政府轉(zhuǎn)型的邏輯：基于改革開放以來三中全會的文本分析

徐國沖 李威瑢

摘 要：改革開放以來，三中全會的會議文件成為推進改革的綱領(lǐng)性文件，也為研究政府轉(zhuǎn)型提供了分析題材。本文從執(zhí)政黨建設(shè)、機構(gòu)改革、政府職能三個維度構(gòu)建了政府轉(zhuǎn)型的分析框架，對十一屆三中全會到十九屆三中全會通過的會議文件進行文本分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國政府轉(zhuǎn)型朝著三個實踐脈絡(luò)演進：執(zhí)政黨建設(shè)日益成熟、機構(gòu)改革認知深化和政府職能走向均衡。這三個要素的相互作用揭示了政府轉(zhuǎn)型的邏輯機理。

關(guān)鍵詞：政府轉(zhuǎn)型;三中全會;改革開放;文本分析

中圖分類號：D63? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）06-0052-09

一、問題的提出

1978年召開的十一屆三中全會，標志著中國進入了改革開放的新時期。此后，黨的大部分重要決定與戰(zhàn)略部署都是在三中全會上做出的，因此三中全會往往被視為一個重要的歷史節(jié)點。按照慣例，黨和政府將一定時期內(nèi)的發(fā)展目標和決策方針在三中全會上審議、通過后形成會議文件，并發(fā)布關(guān)于整個會議進程的公報[1]。這些會議文件具有被貫徹執(zhí)行的法定效力，會議公報由官方授權(quán)發(fā)布，成為了解整個會議的重要補充。因而，會議文件成為研究“三中全會”的第一手資料，進而成為窺探國家治理轉(zhuǎn)型的鏡子。

但目前學(xué)界對于三中全會文本的縱貫性、全景式的專題研究數(shù)量不多，洞見性不足，表現(xiàn)在：一是在橫向上以“會議精神解讀”為切入點，將某一次三中全會的主題或者某一部分內(nèi)容抽出，與時政或者現(xiàn)實問題進行結(jié)合論述，這一類文章的比例最大;二是在縱向上就某一個領(lǐng)域的問題如國企改革、土地政策等，將數(shù)次三中全會中涉及的內(nèi)容進行梳理[2]，偏向于會議的綜述。這類文章對于全會的內(nèi)容更多的是直接引用或說明，也有少量文章對全會進行系統(tǒng)闡述或者整體研究[3]，但從政府轉(zhuǎn)型的視角進行探討的文獻還偏少。毫無疑問，改革開放以來黨的三中全會對政府的影響至關(guān)重要，是推動政府轉(zhuǎn)型的有力杠桿。因而這些三中全會的文件材料成為解讀政府轉(zhuǎn)型的再現(xiàn)場景和脈絡(luò)縮影。

二、分析框架與方法資料

（一）分析框架

國外學(xué)者對于政府轉(zhuǎn)型的研究主要從治理模式[4]、職能定位[5]、行政責(zé)任[6]或價值理念[7]等角度展開，且起步較早。這些研究為在中國語境下探討政府轉(zhuǎn)型提供了豐富的理論資源。近年來轉(zhuǎn)向從政府與經(jīng)濟、社會、公民的關(guān)系的視角來研究政府轉(zhuǎn)型，多與模式、定位、理念等要素掛鉤，研究成果較為豐富，但由于各國國情、發(fā)展背景的不同，只能將其作為參考的視角而非定論。國內(nèi)對于“政府轉(zhuǎn)型”的研究成果也較為豐碩[8]。學(xué)者們將政府轉(zhuǎn)型作為目的，或手段，或前提進行探討。隨著經(jīng)濟政治體制改革的不斷深入涌現(xiàn)出眾多主題，如從政府轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)、經(jīng)濟體制改革、行政管理體制改革、和諧社會等主題的相互聯(lián)系切入[9]。綜上，政府轉(zhuǎn)型不是簡單的機構(gòu)改革或轉(zhuǎn)變職能，而是政府的結(jié)構(gòu)、模式、職能、理念等從一種模式向另一種模式逐漸發(fā)生質(zhì)的變化的過程，以此適應(yīng)內(nèi)、外環(huán)境的變化。

