要包括：公權(quán)、公職、管理、公務。

1.公權(quán)

公權(quán)，目前并無統(tǒng)一的定義。公權(quán)是國家權(quán)力或公共權(quán)力的總稱，具有強制性、趨利性、可交換性、擴張性特征[4]（P14）。公權(quán)力可分為國家公權(quán)力、社會公權(quán)力和國際公權(quán)力三種類型[5]（P213）。其中的國際公權(quán)力由國際組織行使，不屬于監(jiān)察客體，國家公權(quán)力是權(quán)力的本源，必然為重點監(jiān)察對象，沒有爭議。關(guān)于社會公權(quán)力，其主體雖為非國家機關(guān)的社會組織，但具有壟斷性，與政府關(guān)系密切，它與國家公權(quán)力邊界較為模糊，內(nèi)部成員幾乎沒有選擇的空間，只能接受或拒絕，如公立學校的管理人員和教師的閱卷權(quán)。因此，對于來源于法律法規(guī)授權(quán)、國家機關(guān)委托、國家權(quán)力派生的社會公權(quán)力，從本質(zhì)上講是社會化的國家公權(quán)力，應當加以規(guī)范和監(jiān)督。而對于依據(jù)內(nèi)部成員契約而產(chǎn)生，體現(xiàn)著內(nèi)部的意思自治的純粹社會公權(quán)力，應排除在監(jiān)察范圍之外。

2.公職

“公職”是指凡官吏、議員及其他依法令而從事公務的職務[6]。這里的公職是一種復合要素，具體包含公職人員和公共崗位。

（1）公職人員。公職人員與身份密切相關(guān)，不僅包含國家機關(guān)和企事業(yè)單位編制的工作人員，還包括了行使公權(quán)力的從事管理、履行公共事務的人員，超出了“公務員”“國家工作人員”的概念范圍。這也意味著，一些符合監(jiān)察對象的公職人員，不一定違反《公務員法》，也不一定構(gòu)成《刑法》中的瀆職犯罪，例如國企中的臨聘人員，既非公務員，也非國家工作人員，因其不具備犯罪主體要求的國家工作人員身份，即使依法從事公務成為監(jiān)察對象，也不一定以受賄罪追究刑事責任。

（2）公共崗位。這里的“公共崗位”一般根據(jù)在機構(gòu)承擔的崗位職責和公共管理權(quán)能來確定，即除了國家機關(guān)中的公職崗位外，還包括其他國家、社會組織具有公共管理和服務的崗位。需要說明的是，在公職要素中，要將公職人員和公職崗位結(jié)合起來，綜合認定。例如，村民委員會和國有企業(yè)的會計，其從事的工作關(guān)乎公共財產(chǎn)的管理與使用，屬于公職人員范疇，且負有管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)的職責和權(quán)能，屬于重要崗位，應納入監(jiān)察對象。

3.管理

《監(jiān)察法》第十五條（三）至（五）項都使用了“管理”一詞，具體表述為“管理人員”和“從事管理”。管理學上，管理是指在特定的環(huán)境條件下，以人為中心，通過實施組織、領(lǐng)導等手段，合理配置組織中的人、財、物等要素，從而最大限度地調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，為實現(xiàn)組織目標而服務[7]（P8）?，F(xiàn)有法學研究中，管理的內(nèi)涵并不明確，但結(jié)合《刑法》第九十三條以及最高人民法院《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）在認定“國家工作人員”時，使用了“組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理”來限定，這其中“管理”的含義實際與管理學的如出一轍。不同主體的管理范圍各有不同，但總體而言，《監(jiān)察法》是要將承擔公共事務職能，從事與公共職權(quán)相聯(lián)系的決策者、管理者及公共財產(chǎn)的監(jiān)管者和經(jīng)營者都歸入監(jiān)督范疇。因此，管理不僅代表身份地位，實質(zhì)在于公共權(quán)力的使用。

4.公務

“公務”是指公共的責任、事務，是履行公權(quán)力的重要表現(xiàn)。值得注意的是，它是國家工作人員的重要界定標準，《紀要》也進一步明確了定義1，范圍大致包括國家履行公共事務或參與管理的社會公共事務，國有企業(yè)或其他單位負有國有財產(chǎn)的經(jīng)營和管理的事務。“公務”主要包括以下幾個要素：第一，主體為公權(quán)力行使者;第二，目的具有公益性;第三，責任需由公務主體承擔。

（二）監(jiān)察對象識別標準的建立

通過“公權(quán)力”“公職人員”“國家工作人員”關(guān)系的厘清以及對監(jiān)察對象識別因素的分析，筆者試圖探索建立監(jiān)察對象識別標準。

