基于公共產(chǎn)品理論的通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府責(zé)任研究

張穎 安玉新

[摘 要] 基于公共產(chǎn)品理論，通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，相關(guān)法律法規(guī)及公益性的通航服務(wù)等屬于純公共產(chǎn)品，通航機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品供給不足，已經(jīng)成為當(dāng)前制約我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。因此，要大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)，必須明確政府責(zé)任，保證純公共產(chǎn)品的供給。同時(shí)政府還應(yīng)該采取多樣化的制度安排，加快通航機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給。

[關(guān)鍵詞] 通用航空產(chǎn)業(yè);政府責(zé)任;公共產(chǎn)品

[中圖分類號] F812[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0042-02

通用航空產(chǎn)業(yè)作為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，是我國當(dāng)前的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一，近年來發(fā)展迅速。但是與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尚處于起步階段，通用飛機(jī)的數(shù)量僅為美國的1%左右[1]，一些基礎(chǔ)設(shè)施水平也僅有美國的4%-5%左右，這與我國第二大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)總量及制造業(yè)大國的地位都極不相稱。這其中既有歷史方面的原因，也有基礎(chǔ)設(shè)施不足和法律法規(guī)不完善等現(xiàn)實(shí)因素，而后者應(yīng)歸于政府責(zé)任的范疇。

一、通用航空產(chǎn)業(yè)涉及的公共產(chǎn)品及政府責(zé)任

公共產(chǎn)品是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森（P.A.Samuelson）第一個(gè)明確界定了公共產(chǎn)品的定義，并概括了公共產(chǎn)品的兩大特征：非競爭性和非排他性[2]。這種非競爭性和非排他性是相對私人產(chǎn)品的競爭性和排他性而言的。非競爭性是指在供給一定的情況下，一個(gè)人享用某一產(chǎn)品或服務(wù)不會(huì)減少或影響他人同時(shí)享用該產(chǎn)品或服務(wù)。非排他性是指無法限制某些人不付費(fèi)就享用某種產(chǎn)品或服務(wù)，或者限制這種“搭便車”行為的代價(jià)太大[3]。

關(guān)于公共產(chǎn)品的供給，傳統(tǒng)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)把它界定為政府的基本職能，并且認(rèn)為提供公共產(chǎn)品是政府存在的原因之一。因?yàn)楣伯a(chǎn)品是為滿足全社會(huì)的共同需求，政府作為公共利益的代表，有責(zé)任向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品，這一職能是市場和其他各種類型的非政府組織所不能替代的[4]。但是，自上世紀(jì)70年代以來，公共產(chǎn)品理論有了新發(fā)展，并進(jìn)一步細(xì)分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品如國防、法律制度等，具有完全的非排他性和非競爭性，因此只能由政府來提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品如教育、公路等具有一定的排他性，其供給問題成為學(xué)者們多方探討的對象，近年來在理論上和實(shí)踐上都呈現(xiàn)出多樣的制度安排。但是有一點(diǎn)是不容否認(rèn)的：即使公共產(chǎn)品可以由市場生產(chǎn)，但是其組織、規(guī)劃等責(zé)任也應(yīng)該由政府來承擔(dān)。

通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及從事?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急救援、醫(yī)療衛(wèi)生、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)[5]。由其概念可知，通用航空產(chǎn)業(yè)涉及諸多公共產(chǎn)品的供給，政府責(zé)任非常重要。

首先，通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開相關(guān)法律法規(guī)，包括空域管理、飛行安全管理、通航航空器的設(shè)計(jì)、研發(fā)和制造、飛行員的培養(yǎng)和管理等需要有相關(guān)的法律法規(guī)和嚴(yán)格的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這一類公共產(chǎn)品必須也只能由有權(quán)威的政府來提供。

其次，通用航空業(yè)務(wù)根據(jù)其業(yè)務(wù)性質(zhì)，可分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類。其中，非經(jīng)營性通用航空是為社會(huì)公共利益服務(wù)的，不以營利為目的，如搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)、氣象監(jiān)測、海洋監(jiān)測、公安緝私、城市治安巡邏等，跟國防、治安等傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品一樣，屬于公共服務(wù)范疇，而且是高技術(shù)的公共服務(wù)。如在2008年南方冰雪災(zāi)害以及汶川地震中，通航服務(wù)都發(fā)揮了不可替代的作用。這種通航服務(wù)由于其非營利性，企業(yè)沒有動(dòng)力生產(chǎn)和提供這種服務(wù)，因此只能由政府提供，或者企業(yè)提供政府買單。

第三，通用航空機(jī)場、航空服務(wù)站等基礎(chǔ)設(shè)施，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，要么由政府投資，要么由政府組織、規(guī)劃，引入多投資主體，共同出資建設(shè)。

二、我國通用航空產(chǎn)業(yè)中存在的公共產(chǎn)品供給問題

在我國現(xiàn)階段，通用航空產(chǎn)業(yè)中涉及的純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品都存在程度不同的供給不足，政府責(zé)任缺位。

