公共服務供給側改革中政府角色轉型研究

摘要：隨著公眾對公共服務的需求日益增加，并呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，我國公共服務供給總量不足、供給結構不平衡以及結構性供需矛盾等現(xiàn)象突出，意味著我國公共服務供給中存在著政府責任錯位等問題。因此，如何調整政府在公共服務供給中的角色定位，推動公共服務供給側改革，具有深刻的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：公共服務 供給側改革 政府責任

一、政府在公共服務供給中的責任

政府作為基本公共服務供給主體，其供給責任不可回避。一方面，政府在公共服務供給中不是唯一的供給主體。這體現(xiàn)在很多公共服務項目并不是由政府直接提供供給職能，公共服務的供給需要社會及市場中的多主體共同參與。另一方面，政府在公共服務供給的資源配置中承擔主導作用。這就需要政府從社會發(fā)展和國民經濟的整體布局出發(fā)，對公共服務供給在資源配置過程中進行整體籌劃和全面協(xié)調，及時解決公共服務項目供給中隨時出現(xiàn)的各種矛盾和問題。

二、公共服務供給政府失靈的表現(xiàn)

（一）公共服務項目供不應求

由于我國過去逐漸形成了以GDP為導向的發(fā)展模式，最直接的表現(xiàn)為公共服務占財政支出比重較低，從基本公共服務的三大主要項目（教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生）的支出情況來看，成都市的支出比重近年來未見顯著增長，始終未能超過30%（如表1所示），而其他副省級市（以杭州、武漢為例）三大項目的財政支出相對較高，杭州市2010年以來的公共服務三大項目財政支出比重一直在30%以上，2012年以后已經遠遠超過35%，武漢市這一指標近年來在持續(xù)增長，2013年以及2014年已經超過成都的支出水平（如圖1所示）。

（二）公共服務供給結構不平衡

一直以來，我國用于維護性和經濟性的公共服務項目支出相對較高，而用于以公共福利為內容的社會性公共服務項目支出相對較低。2014年底，全國的人口城鎮(zhèn)化率已經達到54.8%，而成都的人口化率已經高達70.4%①，在城鎮(zhèn)生活的非城鎮(zhèn)人口無法享受到城鎮(zhèn)配套的公共服務項目，人的發(fā)展落后于經濟的發(fā)展，福利性公共服務事業(yè)的發(fā)展落后于經濟性公共服務事業(yè)的發(fā)展，這是公共服務供給結構不平衡的最直接體現(xiàn)。另一方面，一般公共服務支出水平高。一般公共服務支出屬于行政支出費用范疇，近些年來，成都市一般公共服務費用支出水平呈現(xiàn)出下降的水平，但是一直在10%以上，除了2014年以外，一直高于同期杭州和武漢的支出水平（如圖2所示）?？梢钥闯龈鞯卣畬π姓芾矸矫嬷С龅钠脹]有實質的改變，供給結構不均衡的狀況未得到有效的改善。

（三）公共服務供給與需求的矛盾

由于政府仍然是通過“自上而下”的決策機制提供公共服務，公眾有效表達的需求途徑和機會有限，政府對公眾需求偏好的了解和交流不足，導致公共服務供給和民眾需求在內容和數量上的錯位，供給與需求難以保持平衡。從2016年6月上海交通大學民意與輿情調查研究中心發(fā)布的2016年度《中國城市公共服務滿意度調查》報告中所提供的數據來看②，成都市整體公共服務的滿意度排名在全國較高，但是低于寧波、青島以及杭州的水平，民眾在公職人員服務態(tài)度和辦事效率、政府信息獲取、政府開支公示、政策吸納民意等方面的滿意度均不超過40%。

（四）公共服務供給主體多元化發(fā)展落后

社會組織是多種公共服務供給主體的主要存在形式。以成都為例，成都市2013年社會組織總數7141個，全市發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織2537個③，擴大了公共服務供給規(guī)模，為多主體供給公共服務創(chuàng)造條件。但是由于我國社會組織發(fā)展尚未成熟，在發(fā)展過程中仍會受到相關制度的制約。以成都市2013年底1429.8萬人常住人口的規(guī)模來看，每萬人擁有社會組織的數量約為5個，而世界發(fā)達國家、發(fā)展中國家每萬人擁有社會組織數一般分別超過50個和10個以上④，社會組織在我國公共服務供給領域發(fā)揮作用極為有限。

