政府創(chuàng)新項目方向制定的流程優(yōu)化策略研究

宋燕飛 劉文波

[摘 要] 聚焦于創(chuàng)新項目方向制定的研究，對目前政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定的現(xiàn)狀進行分析和梳理，進而總結(jié)目前政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目的方向制定流程中存在的問題。以上海LPG燃?xì)庵鷦榆嚭蜕虾Ｊ泄夥a(chǎn)業(yè)為例，提出明確創(chuàng)新項目方向制定的重點領(lǐng)域、選取第三方評估機構(gòu)依靠科學(xué)方法進行項目分析、政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定過程的制度變革等方面的方向制定流程優(yōu)化對策。

[關(guān)鍵詞] 政府創(chuàng)新項目;方向制定;流程優(yōu)化;光伏產(chǎn)業(yè)

[中圖分類號] D630[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0121-06

政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目立項的第一步是制定有效的創(chuàng)新項目方向（創(chuàng)新項目指南）。創(chuàng)新項目方向制定是整個項目形成及實施的前提及基礎(chǔ)，也是我國政府進行創(chuàng)新科研管理的重要抓手，具備這一科技引導(dǎo)職能的是創(chuàng)新項目指南。區(qū)域科技計劃管理部門要以需求和問題為導(dǎo)向有重點地征集創(chuàng)新項目研究方向，將眾多碎片化的項目整合為一條產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新項目鏈，考慮區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展亟需解決的重要科技問題，將穩(wěn)定的戰(zhàn)略需要與動態(tài)的發(fā)展需要相結(jié)合[1]，為科學(xué)地編制創(chuàng)新項目指南提供重要保障。

一、創(chuàng)新項目方向制定的流程及主要問題

（一）一般流程

目前政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向形成的一般流程，即創(chuàng)新項目指南的形成主要包括以下步驟：

1.需求征集

社會的發(fā)展和進步，是由無數(shù)的細(xì)微進步和細(xì)胞元進化構(gòu)成的，是一個量變到質(zhì)變的過程，更是一個漸變的過程。社會需求是創(chuàng)新項目形成的源泉和歸宿，也是需求側(cè)的最主要內(nèi)容。廣大人民不斷增長的物質(zhì)文化需求，以及經(jīng)濟社會不斷向前發(fā)展都需要有創(chuàng)新項目的不斷涌現(xiàn)。社會的需求，不僅是創(chuàng)新項目產(chǎn)生的源泉，也是政府應(yīng)該引導(dǎo)、扶持創(chuàng)新項目的依據(jù)，這些社會需求也是一種公共利益的需求。

創(chuàng)新應(yīng)以需求和問題為導(dǎo)向，需求和問題主要包括兩個層面：一是國家/區(qū)域/產(chǎn)業(yè)重大問題和科技發(fā)展前沿：二是直接面向市場終端的用戶需求。目前的政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目指南是面向全社會（包括企業(yè)、高校等）以項目建議的方式來征集，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)上征集創(chuàng)新項目也已經(jīng)成為一個重要的創(chuàng)新項目立項渠道。

需求征集過程主要有以下幾個方面，一是公開征集：各級政府科技部門針對市場和經(jīng)濟社會需求公開征集科技需求與項目建議[2]。二是項目建議書：根據(jù)需求征集匯總，提出項目建議，完成項目建議書編寫。三是建立項目庫：對征集的需求和項目建議進行初步審核，將合適實踐的項目列入科技計劃的備選項目庫中。

2.專家論證

科技計劃項目指南編制應(yīng)充分調(diào)動科技計劃管理部門和創(chuàng)新項目專項領(lǐng)域內(nèi)的專家力量。區(qū)域科技計劃管理部門的職責(zé)是主動設(shè)計和協(xié)調(diào)組織，專家的職責(zé)是項目分析與論證、技術(shù)預(yù)測和戰(zhàn)略決策[3]。

目前科技計劃管理部門在創(chuàng)新項目方向制定流程中，會征集專項領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)專家及潛在項目承擔(dān)者相關(guān)專家進行專家論證。專家論證一般包括技術(shù)預(yù)見。專家在提出需求征集和專項調(diào)研基礎(chǔ)上對創(chuàng)新項目中有發(fā)展前景的方向和領(lǐng)域進行預(yù)判，并對其技術(shù)創(chuàng)新的可行性進行分析，進而為政府官員對創(chuàng)新項目方向制定做出決策提供判斷依據(jù)。對于向各類主體征集的創(chuàng)新項目專題，要進一步聘請相關(guān)專家進行項目分析、分類與整合，目的是從產(chǎn)業(yè)專項出發(fā)，審視項目之間的聯(lián)系、項目的缺口和項目的必要性。