因此，在政府轉(zhuǎn)型的分析框架上，本文從執(zhí)政黨建設(shè)、機構(gòu)改革、政府職能三個維度進行解剖。在中國背景下，執(zhí)政黨建設(shè)是政府轉(zhuǎn)型的前提與基礎(chǔ)，是探討政府管理問題的重中之重。機構(gòu)是政府的載體與表現(xiàn)形式，因此機構(gòu)改革是政府轉(zhuǎn)型的主體內(nèi)容與必經(jīng)之路。政府職能轉(zhuǎn)變是政府轉(zhuǎn)型的最終體現(xiàn)與落腳點。具體說來，從歷屆三中全會中制度規(guī)范、執(zhí)政理念、改革主題來研究執(zhí)政黨建設(shè);從改革原則，改革內(nèi)容，政府與市場關(guān)系、央地關(guān)系等方面解讀機構(gòu)改革的具體內(nèi)容;從權(quán)責(zé)劃分、內(nèi)涵演變、議題領(lǐng)域等方面解讀政府職能的具體內(nèi)容，再由執(zhí)政黨建設(shè)、機構(gòu)改革、政府職能三個維度的轉(zhuǎn)變透視政府轉(zhuǎn)型的邏輯進路及其特點表征，由此搭建起政府轉(zhuǎn)型的理論分析框架，具體參見表1。

（二）方法資料

本研究選取十一屆三中全會至十九屆三中全會審議通過的會議文件和會議公報，利用NVivo軟件，使用文本分析的方法，對上述文本從形式、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上進行描述分析，得出關(guān)于政府轉(zhuǎn)型的有關(guān)結(jié)論。同時，輔以改革開放以來歷年政府工作報告、國務(wù)院機構(gòu)改革等相關(guān)材料作為佐證。作為一種結(jié)合定性與定量的內(nèi)容分析法，本文采用了其中的描述性統(tǒng)計、敘述學(xué)分析和新批評細讀的方法。具體運用是：首先對會議文件及公報的形式和內(nèi)容進行描述分析，在文本對象的內(nèi)容分析上，運用敘述學(xué)的方法挑出文本中關(guān)鍵的部分進行挖掘，在此基礎(chǔ)上使用新批評細讀的方法抽離其中的關(guān)鍵表述進行分析。

在研究資料的具體選擇上，本文以審議或者原則通過的會議文件作為分析對象，其中每一屆會議有一個主題文件，但實際通過的文件并非只有一個。此外，十二屆三中全會通過的《中國共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會第三次全體會議關(guān)于召開黨的全國代表會議的決定》，十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，十七屆三中全會通過的《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于于幼軍同志問題的審查報告》由于不是會議的主要決策內(nèi)容，也不納入分析中。

2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將中共所有的正式法規(guī)分成7種，包括：黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。[10]但實際上，還存在大量不在條例中、實際作用和影響力與上述法規(guī)等同的文件，“決定”就屬于這種類型?！皼Q定”是中央全會審議通過并向全黨發(fā)布的最主要的文件。由于它通常是全會針對社會發(fā)展重大問題、重要戰(zhàn)略所做出的綱領(lǐng)性決策或者指導(dǎo)性意見，因此它具有權(quán)威性和指導(dǎo)性。“決定”標題由發(fā)文主體中共中央和會議主題兩部分組成，會議內(nèi)容有明確的指向性和主題性。譬如，十一屆、十五屆和十七屆三中全會會議內(nèi)容是關(guān)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的;十二屆、十四屆和十六屆三中全會會議內(nèi)容是關(guān)于經(jīng)濟體制改革的。十三屆三中全會的《中共中央關(guān)于加強和改進企業(yè)思想政治工作的通知》，也是公文類型之一，“通知”在黨內(nèi)使用廣泛，在工作中主要有兩類：一是將已經(jīng)制定的法規(guī)文件向下級傳達并做出指示;二是宣布重大事項或者做出一些重大的工作部署。十三屆三中全會所通過的《通知》即屬于第二類。

三、政府轉(zhuǎn)型的三維視角與實踐脈絡(luò)

基于改革開放以來歷次三中全會文本的內(nèi)容分析，并結(jié)合歷年政府工作報告、國務(wù)院機構(gòu)改革等佐證材料，對政府轉(zhuǎn)型展開了三維分析。