1.“公權(quán)力”標準

“一切有權(quán)力的人都容易走向濫用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗”[8]（P184）。對應《監(jiān)察法》第十五條（一）至（二）項監(jiān)察對象的認定，要以“公權(quán)力”為中心。此處的“公權(quán)力”標準是一種狹義的公權(quán)力，更多的體現(xiàn)為國家公權(quán)力，需要具體到規(guī)范層面，探討是否為法律、授權(quán)、委托而繼受取得的公權(quán)力。因為本文探索監(jiān)察對象標準多是針對具體條文進行的微觀識別，所以在構(gòu)建監(jiān)察對象標準時，將其作為監(jiān)察對象的首要識別標準。

2.“復合型公職”標準

除了“公權(quán)力”標準外，根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條（三）至（五）項規(guī)定，得出“復合型公職”標準，包括“公職人員”和“公職崗位”兩個因素。首先，“公職人員”要素。如國有企業(yè)、公辦的科教文衛(wèi)體單位等都是依據(jù)憲法及有關(guān)法律對資格的限定，從而賦予其公職人員身份。在此要特別注意，這三種類型中除本身為國家工作人員外，通過任命、指派、提名、批準等形式取得“委派”身份，如企業(yè)董事會任命的管理人員也屬于監(jiān)察對象。具體而言，判斷是否為“委派”，主要從其是否代表國有企事業(yè)單位的意志，且行使的職能與國有企事業(yè)單位是否具有關(guān)聯(lián)。其次，“公職崗位”要素。滿足“公職人員”要素，只是確定了屬于監(jiān)察對象的范圍，但是要具體確定是否屬于（三）至（五）項的類別，還需要具備“管理”特征，主要包括管理職權(quán)和管理職責。

需要強調(diào)，“復合型公職”標準主要針對第（三）至（五）項規(guī)定的三種監(jiān)察對象類型而劃定，“公職人員”和“公職崗位”兩個因素缺一不可。

3.“行為”標準

“行為”標準主要適用于《監(jiān)察法》第十五條第（六）項，是為其他依法履行公職的人員而設(shè)定。該條作為監(jiān)察對象的兜底性條款，是除了前五項列舉的監(jiān)察對象之外，避免出現(xiàn)遺漏而做的動態(tài)判斷依據(jù)?！靶袨椤睒藴实年P(guān)鍵在于判定主體行為是否屬于“依法履行公職”。根據(jù)上文對“公職”“管理”“公務”因素的分析，“依法履行公職”核心不在于身份，而在于代表公權(quán)力組織行使職權(quán)，履行職責。通過其他形式擔任公共職務，具備公共管理服務權(quán)能，行使國家、社會公權(quán)力的都可認定為“履行公職”行為。

此外，為保持監(jiān)察對象的謙抑性，防止過度泛化，“行為”標準的適用中，重點應強調(diào)履行公職的直接性，例如輔警、城管臨聘人員，雖不具備編制、“委派”身份，但實際直接行使執(zhí)法權(quán)力。同時，認定中還需加強對這類監(jiān)察對象的動態(tài)觀測，適時進行相應調(diào)整。

五、實踐中監(jiān)察對象的具體識別

明確監(jiān)察對象標準，只是監(jiān)察對象界定的第一步，具體到監(jiān)察實務，結(jié)合案例，參照三類標準，劃定具體適用范圍和使用方法。

（一）《公務員法》規(guī)定的國家公職人員

這里的國家公職人員指公務員和參照公務員管理的人員。其中，列入?yún)⒄展珓諉T管理的人員主要包括兩種類型，一是法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位的工作人員;二是如文聯(lián)、共青團、科協(xié)、婦聯(lián)等群團型組織中參照管理的人員，具體參照《公務員法》及其配套法規(guī)政策的規(guī)定進行管理1。這些國家公職人員在行政體制和程序上基本相同，均受《公務員法》調(diào)整，具有統(tǒng)一目錄和編制，并由國家財政負擔工資福利。不管是黨和國家機關(guān)公務員還是參照公務員管理的人員，他們實際上都行使著一定程度和范圍的國家公權(quán)力，根據(jù)“公權(quán)力”標準，應當明確屬于監(jiān)察對象。