3.政府決策

目前，創(chuàng)新項目立項流程中，方向的確立需要通過政府科技計劃部門的決策，然而政府決策的主要依據(jù)是專家論證。政府科技部門通過對形成的項目建議進行綜合且專業(yè)的咨詢，確定立項項目和項目組織單位。政府在科研項目中的職能主要包括：政府抓“總”，管理機構(gòu)專業(yè)化;保證科研經(jīng)費;加大基礎(chǔ)研究投入，促進全鏈條投入;促進示范應(yīng)用與成果轉(zhuǎn)化。

（二）創(chuàng)新項目方向制定的主要問題

近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國在科技創(chuàng)新方面的投入持續(xù)增加，通過政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目，使創(chuàng)新能力穩(wěn)步增強，創(chuàng)新環(huán)境不斷改善，創(chuàng)新成果顯著[4]。創(chuàng)新項目的團隊遴選的流程相對比較成熟，從目前我國政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定的現(xiàn)狀分析來看，現(xiàn)有創(chuàng)新項目的方向制定缺乏完善的流程和方法，制定流程主觀性太強，缺乏科學(xué)的制定依據(jù)和方法，目前在創(chuàng)新項目方向制定中存在的問題主要總結(jié)為以下幾點。

1.創(chuàng)新項目涉及領(lǐng)域不明確

政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目的方向應(yīng)該是目前及未來一段時間內(nèi)社會和經(jīng)濟發(fā)展所必須涉及的重點領(lǐng)域和方向，同時技術(shù)或市場相對不成熟，亟需政府提供政策引導(dǎo)和資源支持來推動和加快其創(chuàng)新發(fā)展的。因此，政府制定創(chuàng)新項目的方向中，首先要確認(rèn)的是該領(lǐng)域的創(chuàng)新項目是否有必要由政府主導(dǎo)和推動，還是放給市場和企業(yè)來主導(dǎo)，通過市場競爭來推動發(fā)展對于部分市場正逐步形成的領(lǐng)域和方向而言或許更為有效。

目前，政府科技計劃部門在創(chuàng)新項目方向制定流程中對于創(chuàng)新項目領(lǐng)域的全面論證比較缺乏，對于專項扶持的創(chuàng)新項目設(shè)計領(lǐng)域不明確，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，目前政府科技計劃部門在制定創(chuàng)新項目方向時，創(chuàng)新項目的方向來源有限，網(wǎng)上征集過程中網(wǎng)絡(luò)資源開拓不足，網(wǎng)絡(luò)渠道比較狹窄;創(chuàng)新項目方向制定的專家論證大多數(shù)是小范圍征求專家意見，涉及的領(lǐng)域難以全面、邀請專家的范圍難以廣泛。另一方面，目前政府科技計劃部門專項課題的設(shè)立往往缺乏對創(chuàng)新項目扶持的開放和包容：例如增加開放性課題專項，對屬于該專項領(lǐng)域內(nèi)的項目提供開放性課題的申請渠道，為其提供獲得政府扶持的渠道。

2.專家評審體系監(jiān)管不完善

目前政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定的一般流程中，專家論證作為最重要的客觀評價和分析的環(huán)節(jié)，恰恰是目前最為薄弱的環(huán)節(jié)。首先，政府科技計劃部門對參與創(chuàng)新項目方向制定流程的專家和評審沒有形成規(guī)范的專家評審體系。由于專家論證流程中邀請的專家大多數(shù)涉及到立項的潛在項目承擔(dān)單位，專家自身處于利益鏈條中，在創(chuàng)新項目方向制定流程中理論上難以做到客觀、公正和獨立。其次，缺少專家效益的后評估機制。創(chuàng)新項目方向制定涉及的專家來自不同企業(yè)和部門，處于各自不同的利益網(wǎng)絡(luò)，其提出的意見和評審結(jié)果的客觀性缺乏后評估機制對其跟蹤判斷。最后，政府部門對專家評審的結(jié)果缺乏專業(yè)的判斷渠道和依據(jù)，導(dǎo)致政府科技計劃部門的決策武斷，容易出現(xiàn)決策失誤。

（三）政府部門的責(zé)任制度缺失

政府在整個國家創(chuàng)新體系中的角色多樣，是創(chuàng)新體系的設(shè)計者和構(gòu)建者;是整體運行的監(jiān)管者、參與者，作為用戶、創(chuàng)新發(fā)起人和投資者、特殊市場的調(diào)控者等角色參與其中?？傮w來說，政府是一只“有形的手”，對整個體系進行把控和管理。

目前的創(chuàng)新項目方向制定中，政府科技計劃部門制定立項指南的主要依據(jù)是專家論證。因此，在立項以及項目進行過程中，創(chuàng)新項目出現(xiàn)的問題，政府官員存在以專家意見作為免責(zé)依據(jù)。一方面，創(chuàng)新方向制定的好，對相關(guān)創(chuàng)新項目負(fù)責(zé)人員沒有激勵措施;另一方面，一旦創(chuàng)新項目方向制定偏失，項目失敗的責(zé)任難以體現(xiàn)出來，更難以界定責(zé)任。