（一）執(zhí)政黨建設(shè)日益成熟

從會議本身來看，“三中全會”越來越規(guī)范化，可以發(fā)現(xiàn)以下規(guī)律：一是三中全會召開的時間逐漸確定為黨的當屆全國代表大會之后的第2年10月或者11月;召開的時長逐漸穩(wěn)定為3—4天，兩屆會議之間間隔通常為5年;二是三中全會逐漸確定為中央政治局主持，政治局委托總書記做報告;三是三中全會審議通過的文件逐漸穩(wěn)定為1個，形成以這個《決定》文件為會議核心的特征;四是總體上三中全會審議通過的《決定》，其內(nèi)容與對應(yīng)的會議公報的內(nèi)容的重合度越來越高。若將三中全會置于整個中央全會的視角下進行審視，還可以得出以下規(guī)律：改革開放以來，每一屆中央全會通常召開7次會議（除了十三屆中央委員會召開了9次會議，這是由于所處歷史時期的特殊性導(dǎo)致的）;對于中共領(lǐng)導(dǎo)人員的主要人事任免，通常由一中全會討論，二中全會主要研究國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人和全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人的建議名單，三中全會則聚焦重大改革議題，部署未來五到十年的改革基調(diào)。從會議文件的內(nèi)容布局來看，作為重大決策的文件，三中全會的文件內(nèi)容可以分為三大組成部分：總論部分、具體內(nèi)容和結(jié)尾“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。總論部分是關(guān)于每一屆三中全會中心議題的介紹，具有總領(lǐng)全文的作用。具體內(nèi)容即該次會議決策所做出的具體部署。最后一部分是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，出現(xiàn)在每一屆會議文本的末尾，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨執(zhí)掌政權(quán)最為基本的原則。綜上，會議和文件內(nèi)容展示的這種常態(tài)化和有規(guī)可循，說明了執(zhí)政黨治國理政的日益成熟。

從執(zhí)政理念來看，彰顯發(fā)展是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。由文本的分析和詞頻統(tǒng)計中可以發(fā)現(xiàn)，貫穿于執(zhí)政黨建設(shè)的主旋律便是“改革”，通過改革促發(fā)展。1978年以來，中國共產(chǎn)黨一共召開過9次三中全會，其中有7次是直接與深化改革相關(guān)，2次則和農(nóng)村改革與發(fā)展相關(guān);“改革”一詞在文本中出現(xiàn)的總次數(shù)為533次，而在十八屆三中全會的文本中出現(xiàn)頻率高達136次，十九屆三中全會中則出現(xiàn)了83次。這表明在社會轉(zhuǎn)型時期執(zhí)政黨建設(shè)也正在與時俱進。也是因為改革發(fā)展，早期提出的“為人民服務(wù)”宗旨逐漸得到具體落實，到中國特色社會主義進入了新時代執(zhí)政為民理念的充分展現(xiàn)。再者，不論是三中全會文本還是政府工作報告，“反腐敗”從未松懈，體現(xiàn)了“權(quán)為民所用”的決心。

在改革主題上，執(zhí)政黨緊緊圍繞國家治理的攻堅難題。1978年，以農(nóng)村改革為突破口，黨和國家的工作重心果斷地轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來;1984年，以增強企業(yè)活力為突破口，完成作為計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的“攻堅戰(zhàn)”;1993年，以構(gòu)建市場經(jīng)濟體制基本框架為突破口，勾畫社會主義市場經(jīng)濟藍圖;1998年，以“三農(nóng)問題”為突破口，建設(shè)“新農(nóng)村”;2003年，推動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐步改善;2008年，確立經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局;2013年，以經(jīng)濟體制改革為全面深化改革的重點，在財政、金融、企業(yè)、價格等方面進行全方位改革。綜上，執(zhí)政黨對社會主義基本矛盾的認識在不斷深化，改革在不斷地推進和升級;針對不同發(fā)展時期的不同社會需求，執(zhí)政黨予以積極關(guān)注并回應(yīng)，改革也從單一走向全面，凸顯執(zhí)政能力的不斷成熟，為政府轉(zhuǎn)型奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）機構(gòu)改革認知深化

改革開放以來中央政府進行了8輪機構(gòu)改革。從十一屆三中全會開始，政府自上而下地進行機構(gòu)改革，精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子，加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐;再到十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，理順和優(yōu)化黨的部門、國家機關(guān)、群團組織、事業(yè)單位的職責(zé)，大部制已初具雛形。機構(gòu)改革的成效不只體現(xiàn)在部門數(shù)量的增減上，由1982年的峰值100個縮減至2018年的26個，更是表現(xiàn)為對機構(gòu)改革的認識和理念的深化上[11]。