（一）通用航空的相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系等純公共產(chǎn)品供給不足

健全的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，是通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的不足，制約了通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然近年來國家日益重視通航的發(fā)展，并把通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入“十二五”、“十三五”規(guī)劃中，也陸續(xù)出臺了一系列政策，但是僅僅初步構(gòu)建了通航的法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，體系還很不完備，尤其是關(guān)于通航涉及政治、文化、社會(huì)方面的配套政策還嚴(yán)重不足。例如，國務(wù)院2016年出臺的《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》從完善基礎(chǔ)設(shè)施、降低準(zhǔn)入門檻、開放低空空域、簡化審批手續(xù)等方面都提出了指導(dǎo)性意見，但是在實(shí)施層面的配套措施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。政策的出臺僅僅是一個(gè)開始，重點(diǎn)還是要落實(shí)政策的實(shí)施環(huán)節(jié)。政策的執(zhí)行方面，各地方政府和相關(guān)部委各自為政，還沒有形成一個(gè)能夠有力促進(jìn)通用航空飛行便捷化、常規(guī)化的政策環(huán)境。

（二）通用機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施類準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給不足

通用機(jī)場是指為從事通航飛行和通航服務(wù)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機(jī)場[6]。通航機(jī)場需求數(shù)量大，類型多。改革開放四十年來，我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，鐵路、機(jī)場、高速公路、高速鐵路建設(shè)等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)。但是，基礎(chǔ)設(shè)施的這種大發(fā)展卻沒有體現(xiàn)在通用航空領(lǐng)域，我國通航機(jī)場的數(shù)量增長緩慢。

如上表所示，我國與美國領(lǐng)土面積相近，但通航機(jī)場數(shù)量不及美國的十分之一;法國領(lǐng)土面積不及我國的十分之一，但是通航機(jī)場數(shù)量和通航飛行時(shí)間都數(shù)倍于我國。我國通航機(jī)場數(shù)量過少，這就使得通航企業(yè)即使有飛行器也飛不了，大大限制了通航企業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，嚴(yán)重制約了通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通航機(jī)場供給不足，也使得通航服務(wù)能力受到限制，沒有機(jī)場的地區(qū)根本無法開展通航服務(wù)。

（三）通航公共服務(wù)，政府重視不夠、投資不夠

通用航空從事?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)、國土及地質(zhì)資源勘查、氣象飛行、環(huán)境監(jiān)測等社會(huì)公益服務(wù)，像國防、治安等公共服務(wù)一樣，屬于純公共產(chǎn)品，只能由政府來提供。

通用航空涉及的一些經(jīng)營性業(yè)務(wù)，如工業(yè)作業(yè)、航空探礦、航空石油勘探等工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)作物播種、施肥、除草、人工降雨等農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，具有一些相同的特點(diǎn)：投資少、見效快，能夠大大提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，社會(huì)效益顯著。但是由于通航作業(yè)收費(fèi)低廉，企業(yè)無利可圖，甚至虧損。近年來，雖然民航總局和農(nóng)林部門有相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是通航企業(yè)的利潤不高，因此積極性也不高。

可見，通航公共服務(wù)由于其公共產(chǎn)品屬性，企業(yè)積極性不高，而政府長期以來重視不夠，投入不足，這是我國通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的重要原因。

（四）空域管制和準(zhǔn)入條例過多，政府責(zé)任錯(cuò)位

我國的空域管理體制以軍管為主，空軍控制著80%的空域[9]。這種嚴(yán)格的管理體制，限制了空域資源的使用。近年來，隨著通用航空產(chǎn)業(yè)的重要作用日益突顯，我國政府正在逐漸放開低空空域管制，但是開放還很不到位，我國低空空域利用率仍低于世界平均水平，通航飛行不到全球的1.5%[10]。2016年，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“及時(shí)總結(jié)推廣低空空域管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)3000米以下監(jiān)視空域和報(bào)告空域無縫銜接”[11]，可見這僅僅是一個(gè)指導(dǎo)性原則，我國距真正開放低空空域還有很遠(yuǎn)的距離。除此以外，通用航空器使用低空空域的審批時(shí)間長而且報(bào)批程序復(fù)雜、空域使用成本過高等問題，都大大限制了通航飛行活動(dòng)和通航企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大[12]。

美國之所以有超過20萬架私人飛機(jī)，年飛行時(shí)間達(dá)到2000多萬小時(shí)，正是因?yàn)槠涞涂湛沼虻拇竺娣e開放。美國85%的空域?yàn)槊裼每沼?，通用航空器可飛行的空域多為非管制空域，飛行員不需要向相關(guān)部門申請，只需在起飛前報(bào)告飛行計(jì)劃和飛行航線即可。[11]這樣的管理方式保證了通用航空的機(jī)動(dòng)靈活性和快速高效的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。因此，開放低空領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)充分合理的利用，這是通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。