（四）創(chuàng)新項目的預(yù)期研究不足

政府科技計劃部門的官員對專業(yè)性較強的創(chuàng)新項目方向制定的問題往往不是專業(yè)的。在創(chuàng)新項目方向制定流程中，政府部門的決策依據(jù)完全來自專家評審，而創(chuàng)新項目方向制定所選取的專家大多數(shù)是該專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)內(nèi)的人員，專家都代表各自企業(yè)的利益，對方向制定提供的建議難免會有偏頗。政府部門缺少了獨立的預(yù)先研究，沒有對相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進行全生命周期的考察和評估、缺乏客觀科學(xué)和專業(yè)的分析。

二、創(chuàng)新項目方向制定流程的改進

（一）夯實基礎(chǔ)

1.明確方向制定原則

（1）明確未來發(fā)展重點領(lǐng)域。政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目的方向應(yīng)該是目前及未來一段時間內(nèi)社會和經(jīng)濟發(fā)展所必須涉及的重點領(lǐng)域和方向。要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，就必須明確未來發(fā)展的重點領(lǐng)域，按照重點突破、以點帶面，整體提升的思路，進而確定政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目的重點方向。例如，國家通過出臺相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)政策，來推動和激勵光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展[5]。2016年，國家出臺《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確了未來30年創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的目標(biāo)、方向和重點任務(wù)，對產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系進行了系統(tǒng)部署，具體明確了包括信息、智能制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代能源、生態(tài)環(huán)保等9個重點領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展方向。地方政府應(yīng)結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，選取合理的發(fā)展方向，進而研究制定政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目的方向和領(lǐng)域。

（2）亟需政府支持推動發(fā)展。明確區(qū)域未來發(fā)展的重點領(lǐng)域的同時，政府決策部門還需要確定重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中技術(shù)或市場相對不成熟、亟需政府提供政策引導(dǎo)和資源支持，來推動和加快其創(chuàng)新發(fā)展的方向與領(lǐng)域。完善的市場競爭體系和生態(tài)能夠有效的推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此，政府引導(dǎo)項目所需要確立的領(lǐng)域主要為技術(shù)水平或市場環(huán)境有待扶持和完善的方面。例如，近十年來，新能源汽車產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)品擴散方面都發(fā)展迅速，主要依賴于國家將新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但新能源汽車技術(shù)成熟度、成本等方面存在諸多差異，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展設(shè)計燃料和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、市場需求培育等方面，都需要大規(guī)模投入，因此需要政府根據(jù)實際情況，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)特色，制定相關(guān)的創(chuàng)新項目方向進行扶持和推動。

（3）結(jié)合區(qū)域生態(tài)現(xiàn)狀。無論通過何種方式對創(chuàng)新項目方向制定進行改進研究，都需要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實際。經(jīng)濟學(xué)意義上的區(qū)域是指特定時空范圍內(nèi)社會資源、技術(shù)資源和自然資源的集合。區(qū)域經(jīng)濟體是指在一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)部因素與外部條件相互作用而產(chǎn)生的生產(chǎn)綜合體，以一定地域為范圍，并與經(jīng)濟要素及其分布密切結(jié)合的區(qū)域發(fā)展實體。區(qū)域經(jīng)濟生態(tài)現(xiàn)狀對地方政府產(chǎn)業(yè)扶持政策和推動科技發(fā)展等措施都有重要影響。政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目是為了適應(yīng)和推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社會的文化、生活需要，以及政治、國防等戰(zhàn)略因素考慮，利用政府投資的方式對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展進行引導(dǎo)和推動的措施。

2.建立智庫資源保障

針對目前創(chuàng)新項目涉及領(lǐng)域不全面以及創(chuàng)新項目的預(yù)期研究不足等問題，本文提出建立相關(guān)智庫的改進研究，通過智庫建設(shè)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，有針對性的制定專項指南，完善創(chuàng)新項目方向制定。

（1）智庫建設(shè)。20世紀(jì)60年代初期，在美國政府的極力推進下，就職于諸多學(xué)術(shù)中心、從事各類科學(xué)研究的大批學(xué)者開始將他們的思想轉(zhuǎn)化為政府的政策建議，于是各類智庫紛紛成立。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”，這一表述充分體現(xiàn)了全面深化改革總目標(biāo)的新要求，是彰顯思想力量、建設(shè)一流智庫的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)。智庫為政府專項提出的建議和評論主要有以下優(yōu)勢：一是反應(yīng)迅捷，有搶占先機之勢;二是問題集中，觀點鮮明，基本上是從國家戰(zhàn)略發(fā)展和政策制定需要來思考和研究問題;三是價值導(dǎo)向清晰，多為政府和主流社會輿論需要服務(wù)，對大眾起到引導(dǎo)作用[6]。