從機構(gòu)改革的原則來看，十一屆三中全會關(guān)于機構(gòu)改革的部分體現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)管理的表述上：“要有明確的分工，職責(zé)分明”“各級行政機關(guān)對于農(nóng)村集體經(jīng)濟單位的生產(chǎn)和建設(shè)，應(yīng)該而且必須給以必要的計劃指導(dǎo)”。十二屆三中全會提出政府機構(gòu)調(diào)整主要圍繞“增強企業(yè)活力”這一中心環(huán)節(jié)，通過擴大企業(yè)自主權(quán)，“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)”的原則進行改革。十四屆三中全會明確“政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，完成政府機構(gòu)改革。十八屆三中全會是全面深化機構(gòu)改革的重要節(jié)點，明確機構(gòu)改革是“切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”的必由之路，并提出具體目標：嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。十九屆三中全會的論述更為完整，對于黨政機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，提出了機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性要求?？偟膩碚f，對機構(gòu)改革的認識逐漸深化，更為全面地把握了機構(gòu)改革引起的聯(lián)動效應(yīng)。

機構(gòu)改革的內(nèi)容不僅是內(nèi)部橫向職能部門之間的職責(zé)調(diào)整，更是體現(xiàn)在縱向上中央與地方的關(guān)系以及政府與外部主體社會、市場關(guān)系的調(diào)整上。在改革開放以來歷次三中全會文本中對于政府機構(gòu)改革的論述，有不少關(guān)于中央與地方的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系的篇幅，可以發(fā)現(xiàn)：對政府機構(gòu)改革的認識更加全面，不只是機構(gòu)的數(shù)量變化和同類項合并，而是涉及政府管理的方方面面;機構(gòu)改革的目標更加明確，必須適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展和不同要求。

在政府與市場的關(guān)系上歷經(jīng)變遷。改革開放初期，政府工作重心轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”上，實施高度集中的計劃經(jīng)濟體制。此時，政府占據(jù)了絕對的主體地位。十二屆三中全會強調(diào)“商品經(jīng)濟”，權(quán)力逐漸下放，“市場”的苗頭初現(xiàn)。而后，十四屆三中全會指出“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，因此，迫切需要進行機構(gòu)改革以適應(yīng)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變。十六屆三中全會進一步提出“政企分開、政資分開、政事分開”，以增強企業(yè)活力和競爭力。由此，基本完成了從高度集中的市場經(jīng)濟向充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了“苗頭初現(xiàn)—初步意識—基礎(chǔ)性作用—決定性作用”的大致走向?！笆袌觥钡牡匚浑S之發(fā)生了實質(zhì)性的改變，從政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向，這一變化不僅是經(jīng)濟騰飛的重要基礎(chǔ)，還是政府轉(zhuǎn)型與職能不斷完善的透視鏡，為機構(gòu)改革奠定了基調(diào)。

在央地關(guān)系上，早在十一屆三中全會就提出“上級對下級不能包辦，以便下級充分發(fā)揮主動性”;十六屆三中全會對中央和地方的關(guān)系進一步闡述，“合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則”“防止和糾正地方保護主義和部門本位主義”;十九屆三中全會明確“要理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，針對當前存在的“中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗”等問題，提出“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置”“合理設(shè)置和配置各層級機構(gòu)及其職能”等舉措。無論是權(quán)力下放，還是財稅改革、機構(gòu)調(diào)整，都見證了中央一直在“收放”中尋求央地關(guān)系的平衡點。經(jīng)過多年探索，雖然對如何處理央地關(guān)系已達成共識，但卓有成效的調(diào)節(jié)機制還需建立。

（三）政府職能走向均衡

政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心主題[12]。在歷屆三中全會的會議文本中，政府職能轉(zhuǎn)變往往與機構(gòu)改革的表述相呼應(yīng)，如在十九屆三中全會文本中，“機構(gòu)”一詞出現(xiàn)了135次，“職能”則為63次，強調(diào)“黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障”。如果說機構(gòu)改革是權(quán)力在各級政府和部門之間的移動，那么政府職能轉(zhuǎn)變則是權(quán)力實質(zhì)上的縱深變化。這反映了機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是相輔相成的關(guān)系：如果機構(gòu)改革為“外部改革”，職能轉(zhuǎn)變則為“內(nèi)部改革”，二者共同構(gòu)成了政府轉(zhuǎn)型視角下由外至內(nèi)、由內(nèi)到外的變化。每一次的職能轉(zhuǎn)變回應(yīng)的是政治、經(jīng)濟大背景的變化，因此，探討政府職能轉(zhuǎn)變需要觀測外部環(huán)境與權(quán)力架構(gòu)的變化。