（二）授權(quán)或委托從事公務人員

《監(jiān)察法》第十五條第（二）項涉及的人員包括，除參照公務員管理人員以外的其他管理公共事務的事業(yè)單位工作人員[9]（P74）。其中，事業(yè)單位多通過授權(quán)和委托形式從事科教文衛(wèi)等活動的社會服務。除事業(yè)單位以外，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)無權(quán)授權(quán)或違法委托，受托組織將委托事務繼續(xù)委托等現(xiàn)象。這意味著，臨聘人員、雇員等私主體大量存在。針對這一情況，只要相關(guān)組織實際接受或?qū)嶋H履行了法律、法規(guī)授權(quán)委托的具體公共事務，那么應當認定其接受了授權(quán)和委托。對于這類人員的認定，也應按照“公權(quán)力”標準，凡是被授權(quán)或委托期間，直接代表受托組織從事公務活動的人員即為監(jiān)察對象。

（三）國有企業(yè)管理人員

《監(jiān)察法》第十五條第（三）項，將國有企業(yè)管理人員明確納入監(jiān)察對象范圍。隨著國有企業(yè)改制，公司股份制改造，國有事業(yè)單位轉(zhuǎn)型不斷出現(xiàn)，人事管理制度也發(fā)生變化，下面針對國有企業(yè)類型具體分析。

1.國有獨資公司、企業(yè)中監(jiān)察對象的認定

國有企業(yè)領(lǐng)導和管理人員一般采取政府委任、董事會聘任或股東大會選舉方式產(chǎn)生，其權(quán)力可視為與政府、董事會或股東大會的委托關(guān)系，其管理國有財產(chǎn)的行為可以稱之為行使國家權(quán)力派生權(quán)，當然屬于監(jiān)察范圍。另外，對從事與國家利益無直接聯(lián)系的純勞務工作或技術(shù)活動的人員，一般不宜作為監(jiān)察對象納入監(jiān)察視野。

2.國有控股和參股公司、企業(yè)中監(jiān)察對象的認定

主要分兩類人員討論，一種是由國有企事業(yè)單位“委派”，負責國有資產(chǎn)管理配置的工作人員;另一種是經(jīng)公司聘任，對公司財產(chǎn)負責的工作人員。

關(guān)于“委派”的工作人員。首先，“委派”實質(zhì)屬于任命的一種，委派單位與工作人員之間存在行政隸屬和服務性關(guān)系，主要是指通過提名、推薦、任命、批準等方式向國有獨資公司和其他國有出資企業(yè)派出的工作人員。其次，符合管理人員特征，即根據(jù)《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》），管理人員主要指從事領(lǐng)導、組織、管理、監(jiān)督等活動的人，不管具體職務是董事還是一般人員，凡是具備國有財產(chǎn)和社會公共服務的管理配置職責，都應當屬于監(jiān)察范疇。

關(guān)于聘任的工作人員。與“委派”不同，聘任人員與企業(yè)是平等委托代理關(guān)系，聘用期間，其與企業(yè)實際存在一定的監(jiān)督關(guān)系。筆者認為，對其法律主體認定，應根據(jù)其選聘期間的職責范圍具體論述，只要在聘用期內(nèi)被授權(quán)行使國家意志的公權(quán)力，則應當屬于監(jiān)察對象。相反，若聘請的相關(guān)人員，從事日常事務或當授權(quán)和聘用解除時，則不屬于監(jiān)察對象范圍。

綜上，對于國有企業(yè)從事管理的人員的認定，應結(jié)合“復合型公職”標準識別。一是應當具備“公職人員”身份要素，要么為國有獨資企業(yè)工作人員，要么為經(jīng)有關(guān)組織“委派”的工作人員。二是依據(jù)“公職崗位”要素，應具備管理職權(quán)，若涉及國有企業(yè)的外籍人員，不論其國籍，只要符合上述標準，也應納入。同時，在國有企業(yè)管理人員職務犯罪調(diào)查過程中，還應參照《刑法》立法解釋與司法解釋的規(guī)定，將“國有企業(yè)管理人員”作縮小解釋理解，避免在適用中與《刑法》沖突。

（四）公辦科教文衛(wèi)體等單位從事管理的人員

2018年3月《監(jiān)察法》頒布后，監(jiān)察委員會依法對吉林工商學院副院長張國志嚴重職務違法問題進行了立案調(diào)查。監(jiān)察改革前，像張國志這樣的公辦科教文衛(wèi)體領(lǐng)域人員存在監(jiān)督空白。其既非黨員，不在紀委管轄范圍，也非行政機關(guān)公務員，不屬于行政監(jiān)察范疇。此次《監(jiān)察法》第十五條第（四）項的規(guī)定，類似張國志這樣的身份不再是監(jiān)督的盲區(qū)。