三、公共服務供給側改革下政府角色的轉型

（一）以公共服務類型區(qū)分政府的供給責任

根據公共服務項目產生的作用不同，政府的供給責任也不同。首先，對于具有保障性功能的公共服務，政府應該承擔全面的兜底責任，由政府全面供給。其次，對于發(fā)展型公共服務項目，由政府承擔主要的公共服務指導和示范的責任，其生產的職能由社會組織等非政府組織承擔，政府以購買公共服務的形式實現(xiàn)發(fā)展型公共服務的供給。最后，對于其他非基本公共服務的供給，滿足公眾多樣化的高層次公共服務需求，主要依賴于市場的調節(jié)機制，政府和公共部門不應過多干涉，主要由社會和市場承擔。

（二）以引入市場競爭機制的多元供給為方向

加強政府與非政府組織的合作，從根本上要求政府找準定位，積極制定社會力量參與公共服務供給的相關法律法規(guī)，建立公共服務的負面清單，除了暫時不宜交給社會的公共服務，其他的公共服務項目向市場全面開放。將公共服務的微觀生產管理的主體責任移交給社會力量，鼓勵社會組織積極參與公共服務的供給中來，在平等競爭的條件下，公共服務的供給可以向社會普遍購買。

（三）以分類扶持為導向鼓勵社會組織發(fā)展

政府對于參與公共服務供給的非政府組織負有扶持其發(fā)展的責任。要充分認清社會組織的存在性質，承認營利性社會組織進入公共服務供給領域中合理的逐利行為，允許其在公共服務領域獲得合理的投資回報。對于能夠自發(fā)的在公共服務領域中提供公共服務時，政府應給予政策的鼓勵和扶持。如社會組織的非營利程度越高，受到政府的政策鼓勵越大，以此鼓勵更多的社會組織自愿的參與到公共服務供給中來。

（四）以公眾滿意為標準提供多樣化的公共服務

以公眾合理的多樣化公共服務需求為標準，建立公共服務項目的標準體系，隨著經濟社會發(fā)展水平的變化，對社會公共服務項目和內容進行動態(tài)調整，逐步實現(xiàn)公共服務的標準與經濟發(fā)展水平間動態(tài)的合理聯(lián)動，并在與公眾有效的信息反饋的互動中不斷完善，解決公共服務供給與需求的結構性矛盾，以實現(xiàn)公共服務的普遍購買和多元供給。

（五）以信息公開為前提建全監(jiān)督監(jiān)管機制

依法監(jiān)管公共服務供給領域中各個供給主體參與公共服務供給的行為。在“公開”與“保密”的界限允許下，堅持涉及公共服務事業(yè)的信息充分公開，確保對公共服務供給行為的全面監(jiān)督得以實現(xiàn)。從政府這一主體來看，各級政府要主動公開各類公共服務項目的財政支出清單，以及政府向社會購買公共服務的財政支出情況，同時，對公共服務的供給質量進行第三方評估，并公開評估報告，結合公眾對公共服務的滿意度反饋，以確保公共服務項目的供給得以改進。

注釋：

①數據來源：成都統(tǒng)計年鑒2015

②上海交大發(fā)布《中國城市公共服務滿意度調查》報告http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-06/29/

c_129100406.htm

③數據來源：成都年鑒2014

④蔣牧宸.地方公共服務供給機制改革研究——基于公共治理視角[D].武漢：武漢大學，2014

參考文獻：

[1]詹國彬.基本公共服務供給和受益的包容性匹配水平檢驗——關于社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和義務教育的一個實證分析[J].社會科學，2016（2）

[2]蔣牧宸.基本公共服務供給機制探析[J]. 江西社會科學，2013（12）

[3] 劉波，崔鵬鵬.省級政府公共服務供給能力評價[J].西安交通大學學報，2010（4）

[4]張菀洺.政府公共服務供給效率的經濟學分析[J].數量經濟技術經濟研究，2008（6）

（解靜，1983年生，遼寧鞍山人，中共成都市委黨校公共管理教研部講師，博士。研究方向：公共管理及社會保障）