權(quán)責(zé)劃分是政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯起點和外在表現(xiàn)。十一屆三中全會中的表述為“凡是涉及全國或幾個省協(xié)力辦的事情，由中央部門負責(zé)。凡是涉及全省或幾個縣協(xié)力辦的事情，由省的部門負責(zé)。地區(qū)和縣也是如此”，這是自上而下式的責(zé)任劃分，但責(zé)任主要集中在中央、省級部門。十二屆三中全會提出的“擴大企業(yè)自主權(quán)”說明當時的中央政府已經(jīng)意識到了向企業(yè)分權(quán)的重要性。十四屆三中全會為社會主義市場經(jīng)濟的金融、企業(yè)等子系統(tǒng)中政府的不同職能進行了劃分：“政府管理經(jīng)濟的職能，主要是制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。同時，要培育市場體系、監(jiān)督市場運行和維護平等競爭，調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障，控制人口增長，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，管理國有資產(chǎn)和監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標”。這是一次真正意義上的推動計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的政府職能的轉(zhuǎn)變。十五屆三中全會在此基礎(chǔ)上進一步克服政府職能交叉的缺陷。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，十六屆三中全會提出“理順職能分工，實現(xiàn)政府職責(zé)、機構(gòu)和編制的法定化”，同時，“按照權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤的要求，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制”。十八屆三中全會明確提出建設(shè)“服務(wù)型政府”，推行“權(quán)力清單制度”，依法公開權(quán)力運行流程。同時，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。在加強地方政府社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)的同時，“嚴格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”。至此，很好地理順了中央與地方、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，為職能轉(zhuǎn)變奠定了堅實基礎(chǔ)。

在政府職能的內(nèi)涵演變上，從三中全會文件的核心內(nèi)容來看，改革開放以來歷次三中全會所做出的決定基本都是圍繞經(jīng)濟方面的決策，但議題內(nèi)容的側(cè)重點不同。例如，市場經(jīng)濟體制的改革一般會按照政府改革、分配制度、社會保障、科學(xué)文化教育事業(yè)、法律等方面展開;農(nóng)業(yè)農(nóng)村則按照農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)技術(shù)、城鎮(zhèn)發(fā)展、扶貧問題和農(nóng)村社會管理等內(nèi)容展開。十四屆三中全會提出“轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系”;十六屆三中全會明確“中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)”，提出“需要完善社會管理和公共服務(wù)職能”。由此政府職能的內(nèi)涵經(jīng)歷了由“經(jīng)濟職能向社會管理、公共服務(wù)職能”的重點轉(zhuǎn)變，歷經(jīng)從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。這是因為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，我國出現(xiàn)了諸如貧富差距較大、社會保障體系滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等社會頑疾。因此，政府需向社會領(lǐng)域聚焦，提供良好的公共服務(wù)。不可否認，經(jīng)濟發(fā)展仍然是社會發(fā)展的前提基礎(chǔ)，政府必須在兩者之間尋找發(fā)展的平衡點。同時，每項職能的內(nèi)涵也會隨著社會的不斷發(fā)展而演變。

三中全會會議文件的關(guān)注焦點也體現(xiàn)了政府職能縱向上的變化。對改革開放以來歷次三中全會的會議文件進行詞頻統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)：十一屆三中全會將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，這一轉(zhuǎn)變在隨后的十二屆三中全會的文本中得到體現(xiàn)：“經(jīng)濟”一詞出現(xiàn)114次，“經(jīng)濟體制”的詞頻為40次。十三屆三中全會重點整頓經(jīng)濟秩序。十四屆三中全會建立起社會主義市場經(jīng)濟的框架，在文本中“經(jīng)濟”一詞出現(xiàn)的次數(shù)高達66次，其次是“市場”，出現(xiàn)了62次。在十五屆三中全會的文本中，“農(nóng)村”的詞頻為163次，“農(nóng)民”及“農(nóng)業(yè)”均為85次。由此可見，政府關(guān)注的焦點落在“三農(nóng)”問題上，重點推進農(nóng)村的改革。而在十六屆三中全會中，“經(jīng)濟”一詞又占據(jù)了最高位，在文本中出現(xiàn)了66次，凸顯這一時期政府著力完善社會主義市場經(jīng)濟體制。十七屆三中全會的文本中，農(nóng)村改革再次出發(fā)，“農(nóng)村”的詞頻數(shù)為245次，“農(nóng)業(yè)”為112次，“農(nóng)民”為94次。十八屆三中全會及十九屆三中全會則是“全面深化改革”的關(guān)鍵節(jié)點，政府職能轉(zhuǎn)變進入制度建設(shè)的黃金期。其中，十八屆三中全會文件中“制度”一詞出現(xiàn)了149次?？傮w而言，政府職能關(guān)注焦點的變化路線為“經(jīng)濟—農(nóng)村—經(jīng)濟—農(nóng)村—全面深化改革”，其中“農(nóng)村”涉及農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、扶貧問題和農(nóng)村基層民主等諸多領(lǐng)域，“經(jīng)濟”涉及市場體系建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、科教文衛(wèi)等方面的發(fā)展?？梢姡毮茈m在城市經(jīng)濟與農(nóng)村之間循環(huán)往復(fù)，但不是簡單重復(fù)，而是螺旋式上升，其內(nèi)涵發(fā)生了深刻變遷。這說明不同時期政府職能中的著力點發(fā)生了重大的變化，也體現(xiàn)了政府對于社會矛盾與人民需求的回應(yīng)[13]。