三、完善通航產(chǎn)業(yè)中公共產(chǎn)品供給的對策

通用航空產(chǎn)業(yè)由于其涉及法律法規(guī)制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及航空運(yùn)輸服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，分屬純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品不同范疇，涉及范圍廣、進(jìn)入和退出機(jī)制復(fù)雜，因此在規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展過程中，必須明確政府責(zé)任，避免缺位、錯(cuò)位，保證各類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（一）加快推進(jìn)通用航空法規(guī)體系建設(shè)，保證純公共產(chǎn)品的供給

進(jìn)一步推進(jìn)通用航空法規(guī)體系建設(shè)，健全通用航空發(fā)展的必要制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。一方面應(yīng)修訂相關(guān)法律、規(guī)章中的有關(guān)通用航空的部分，保證法規(guī)體系的協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)將相關(guān)法律法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)具體化，包括飛行標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場建設(shè)、低空空域管理和使用以及人才培訓(xùn)等內(nèi)容。為使通用航空在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、應(yīng)急救援、公益服務(wù)以及人民生活等方面都發(fā)揮應(yīng)有的作用，建立健全的法規(guī)體系以及實(shí)施細(xì)則刻不容緩。

另外，國家在支持科學(xué)研究投入方面，應(yīng)加大對通用航空產(chǎn)業(yè)鏈條的資金支持。如通用航空器的設(shè)計(jì)，通用航空安全管理等，這類基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的研究，也屬于公共產(chǎn)品的范疇，只能依靠國家經(jīng)費(fèi)的支持。

（二）引入多投資主體，增加通用機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施類準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給

飛行活動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量的提高，需要足夠數(shù)量的機(jī)場作支撐?；A(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，單單依靠通航企業(yè)，既缺乏足夠的動(dòng)力也沒有足夠的財(cái)力大力興建通用航空機(jī)場。在通用航空機(jī)場建設(shè)方面，各級政府既需要加大投資，同時(shí)還應(yīng)承擔(dān)規(guī)劃、協(xié)調(diào)的作用，引入社會(huì)和通航企業(yè)多方資本，投入通航機(jī)場建設(shè)中。

在通航機(jī)場建設(shè)過程中，可以借鑒高速公路、民航機(jī)場等的資金模式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資本參與投資，打破區(qū)域限制，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，在我國民航機(jī)場大發(fā)展的基礎(chǔ)上，可以考慮建設(shè)一批單一短跑道的簡易機(jī)場，專門供本地區(qū)的重要通航業(yè)務(wù)使用。在此基礎(chǔ)上，逐步形成布局合理、功能互補(bǔ)的通用機(jī)場網(wǎng)絡(luò)。

（三）采取多種方式，增加通航公共服務(wù)的供給

作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通航產(chǎn)業(yè)應(yīng)該為我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供有力支撐。地方政府和行業(yè)管理部門應(yīng)重視通航的發(fā)展，借鑒高速公路等其他公共服務(wù)的多樣化、創(chuàng)新型供給方式，提高通航服務(wù)的供給能力，切實(shí)增加通航公共服務(wù)的供給。例如，可以采取政府購買、服務(wù)外包等方式，將現(xiàn)有的搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)、航空護(hù)林、地理測繪、氣象監(jiān)測、交通巡視、資源勘查等公益性通用航空業(yè)務(wù)交由通用航空企業(yè)承擔(dān)。

對于通航經(jīng)營性業(yè)務(wù)，由于其強(qiáng)大的溢出效應(yīng)，政府應(yīng)當(dāng)加大補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼對象可以是生產(chǎn)者即通航企業(yè)，也可以是需求方，如農(nóng)林部門等。無論哪種形式，只有通航服務(wù)的收益大于成本，通航企業(yè)有錢賺，通航產(chǎn)業(yè)才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，通航公共服務(wù)的供給能力才能不斷提高。

（四）放松低空管制，加快政府責(zé)任由管制向監(jiān)督的轉(zhuǎn)變

空域是通航發(fā)展的基礎(chǔ)，也是寶貴的資源，不開放不利用就是浪費(fèi)。為促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)加快落實(shí)3000米以下空域開放的政策，并簡化通航飛行審批手續(xù)，從而發(fā)揮通用航空靈活性和便捷性的優(yōu)勢。降低經(jīng)營性企業(yè)準(zhǔn)入許可、航空器引進(jìn)門檻。通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既需要增加基礎(chǔ)設(shè)施供給，也需要引入更多的經(jīng)營主體增加供給，經(jīng)營企業(yè)的增加才能形成有效的競爭機(jī)制，從而推動(dòng)通航產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

目前，中國通用航空的發(fā)展還處于初級階段，但這也意味著中國通航產(chǎn)業(yè)未來有著很大的發(fā)展空間?？梢灶A(yù)見，隨著政府職能的明確、到位，未來中國通航產(chǎn)業(yè)將會(huì)迎來一個(gè)快速發(fā)展的黃金期。

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[責(zé)任編輯：史樸]