（2）數(shù)據(jù)庫建設(shè)。數(shù)據(jù)庫建設(shè)是一項復(fù)雜的工作。為能夠有序解決建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的問題，應(yīng)先成立數(shù)據(jù)庫建設(shè)的協(xié)調(diào)和管理機構(gòu)。協(xié)調(diào)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)牽頭組織數(shù)據(jù)庫的建設(shè)工作，并組織專家對數(shù)據(jù)庫的建設(shè)單位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)流程、建設(shè)內(nèi)容等方面進行論證，最終確定合理的建設(shè)方案。政府決策信息咨詢數(shù)據(jù)庫與其他數(shù)據(jù)庫存在很大不同，該庫對輔助政府決策起到十分重要的作用。因此，對數(shù)據(jù)庫管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制定、內(nèi)容建設(shè)都提出了更高的要求，不容出現(xiàn)任何閃失。協(xié)調(diào)管理機構(gòu)應(yīng)由政府部門出面建立，可以依托政府內(nèi)設(shè)信息部門組成，這樣既代表政府的權(quán)威性也有相應(yīng)的專業(yè)背景，能夠?qū)?shù)據(jù)庫切實負(fù)責(zé)。

政府決策信息咨詢數(shù)據(jù)庫可以由多個數(shù)據(jù)庫組成，這樣一方面有利于資源的分類處理，另一方面各建設(shè)單位也可以集中各自資源，分散進行操作。具體可包括以下內(nèi)容：1）政府文件數(shù)據(jù)庫，由政府內(nèi)設(shè)信息部門建設(shè)，廣泛收集各級政府形成的文件信息，包括公開、半公開和保密文件。這些文件信息可以為信息資源提供權(quán)威的參考。2）統(tǒng)計信息數(shù)據(jù)庫，包括各種經(jīng)濟、社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中包括官方統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，也包括其他社會團體自身進行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。3）專題成果數(shù)據(jù)庫，可以為政府決策提供重要的支持和幫助，有利于提高政府決策的效率和科學(xué)性。4）案例數(shù)據(jù)庫，可以在今后進行決策咨詢時予以參考。此外，還可以收集大量國內(nèi)外咨詢機構(gòu)的經(jīng)典案例，從案例中學(xué)習(xí)經(jīng)驗和教訓(xùn)，為以后進行決策咨詢提供幫助。5）其他。政府決策信息咨詢還包括其他的信息資源，如圖片、多媒體資源等，對這些資源進行收集整理，形成不同種類的數(shù)據(jù)庫，能夠進一步豐富政府決策信息咨詢數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)內(nèi)容，最終為政府決策提供準(zhǔn)確、全面的信息資源，為政府作出科學(xué)決策提供支持。

（二）科學(xué)方法

政府部門對創(chuàng)新技術(shù)具體發(fā)展情況的了解遠(yuǎn)不如相關(guān)領(lǐng)域的專家，政府部門可以對創(chuàng)新項目領(lǐng)域的評估科學(xué)方法進行確定，通過遴選第三方評估機構(gòu)，選取特定的科學(xué)評估方法，客觀公正的對產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)和發(fā)展進行評估和分析，避免專家意見不客觀引起的問題，進而保障創(chuàng)新項目制定的科學(xué)性。一般來說，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分析可以借助熱點分析和引入專利地圖。

1.借助熱點分析

熱點分析方法是通過計量學(xué)方法分析行業(yè)或領(lǐng)域中的研究熱點，對行業(yè)內(nèi)技術(shù)研究進行預(yù)判。引入熱點行業(yè)預(yù)先技術(shù)研究，利用高頻關(guān)鍵詞等來選擇研究對象，對熱點行業(yè)、熱點專業(yè)以及行業(yè)內(nèi)熱點技術(shù)等進行容忍失敗的支持。

常用的熱點分析方法包括詞頻分析法，是利用能夠揭示或表達(dá)文獻中出現(xiàn)的頻次高低來確定該領(lǐng)域研究熱點和發(fā)展動向的計量學(xué)方法。共詞分析方法作為詞頻分析方法的一種，最早在20世紀(jì)70年代中后期由法國文獻計量學(xué)家提出的。在過去近50年時間中，這項技術(shù)被用于描繪不同科研領(lǐng)域的動態(tài)發(fā)展情況。如今，共詞分析法已被廣泛應(yīng)用到諸多領(lǐng)域，例如在人工智能、科學(xué)計量、信息檢索、信息科學(xué)與信息系統(tǒng)等領(lǐng)域都有很好應(yīng)用并產(chǎn)生大量成果。共詞分析屬于內(nèi)容分析法，是通過對能夠表達(dá)某學(xué)科領(lǐng)域研究主體或方向的關(guān)鍵詞共同出現(xiàn)在同一文獻中的現(xiàn)象進行分析，并判斷該學(xué)科領(lǐng)域中主題詞之間的關(guān)系，從而展現(xiàn)該學(xué)科的研究結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)隱藏在真實詞匯關(guān)系網(wǎng)背后的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一般認(rèn)為，關(guān)鍵詞匯對在同一篇文獻出現(xiàn)次數(shù)越多，代表主題間關(guān)系越緊密。按照這種相關(guān)度將學(xué)科內(nèi)重要文獻的關(guān)鍵詞加以聚類，可以直觀的顯示該學(xué)科當(dāng)前研究熱點。共詞分析法的操作過程是統(tǒng)計一組詞匯兩兩共同出現(xiàn)在同一文獻中的次數(shù)，形成共詞矩陣。因此，統(tǒng)計一組文獻的主題詞兩兩間在同一文獻中出現(xiàn)的頻率，可形成由這些關(guān)鍵詞所組成的共詞網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各節(jié)點之間的遠(yuǎn)近關(guān)系形成了反映主題內(nèi)容親疏關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)。共詞分析就是利用聚類分析和包容系數(shù)等多種統(tǒng)計分析方法，將分析對象之間錯綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系簡化，以數(shù)值、圖形等方式直觀表示出來的過程[7]。