從政府職能具體內(nèi)容的注意力分配來看，改革開放以來，三中全會的議題主要是經(jīng)濟改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展兩大方面。就決策的內(nèi)容寬度而言，三中全會被稱為“經(jīng)濟”全會是不準確的。不過，每一屆的改革決策在內(nèi)容上有所側(cè)重。將會議文件中的“具體內(nèi)容”，依據(jù)其表述關(guān)注的決策對象進行分類歸納，形成各個“領(lǐng)域”，再對每一個領(lǐng)域內(nèi)的文本字數(shù)進行統(tǒng)計，用該統(tǒng)計值除以文本總字數(shù)，得出某一個領(lǐng)域在一次全會決策中的受關(guān)注度，匯總形成圖11。這里“領(lǐng)域”與文件具體內(nèi)容的分類歸納關(guān)系為：經(jīng)濟發(fā)展包括基本經(jīng)濟制度、市場建設(shè)和對外貿(mào)易發(fā)展;政府改革包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、機構(gòu)調(diào)整和財稅改革等;社會管理包括收入分配與就業(yè)、社會保障、城鎮(zhèn)化等;公共事業(yè)包括科、教、文、衛(wèi)四個方面;民主與法律制度建設(shè)包括基層民主建設(shè)、法律制度建設(shè)與反腐等;黨的領(lǐng)導(dǎo)則是歷次會議文本的最后一部分內(nèi)容。從圖中可以看出，經(jīng)濟發(fā)展是三中全會決策涉及最多的領(lǐng)域。特別是在改革開放初期，對經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注度明顯超過了其他領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟改革的深化推進，特別是市場經(jīng)濟體制的日益成熟，其他領(lǐng)域的改革部署開始逐漸增加。而十八屆三中全會的統(tǒng)計表明，各個職能領(lǐng)域的關(guān)注度更趨向均衡。如前所述，這是政府職能轉(zhuǎn)變回應(yīng)社會主要矛盾變化的結(jié)果。

四、總結(jié)與討論

本文以改革開放以來三中全會的會議文件為研究素材，從執(zhí)政黨建設(shè)、機構(gòu)改革、政府職能三個維度去闡釋政府轉(zhuǎn)型，得到有益的啟示。

（一）政府轉(zhuǎn)型的邏輯機理

基于我國的制度環(huán)境，執(zhí)政黨建設(shè)作為機構(gòu)改革和政府職能的基礎(chǔ)，是政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力，所以政府轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)是執(zhí)政黨建設(shè)。只有執(zhí)政黨不斷自我完善和發(fā)展，才能領(lǐng)導(dǎo)政府堅定不移地改革和前進。其中，執(zhí)政黨建設(shè)必然要求政府進行機構(gòu)改革，換言之，機構(gòu)改革是其必經(jīng)之路。無論是以人為本的執(zhí)政理念、依法治國的執(zhí)政方略，還是應(yīng)對不斷變化的嚴峻形勢，都要求執(zhí)政黨加強對政府的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)之一就是進行機構(gòu)改革。同時，機構(gòu)改革也是提升執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要手段，它有利于提升執(zhí)政黨的合法性與有效性，使執(zhí)政更加順暢高效。再次，機構(gòu)改革和政府職能互為因果。機構(gòu)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的助推器，科學(xué)的組織機構(gòu)設(shè)置有利于行政體制的良好運行和政府職能的履行;而政府職能的實現(xiàn)必須通過政府機構(gòu)這一物質(zhì)載體，否則便是紙上談兵。同時，政府職能是政府機構(gòu)改革的根本依據(jù)。政府機構(gòu)的結(jié)構(gòu)、設(shè)置數(shù)量等必須依據(jù)政府職能而設(shè)定;同理，職能變則機構(gòu)也需隨之而變。換言之，政府職能決定了政府機構(gòu)的層級、規(guī)模、設(shè)置理念、運行方式等。反映在實踐上，1986年，中央正式提出了“政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能轉(zhuǎn)變”的概念;隨后1988年的政府機構(gòu)改革，在對政府機構(gòu)、編制進行改革的同時，把職能轉(zhuǎn)變作為重要目標[14]。因此，這三者（執(zhí)政黨建設(shè)、機構(gòu)改革與政府職能）密切相連，環(huán)環(huán)相扣，有機統(tǒng)一在改革開放以來三中全會的會議文本中，成為推動我國政府轉(zhuǎn)型的“三駕馬車”，也是理解政府轉(zhuǎn)型邏輯進路的關(guān)鍵要素。三者關(guān)系如圖2所示。