該類人員具體識別應根據(jù)“復合型公職”標準，從“人”（公職人員）和“事”（公職崗位）兩個要素判斷。既具有公務員或“委派”身份，又屬于負責所屬單位教學、科研、培訓、經(jīng)費、人事、經(jīng)營等事務，就應當認定為監(jiān)察對象。主要包括公辦學校的書記、校長、處長，科研院所的院長、所長，醫(yī)療單位高、中層和基層管理人員等，與《釋義》明確的范圍相匹配。對不具備管理身份而被臨時指派從事管理的人員，一旦從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務，就屬于監(jiān)察對象。下面針對公辦學校、公辦醫(yī)院、體育競技相關(guān)人員三類特殊主體進行識別。

1.公辦高校監(jiān)察對象識別

近年來高校違規(guī)、違法事件頻發(fā)。如2018年1月，湖北某高校普通教師項某，因涉嫌貪污，被監(jiān)察委員會留置。經(jīng)調(diào)查，項某為主要負責學生日常管理工作的輔導員，且屬于事業(yè)單位管理崗七級，并不具備管理身份，但是，由于其負責管理學生的獎學金、助學金事項，因而具備管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)的公共職責。項某在管理過程中濫用職權(quán)違規(guī)操作，虛報冒領(lǐng)獎學金、助學金并據(jù)為己有，違反《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會予以追究。

公辦高校作為人才培養(yǎng)的重要基地，涉及監(jiān)察對象主要包括三類：一是學校黨政負責人、內(nèi)設(shè)職能部門負責人;二是考試招生、國有資產(chǎn)管理、科研項目管理等涉及公權(quán)力行使和國有性質(zhì)財政資金使用部門中從事管理工作的職員;三是教學科研二級單位黨政負責人[10]。按照“復合型公職”標準，以上三類屬于監(jiān)察對象無異議。爭議較大的是以下兩類主體。一類是高校教學科研人員，另一類是高校后勤、教輔人員。

從上述案例來看，這兩類人員要結(jié)合實際持謹慎態(tài)度。具體而言，高校教學科研人員，若其僅進行單純的教學科研，而不從事管理活動，應當排除在監(jiān)察范圍之外。即使出現(xiàn)違規(guī)違紀行為，也應當通過校規(guī)和黨紀處理，例如發(fā)表不當言論和學術(shù)不端行為。但若其涉及公共事務的管理事項，如自主招生考試命題和閱卷，科研課題經(jīng)費使用等，則應納入監(jiān)察范圍。后勤、教輔人員亦是如此，如涉及采購教學物資、掌管學校培訓教育或?qū)W生評優(yōu)入黨等事宜也應納入。

2.關(guān)于公辦醫(yī)院監(jiān)察對象的識別

醫(yī)療衛(wèi)生單位崗位主要分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位1。針對公辦醫(yī)院的工作人員識別，應主要抓住“崗位職責”這一要素，重點在于界定他們的行為是否是“公共事務”，還是僅為“從事職業(yè)技術(shù)活動”。除管理崗位工作人員屬于監(jiān)察范圍外，專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位范圍，限于行使“職務”行為的人員。如果醫(yī)護人員行使與職務相關(guān)的權(quán)力，則屬于監(jiān)察范圍，僅是行使專業(yè)技術(shù)職能則不屬于監(jiān)察范圍，如收受紅包行為，應由單位依據(jù)內(nèi)部紀律處理。

3.關(guān)于體育競技相關(guān)人員的識別

體育行風行紀問題由來已久，從謝亞龍、“金哨”黃俊杰，到國家游泳“掌門人”俞麗因金牌內(nèi)定被提起公訴，多位掌握著運動員的“生殺”大權(quán)的體育界官員和裁判員被查處，他們利用職權(quán)謀取私利，嚴重阻礙了中國體育事業(yè)的發(fā)展。因而加強對體育領(lǐng)域人員的監(jiān)察十分必要。

實踐中體育領(lǐng)域管理體制和運行機制十分復雜，管辦不分，且體育官員大多身兼多職，既擔任著體育行政部門的職務，還兼任行業(yè)民間協(xié)會的帶頭人，同時部分人員在外經(jīng)營著公司。因而對于該類人員難以識別。所以，對體育領(lǐng)域的人員進行監(jiān)察要把握“復合型公職”標準，瞄準公職這一要素，對具有組織、管理職責的運動員、教練員在賽前審批、經(jīng)營、選拔及賽事過程中行使職權(quán)的具體行為，要綜合分析予以監(jiān)察。