2.引入專利地圖

專利地圖（Patent Map）是一種專利分析研究方法和表現(xiàn)形式，通過對專利文獻中包含的技術(shù)信息、經(jīng)濟信息、法律信息的深度挖掘與縝密剖析，將蘊涵在專利數(shù)據(jù)內(nèi)的大量錯綜復(fù)雜信息以各種視覺直觀的圖表形式反映出來，具有類似地圖的指向功能[8]。專利地圖目前被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，可以分析技術(shù)分布態(tài)勢、指明技術(shù)發(fā)展方向，通過它可以掌握競爭對手的技術(shù)實力和進展情況，在自主創(chuàng)新活動中科學(xué)合理地定位。因此，專利地圖成為指導(dǎo)政府部門、科研機構(gòu)、高新企業(yè)進行專利戰(zhàn)略布局和專利技術(shù)研發(fā)的有效分析手段之一。

專利地圖作為一種利用專利情報、優(yōu)化專利戰(zhàn)略的高效的專利管理手段，被稱為科技與經(jīng)濟競爭“作戰(zhàn)地圖”[9]。引入專利地圖，分析當(dāng)?shù)氐娜袠I(yè)專利發(fā)展變化的情況，當(dāng)專利郁積到一定程度的時候，往往意味著一個產(chǎn)業(yè)的開始。一方面，根據(jù)全行業(yè)專利、國內(nèi)外技術(shù)發(fā)展，選擇行業(yè)，并相應(yīng)的選擇行業(yè)內(nèi)的方向;另一方面，利用專利地圖進行行業(yè)選擇、專業(yè)選擇、技術(shù)方向選擇。

專利地圖是一種系統(tǒng)化方法，應(yīng)用性極強，根據(jù)不同的應(yīng)用目的又具有靈活多變的表現(xiàn)形式，常用的專利地圖分析方法有：時間變化趨勢分析、技術(shù)生命周期分析、競爭主體相對研發(fā)能力分析、引證關(guān)系分析以及權(quán)利要求分析。根據(jù)分析的重點與目的，目前專利地圖大致可分為三類：1）專利管理地圖（management PM），主要服務(wù)于經(jīng)營管理，反映業(yè)界或某一領(lǐng)域整體經(jīng)營的趨勢態(tài)況。2）專利技術(shù)地圖（technical PM），主要服務(wù)于技術(shù)研發(fā)，需要詳細(xì)研讀相關(guān)專利資料，歸納每一篇專利的技術(shù)類別及功效類別等分類指針，分析特定技術(shù)動向，預(yù)測技術(shù)趨勢，為研發(fā)中的回避設(shè)計、技術(shù)地雷、技術(shù)挖洞等戰(zhàn)略提供重要信息依據(jù)和參考。3）專利權(quán)利地圖（claim PM），主要服務(wù)于權(quán)利范圍的界定，將專利權(quán)利要求作為主要分析指標(biāo)，揭示已有專利的權(quán)利要求范圍、權(quán)利轉(zhuǎn)讓、侵權(quán)可能性、權(quán)利狀態(tài)等信息。

（三）變革制度

1.建立專家決策制度

（1）專家實名評議。對于創(chuàng)新項目方向制定，政府科技計劃部門與專家論證均采取實名評議，建立專家誠信體系，對各專家提案進行誠信和質(zhì)量跟蹤;鼓勵專家各抒己見，提供有效的方向制定建議。

（2）專家黑名單。專家誠信體系引入專家黑名單。在創(chuàng)新項目各領(lǐng)域內(nèi)專家進行評審，對于提供不客觀建議或者利益導(dǎo)向的主觀故意評審行為的專家追究其相關(guān)責(zé)任，并將其歸入專家黑名單。