如前所述，執(zhí)政黨自身的建設(shè)和完善是機構(gòu)改革和政府職能的重要基礎(chǔ)。因此，政府轉(zhuǎn)型必須首先啟動執(zhí)政黨自身建設(shè)的制度化。基于“決定”和公報的綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)三中全會自身制度化的發(fā)展是政府轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)：（1）三中全會“決策”的特殊屬性是會議制度化的結(jié)果。從功能性來看，除了十一屆和十三屆的特殊情況，改革開放以來的每屆三中全會的內(nèi)容都是中國社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策和部署。從形式上來看，會議召開的時間、會議文本的形式結(jié)構(gòu)都具有明顯的規(guī)律性和規(guī)范性，會議成為常態(tài)化的組織行動。從專職性來看，會議在不斷發(fā)展中去除了其他原本不屬于自身的功能，成為專職決策的會議。因此，自十一屆三中全會之后，其他屆三中全會成為“重大改革”的標志，這種“獨特地位”是會議制度化的結(jié)果;（2）會議制度化是政府自身制度完善的重要組成部分。中央基本確立在每一屆黨代表大會之后召開7次全體會議。在全體會議的視角下，三中全會專職“決策”，同一中全會專職“選舉”（產(chǎn)生黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)和黨中央的分工）、二中全會專職“換屆”、四中全會專職“黨建”、五中全會研究下一個五年規(guī)劃、七中全會專職“總結(jié)”等共同形成了黨的會議的功能性與制度性的統(tǒng)一。基于此，執(zhí)政黨逐步完善領(lǐng)導(dǎo)體制，實現(xiàn)了真正意義上的制度化。

經(jīng)濟建設(shè)是政府轉(zhuǎn)型的根本原因。具體而言，市場經(jīng)濟建設(shè)促使由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟體制下的“全能型政府”表現(xiàn)為政府對各項事務(wù)的“大包大攬”上，盡管其在特定的歷史時期能有效地動員資源，對經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展具有重要意義。但隨著經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變與市場一體化進程的推進，則會造成政府職能的“缺位”“越位”“錯位”。因此，政府的主導(dǎo)地位應(yīng)講究時效性與階段性，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，重新界定了政府與市場的邊界[15]。

政府角色定位的重塑必然引起治理工具的變遷。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在政府職能的履行方式上[16]。十一屆三中全會審議通過的《決定（草案）》中有“不得”“允許”的表述，這在后面的會議文件中很少出現(xiàn)。到十四屆三中全會，則明確提出“政府運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動”，并“學(xué)會運用法律手段管理經(jīng)濟”。十六屆三中全會則要求“完善經(jīng)濟法律制度”，強調(diào)“嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。發(fā)展電子政務(wù)，提高服務(wù)和管理水平……實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制，做到嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法”，更加強調(diào)法律手段的運用。十八屆三中全會《決定》明確要求，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。政府工具由行政手段向偏重經(jīng)濟、法律手段的變化，及治理手段的不斷豐富，在行使行政命令之外，更多運用管理手段，包括市場、法律的手段，財稅制度和社會組織以及自治等，表明政府從控制向管理再到治理的轉(zhuǎn)變。所以說，政府轉(zhuǎn)型過程中管理工具的變化也是政府由“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