（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員

實踐中，監(jiān)察案件數(shù)量增長最多，認定難度大的領(lǐng)域就是基層群眾性自治組織。根據(jù)上文的分析，基層群眾性自治組織的人員適用“復合型公職”標準識別。具體而言，首先，確定成員范圍，即屬于居民委員會和村民委員會的成員。其次，從事管理的范圍。就身份而言，村委會、居委會中從事管理事務的主任、副主任、委員等具備管理身份。就具體事項而言，《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》具體規(guī)定了村民委員會中，協(xié)助人民政府從事行政管理工作的七個事項2。同時，《管轄規(guī)定》對“從事管理”做出解釋，包括從事集體事務管理的人員，以及協(xié)助人民政府從事管理工作的人員。綜合兩部法律解釋，在《監(jiān)察法》語境下，這里的“從事管理”應理解為：群眾自治組織中協(xié)助政府開展行政、集體事務管理工作的人員。例如，有的村委會負責人其利用職務便利，違法參與征地，伙同他人虛報戶頭，騙取國家征地補償款。

關(guān)于村民小組長的識別?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第三條規(guī)定，村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況設(shè)置若干村民小組3。實踐中，村內(nèi)大部分的行政管理工作要通過村民小組長傳達和實施，實際是行使村民委員會授予的職權(quán)，應視為村基層組織人員。同時《釋義》也提出，其他受委托從事管理村務的人員屬于監(jiān)察對象。因此，村民小組長在負責管理本小組的財務和執(zhí)行村委會賦予的部分權(quán)力時，如有涉嫌非法占有村集體財產(chǎn)和國家公共財物的行為，應由監(jiān)察委員會監(jiān)察立案。

（六）其他履行公職的人員

與《監(jiān)察法》第十五條前五項內(nèi)容不同，第（六）項為監(jiān)察對象范圍的“兜底條款”，主要適于特殊個體難以用前五類囊括的工作人員。其中“履行公職”行為是核心判斷因素。例如，2018年6月25日，浙江省寧波市某區(qū)監(jiān)委因社區(qū)出納徐某涉嫌挪用公款，依法進行立案調(diào)查。調(diào)查期間，社區(qū)籌建工作仍在進行，居委會等機構(gòu)尚未成立，因而該社區(qū)實質(zhì)上還不屬于群眾性自治組織，徐某不適用第（五）項規(guī)定。但是，徐某作為出納確實在履行管理社區(qū)財產(chǎn)的職權(quán)，并存在行使公務的行為，符合“履行公職”條件，因而按照第（六）項規(guī)定予以調(diào)查。

可以看出，兜底條款的識別應按“行為”標準進行判斷。在具體適用該標準時應當注意：首先，“公職”。即工作人員的公職行為必須具有公權(quán)屬性，民法上的私主體行為及純粹的社會公權(quán)力不在其中。其次，“直接”。強調(diào)公職主體必須對從事公職或管理負有直接義務和責任。實踐中普遍存在權(quán)力委托，由私主體實際執(zhí)行公務的情況，如輔警、城管臨聘人員，只要實際參與權(quán)力行使，直接行使執(zhí)法權(quán)，應納入監(jiān)察范圍。同時，在適用時還應注意與《刑法》第九十三條“其他依照法律從事公務的人員”規(guī)定的銜接，結(jié)合“公務”這一要素進行判斷。

總之，在具體標準的適用過程中，針對實踐中復雜的監(jiān)察對象的識別問題，應構(gòu)建動態(tài)識別標準，除援引監(jiān)察對象認定標準之外，還要從國家監(jiān)察體制的宏觀角度出發(fā)，明確主體所涉公職行為性質(zhì)，以及與其他法律的銜接。同時應加快制定監(jiān)察法規(guī)，完善《刑法》相關(guān)解釋，保證法律的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

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Research on the Identification of Supervision Object

JI Ya-ping，PENG Xia-qing

（Administrative Law School，Northwest University of Political Science and Law，Xian 710063，China）

Abstract：The correct definition of the scope of supervision object is the basis for the sound operation of Chinas supervision system. Article 1，Article 3 and Article 15 of the Supervision Law clearly define the scope of supervision objects. But in the process of application，there are still some problems，such as semantic ambiguity with public power and public officials，fuzzy recognition standards，and difficult to identify special subjects. In view of this，it is necessary to study the recognition standard of supervision object on the basis of clarifying the relevant concepts and identification elements such as public power and public official. We should establish the standards of public power，compound public office and behavior，and make clear the specific identification methods for different types of monitoring objects，which are respectively applicable to six types of monitoring objects，and define whether special groups such as employees of state-owned enterprises，teachers of public schools，medical students of public hospitals and group leaders of village committees should be included in the monitoring objects.

Key Words：Supervision Law;supervision object;identification criteria;cognizance

責任編輯：劉 博