2.重構(gòu)成果評價體系

對于創(chuàng)新項目方向制定的效率，往往很難進行評價。通常，政府科技計劃部門根據(jù)專家論證的結(jié)果進行專題立項，根據(jù)項目完成的成功與否來判斷創(chuàng)新項目方向制定的優(yōu)劣。但事實上，創(chuàng)新項目方向制定的錯誤將對國家創(chuàng)新發(fā)展造成嚴(yán)重的影響，對國家財產(chǎn)和人才資源都將造成嚴(yán)重浪費。然而目前，創(chuàng)新項目方向制定失誤的責(zé)任并沒有嚴(yán)格的罪責(zé)制度，缺乏對政府決策的獨立第三方評估機制，以及對官員政績和失誤缺乏綜合的評判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。因此，創(chuàng)新項目方向制定應(yīng)該有其對應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，選取第三方評估機構(gòu)，選取科學(xué)合理的評估方法和依據(jù)，從根本上保證政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目的有效性，進而保證政府對創(chuàng)新項目方向性的判斷更具科學(xué)性、專業(yè)性。

三、案例對比

本文選取上海市政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定的兩個典型案例：失敗案例——上海LPG燃?xì)庵鷦榆嚭透倪M案例——上海發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，并從中總結(jié)和探索目前創(chuàng)新項目方向制定機制的優(yōu)化方法和改進思路。其中，上海LPG燃?xì)庵鷦榆嚨耐茝V及管理過程主觀性太強，缺乏有效的市場調(diào)研和評價分析過程，對未來資源消耗和環(huán)境需求的了解不足，未能夠?qū)ξ磥硐M市場以及城市創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃有足夠的認(rèn)識，與整體交通規(guī)劃和發(fā)展對接不足，進而造成了盲目推動該項目，營造短期利益而造成了政府資源的浪費。上海市對光伏產(chǎn)業(yè)的扶持和資助，則更多的考慮到了目前光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國家戰(zhàn)略以及上海市整體規(guī)劃，充分運用現(xiàn)有資源，對經(jīng)濟市場走向和社會發(fā)展預(yù)期進行一定的調(diào)研和了解，結(jié)合行業(yè)專家的咨詢和意見，主客觀相結(jié)合，并通過逐年調(diào)整的方式，相對科學(xué)的規(guī)劃了上海光伏產(chǎn)業(yè)項目的相關(guān)指南。

（一）失敗案例——上海LPG燃?xì)庵鷦榆?/p>

作為政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定的失敗案例，上世紀(jì)九十年代上海LPG燃?xì)庵鷦榆囃茝V的決策失誤，缺乏詳細(xì)的科研規(guī)劃和指導(dǎo)為依據(jù)，導(dǎo)致項目的最終失敗，浪費資源的同時對環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染和危害，為上海城市發(fā)展和社會環(huán)境優(yōu)化帶來了一定的教訓(xùn)和反思。

1990年以來，隨著上海城市改造和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，大量人口從中心城區(qū)向周邊住宅區(qū)轉(zhuǎn)移，人流、物流激增。由于當(dāng)時城市公共交通網(wǎng)絡(luò)配套相對不足和滯后，市民對個性化的交通工具的需求促使了機動快捷、價格適中的燃油助力車的產(chǎn)生，并迅速成為上海數(shù)十萬家庭生活和工作中不可或缺的交通工具。然而，當(dāng)時倉促推廣的國產(chǎn)二沖程助動車普遍存在噪聲大、排放污染嚴(yán)重等缺點，給交通以及行人也帶來極大的安全問題，對城市居民生活水平和生活質(zhì)量產(chǎn)生了嚴(yán)重危害[10]。

通過數(shù)年論證、技術(shù)改進等，上海市政府否定了一部淘汰的方案，啟動了與燃油助動車改進有關(guān)的工程項目，定下了“總量控制，嚴(yán)格管理，逐步替代，平穩(wěn)過渡”的原則處理燃油助動車問題。2000年，上海市府辦公廳發(fā)文《滬府辦[2000]8號文件》，要求5年內(nèi)分期分批對燃油助動車進行報廢更新，推廣LPG燃?xì)庵鷦榆?。最終符合環(huán)保、節(jié)能新要求的LPG燃?xì)庵鷦榆噾?yīng)運而生。同時，上海永久和呈捷公司獲得LPG燃?xì)庵鷦榆嚿a(chǎn)權(quán)。

由于2002年落實《滬府辦[2000]8號文件》時，仍只有一份行政文件，卻沒有具體細(xì)則，更沒有配套的政策法規(guī)，導(dǎo)致LPG燃?xì)庵鷦榆嚨耐茝V受阻，消費者出于自身財產(chǎn)保護考慮，不愿意犧牲自己污染程度高的燃油助動車。此后，國家經(jīng)貿(mào)委會同國家計委、環(huán)?？偩值炔块T聯(lián)合下達(dá)了關(guān)于公布《摩托車報廢標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》。上海市政府依照國家文件，發(fā)布了與上海市更新和報廢燃油助動車的政策意見。2002年編制完成的《上海市城市交通白皮書》表示應(yīng)取消LPG燃?xì)庵鷦榆?，其出發(fā)點是為了城市的環(huán)境和環(huán)保。但《白皮書》將大部分內(nèi)容放在汽車、公交車和地鐵系統(tǒng)中，其有關(guān)政策并沒有考慮和提及到其他的道路主體——助動車、自行車等。2003年，上海市公安局交警總隊據(jù)《上海市摩托車報廢管理規(guī)定》作為具體實施意見。之后，又頒布了《關(guān)于燃?xì)庵鷦榆嚕↙PG）替換燃油助動車有關(guān)情況處理意見的通知》，細(xì)化了“報廢和更新”的流程及標(biāo)準(zhǔn)。