歸根結(jié)底，政府轉(zhuǎn)型必然涉及政府與多個主體之間的關(guān)系調(diào)整，其中權(quán)責(zé)關(guān)系是首要關(guān)系。改革開放以來，在處理計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟、政府與國有企業(yè)、政府與市場、中央與地方等多組權(quán)力關(guān)系的過程中，大體經(jīng)歷從高度集權(quán)走向開始放權(quán)，再到權(quán)力回收，最后到事務(wù)與權(quán)力相匹配、明確權(quán)責(zé)關(guān)系的脈絡(luò)。這種轉(zhuǎn)變是改變了單一的權(quán)力集中與分散、實現(xiàn)權(quán)力分布與配置的轉(zhuǎn)變[17]。比如在央地關(guān)系上，由權(quán)責(zé)模糊不清向權(quán)責(zé)逐步明確劃分轉(zhuǎn)變。權(quán)責(zé)劃分涉及中央政府和地方政府利益關(guān)系的調(diào)整與改革，如果兩者關(guān)系不理順則會造成地方政府職能履行的偏差與困境。因此，這成為歷次三中全會關(guān)切的問題。經(jīng)過多年探索，改革思路從自上而下的權(quán)責(zé)劃分逐步轉(zhuǎn)變成保持中央政府的宏觀權(quán)威、明晰中央與地方政府的權(quán)責(zé)劃分。綜上，從權(quán)力集中轉(zhuǎn)向事權(quán)匹配是改革開放以來政府轉(zhuǎn)型的總體特征。

（二）結(jié)語：未來的政府轉(zhuǎn)型

本研究也表明，以往政府轉(zhuǎn)型存在著以下不足之處：從歷次三中全會通過的決定的內(nèi)容分析來看，對于權(quán)力的運行制約和監(jiān)督體系仍然不完善。構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系仍然需要更多的配套政策與法律加以實施[18]。在機構(gòu)改革上，政府部門的內(nèi)部配置缺乏綜合性的協(xié)調(diào)機構(gòu)。有些部門承擔(dān)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等綜合性職能，但存在有責(zé)無能的問題，無權(quán)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)，缺乏職能配置的平衡。文本中對于黨政關(guān)系，政府和人民代表大會的關(guān)系是不明確的、非制度化的，這影響到政治制度和行政體制的運作方式和具體功能的實現(xiàn)，故而理順三者的關(guān)系有利于明確權(quán)責(zé)，助推未來的政府轉(zhuǎn)型。

政府作為行使行政權(quán)力的主體，是未來政府轉(zhuǎn)型的重中之重，其職能體系、機構(gòu)設(shè)置、編制規(guī)模、工作程序等，如若缺失了剛性約束，則會出現(xiàn)人格化治理的弊端，如機構(gòu)編制管理隨意性大、政府機構(gòu)權(quán)責(zé)彈性過大、政府職能穩(wěn)定性較差等諸多問題。因此，政府必須步入法治的軌道[19]。從十四屆三中全會要求加快經(jīng)濟立法，十六屆三中全會進一步要求完善產(chǎn)權(quán)和市場交易的法律制度，到十八屆三中全會推進法治中國建設(shè)，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。這是從法治經(jīng)濟到全面推行法治的積極信號，把“執(zhí)政黨建設(shè)、機構(gòu)改革與政府職能”都納入法治化是未來政府轉(zhuǎn)型的必然路徑。

政府轉(zhuǎn)型的價值追求也不可忽視。近年來，中央政府的價值理念從集體利益至上轉(zhuǎn)向重視個體利益，三中全會的具體決策也轉(zhuǎn)向重視個體訴求，比如：明確對財產(chǎn)權(quán)利的保護和人權(quán)法律的建設(shè)，以及眾多社會政策都以重視個體訴求為依歸。總之，個體利益雖不在政府轉(zhuǎn)型的分析框架之內(nèi)，無疑地政府需要增加對公民個體合法權(quán)益的重視，不但在理念上，還在實際工作中有具體的體現(xiàn)。

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The Logic of Government Transformation：Based on the Text Analysis of the Third Plenary Session since the Reform and Opening up

XU Guo-chong1，LI Wei-rong2

（1.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen 361005，China;2.China Oceanwide，Shanghai 200031，China）

Abstract：Since the reform and opening up，the meeting documents of the Third Plenary Session have become the programmatic document to promote reform，and also provide an analytical subject for the study of government transformation. This article constructs the analysis framework of government transformation from three dimensions：the ruling Party construction，institutional reform and government function. The study shows that the Chinese government transformation toward the evolution of three practice context：the ruling Party construction is increasingly mature，institutional reform deepen is cognition and the functions of the government turns to balance. The interaction of them reveals the logical mechanism of government transformation.

Key Words：government transformation;Third Plenary Session;reform and opening up;text analysis

責(zé)任編輯：劉 博