截止2014年12月31日，上海關(guān)閉所有加油站LPG加氣服務(wù)，LPG燃?xì)庵鷦榆噷拇诉M入歷史。歷時二十多年的上海LPG燃?xì)庵鷦榆?，期間一系列的政府方向制定和決策，為上海的城市發(fā)展和社會進步帶來了嚴(yán)重的影響，這也充分說明了政府引導(dǎo)創(chuàng)新的方向制定的重要性。在方向制定的問題上，如果沒有充分的科學(xué)論證和規(guī)范指導(dǎo)、中長期的發(fā)展預(yù)測和規(guī)劃、客觀公平的評估和監(jiān)管體系、嚴(yán)格和規(guī)范的獎懲制度等機制保障，那么政府出臺政策和法規(guī)的科學(xué)性和有效性將無法得到保證。

（二）改進案例——上海推動光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1.光伏產(chǎn)業(yè)專利分析

通過對光伏產(chǎn)業(yè)近幾年的發(fā)展分析，結(jié)合國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)專利數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，從2012年起，光伏行業(yè)依舊未擺脫供過于求的難題，光伏產(chǎn)品價格大幅下滑，光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)專利申請數(shù)量也呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢（見下圖1）。

不同專業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)專利近十年的申請數(shù)量方面，系統(tǒng)和應(yīng)用相關(guān)的專利數(shù)量是逐年穩(wěn)定增長;光伏設(shè)備相關(guān)專利數(shù)量于2011年達(dá)到最多，隨后逐年降低;電池和組件相關(guān)專利數(shù)量同樣在2011年左右達(dá)到最多，隨后逐年降低，且降低幅度較大;光伏材料相關(guān)專利數(shù)量于2012年達(dá)到最多，隨后呈逐年降低趨勢。

2.光伏產(chǎn)業(yè)熱點分析

本文根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，運用共詞分析法，以SATI和UCINET等軟件為工具，歸納出目前國內(nèi)學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)夥a(chǎn)業(yè)研究的熱點，并以此為科學(xué)研究依據(jù)，分析上海光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)創(chuàng)新項目專項指南的制定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)。

（1）高頻關(guān)鍵詞選取。本文以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為文獻數(shù)據(jù)源，時間設(shè)定為2005-2014、標(biāo)題設(shè)定為“光伏產(chǎn)業(yè)”的檢索條件，并對文獻所屬學(xué)科領(lǐng)域進行了精煉，共搜索到相關(guān)學(xué)術(shù)文獻744篇。利用文獻題錄信息統(tǒng)計分析工具（SATI）對所選取文獻主題詞進行抽取，對同義和近義主題詞做統(tǒng)一性處理，刪除部分有明顯錯誤的詞組后，提取出20個主題詞，按照詞頻由高到低排序，選取前20個高頻詞，對其重新編碼（見表1）。

（2）熱點詞分析。將選取的20個高頻關(guān)鍵詞的關(guān)系矩陣輸入到軟件UCINET中，生成關(guān)鍵詞派系成員聚類圖和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖，如下圖所示（見圖2和圖3）。

根據(jù)圖3將創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的研究熱點劃分為以下三個派系（見表2）。

根據(jù)前面對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)文獻關(guān)鍵詞的提取和研究熱點的梳理，可以發(fā)現(xiàn)目前我國光伏產(chǎn)業(yè)的研究范圍非常廣泛，派系聚類較明顯。根據(jù)關(guān)鍵詞派系聚類分析結(jié)果可以看出，在對光伏產(chǎn)業(yè)研究的演化發(fā)展過程中，主要有三方面的研究熱點：技術(shù)創(chuàng)新、競爭戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)價值。從研究熱點的演化進程來看，目前對光伏產(chǎn)業(yè)等研究主要聚焦在技術(shù)創(chuàng)新，太陽能、光伏發(fā)電等方面（后文中對政府項目指南的分析中可以看出），光伏產(chǎn)業(yè)未來的研究趨勢將主要聚焦于競爭戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)價值的研究，如何提升國際競爭力和發(fā)展戰(zhàn)略制定、產(chǎn)業(yè)價值鏈分析等方面。

四、創(chuàng)新項目方向制定流程的優(yōu)化對策

通過對比上海LPD燃?xì)庵鷦榆囘@一失敗案例以及上海市光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新項目指南（創(chuàng)新項目方向制定）及產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)分析，可以發(fā)現(xiàn)在創(chuàng)新項目方向制定方面，上海市相關(guān)部門正逐步改進，提高其政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定的引導(dǎo)性和有效性。通過對上海市光伏產(chǎn)業(yè)項目指南（創(chuàng)新項目方向制定）的分析，本研究探索了政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定的基本流程和效果，并給出相關(guān)的改進建議，改進后的創(chuàng)新項目方向制定流程如下圖4所示。

（一）明確創(chuàng)新項目方向制定的重點領(lǐng)域

通過相關(guān)智庫建設(shè)，總結(jié)和制定創(chuàng)新項目涉及領(lǐng)域的重點發(fā)展方向，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特色，支持產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展領(lǐng)域，有的放矢，構(gòu)建適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。一方面，利用大數(shù)據(jù)，增加客觀依據(jù)，減少主觀自由載量權(quán)。在政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定流程中，可以推動相關(guān)領(lǐng)域的智庫建設(shè)、引入大數(shù)據(jù)，對專家推薦的內(nèi)容進行動態(tài)跟蹤考核、分級管理，能夠為創(chuàng)新項目的預(yù)期研究提供科學(xué)、專業(yè)的依據(jù)。另一方面，完善中介服務(wù)。科技中介服務(wù)機構(gòu)建設(shè)是政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目管理流程再造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快技術(shù)交易市場的建設(shè)，推進技術(shù)中介服務(wù)，能夠有效促進創(chuàng)新要素和成果的自由流動。科技中介服務(wù)機構(gòu)，在科研體制和企業(yè)的發(fā)展當(dāng)中起著很重要的作用[11]。他們是政府和企業(yè)之間的橋梁，為企業(yè)提供政策、科技、知識產(chǎn)權(quán)、金融等方面的咨詢和服務(wù)，促進技術(shù)轉(zhuǎn)移，中小企業(yè)只要能夠把技術(shù)做出來，發(fā)達(dá)的技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機構(gòu)就能保障技術(shù)的及時轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

（二）依靠科學(xué)方法，選取第三方評估機構(gòu)進行項目分析

根據(jù)對上海光伏產(chǎn)業(yè)熱點及專利的分析，結(jié)合上海市光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)熱點和專利的演化進程具有一定的關(guān)聯(lián)，在創(chuàng)新項目方向制定過程中，明確產(chǎn)業(yè)熱點和專利狀況，能夠幫助政府把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，進而有效制定創(chuàng)新項目方向。因此，政府可通過遴選第三方評估機構(gòu)，依靠科學(xué)方法——熱點分析、專利地圖等，在創(chuàng)新項目方向制定前對項目專題進行評估和分析。通過選取第三方評估機構(gòu)，能夠較為客觀公正的對產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)和發(fā)展進行評估和分析，避免專家意見不客觀引起的問題，進而保障創(chuàng)新項目制定的科學(xué)性。

（三）政府引導(dǎo)創(chuàng)新項目方向制定過程的制度變革

加強責(zé)任意識。一方面，對于創(chuàng)新項目方向制定的專家評審，引入責(zé)任意識，專家署名評議，有效推動創(chuàng)新項目方向制定。另一方面，政府科技計劃部門官員署名決策，從嚴(yán)規(guī)范、從嚴(yán)管理，對于項目成果出現(xiàn)的問題追究相關(guān)責(zé)任，加強各方面的責(zé)任意識。探索激勵機制：在權(quán)責(zé)分明的基礎(chǔ)上，探索政府科技計劃部門制定決策的相關(guān)官員的激勵機制，對于推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有效創(chuàng)新項目方向決策者采取一定的激勵措施，激發(fā)政府作為引導(dǎo)創(chuàng)新項目發(fā)展的主體的創(chuàng)新活力，建立完善的創(chuàng)新體系，創(chuàng)造高效創(chuàng)新生態(tài)，使得科學(xué)家的自由探索、企業(yè)家的逐利行為，以及政府的長期目標(biāo)能夠得以有機結(jié)合。

引入誠信機制。目前，政府誠信存在一定的缺失現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：行政決策隨意性;干預(yù)企業(yè)盲目性;市場監(jiān)管欠公平性;行政審批缺乏規(guī)范性等。提出引入“誠信”的體制創(chuàng)新，主要基于以下兩點考慮：一是體制轉(zhuǎn)軌出現(xiàn)制度“真空”和短缺，無法或難以規(guī)范各種失信、無信行為，因此，誠信資源缺失成為嚴(yán)峻的社會問題，政府需要帶頭建設(shè)誠信體系;二是政府是社會最具公信力的組織，它及它的每一個成員的誠信行為，對社會誠信體系建設(shè)具有根本的引導(dǎo)與示范作用。離開了政府誠信，其他所有主體的誠信都難以自立與持久。因此，作為保障，誠信機制可以在創(chuàng)新項目方向制定中作為一票否決，如有不誠信記錄可以一票否決。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]