行政事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)范化管理實踐與探索

周新云

摘 要：隨著政府會計改革的實行，編制政府綜合會計報告的要求，以及政府向人大報告國有資產(chǎn)管理的要求，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作要求越來越高，各個單位也開始對這項工作越來越重視。因此，以山東省新泰市為例，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)性資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范化管理的一些實踐與探索，以期對今后的資產(chǎn)管理有所借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;資產(chǎn)規(guī)范化;管理

中圖分類號：F23;F810.6? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）29-0102-03

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位占有、使用的，所有權(quán)國家所有的，能以貨幣計量的經(jīng)濟(jì)資源，包括流動資產(chǎn)和固定資產(chǎn)。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主要包括資產(chǎn)的購置、使用和處置等。

山東省新泰市行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理，從混亂步入逐步規(guī)范，經(jīng)歷了一個艱難歷程。

一、行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)范化管理之前的現(xiàn)狀

在成立行政事業(yè)單位資產(chǎn)科之前，新泰市的行政事業(yè)資產(chǎn)管理存在很多問題，如行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理歷史欠賬較多、基礎(chǔ)薄弱等。

（一）對資產(chǎn)管理普遍重視不足

很多單位普遍存在著“重購置，輕管理”的現(xiàn)象。很多單位領(lǐng)導(dǎo)對資產(chǎn)管理不重視。有些單位領(lǐng)導(dǎo)最先關(guān)心的是單位經(jīng)費，是手里還有多少錢，還需向財政要多少錢，至于單位有多少實物資產(chǎn)，狀況如何，卻是知之甚少，甚至根本不去關(guān)心。作為一個家庭的家長，對家里有多少存款、多少外債、多少資產(chǎn)、多少家底，都應(yīng)該是清清楚楚的，一個單位也應(yīng)如此。

（二）重購置，輕管理，單位資產(chǎn)浪費嚴(yán)重

很多單位的實物資產(chǎn)沒有專人管理，造成公家的東西用起來沒人珍惜，電腦常年開機(jī)、空調(diào)黑白不停等等現(xiàn)象司空見慣。原因是電費有人付，電器壞了可以繼續(xù)打報告購買;很多單位資產(chǎn)沒有責(zé)任到人，公家的東西“丟失”現(xiàn)象嚴(yán)重，造成每一次人員調(diào)整都要重新購置辦公用品。每一次大型活動結(jié)束后資產(chǎn)去了哪里大家都不知道，也沒人關(guān)心。因為沒人管，因為是公家的東西，因為沒有問責(zé)，因為管理缺失，于是造成部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)使用混亂、處置隨意，乃致國有資產(chǎn)浪費嚴(yán)重、流失很多。

（三）產(chǎn)權(quán)不清現(xiàn)象嚴(yán)重

很多單位對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)意識不強(qiáng)，認(rèn)為反正都是國家的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)在哪個單位身上無所謂，給以后的資產(chǎn)管理帶來很多隱患和糾紛?，F(xiàn)在很多資產(chǎn)方面的糾葛大都是因為歷史上產(chǎn)權(quán)不清造成的。很多單位的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，單位賬上有的東西卻不是本單位的，因為產(chǎn)權(quán)是別人的。比如，A單位為了逃避限購，把單位付錢購買的車輛掛在B單位或者C個人名下，以方便使用。但是，根據(jù)《物權(quán)法》，這些登記在別的單位或個人名下的資產(chǎn)只能屬于B或C，而不屬于A。這就造成了單位或個人之間的扯皮。再比如，很多領(lǐng)導(dǎo)因為職務(wù)調(diào)整，由富裕單位（E）調(diào)到貧窮單位（D）時，往往會把E單位給自己配備的車輛，帶到D單位。因未及時進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)撥手續(xù)，時間長了也就造成產(chǎn)權(quán)混亂。再比如，市直很多單位根據(jù)上級要求給鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了很多車輛、電腦等辦公設(shè)備，以及防火、救災(zāi)等專項物資。這些設(shè)備、物資，有的是市直單位購買的，有的是上級單位集中采購后撥付的，但是，分配給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，并沒有同時履行相應(yīng)的資產(chǎn)調(diào)撥手續(xù)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬上沒有，致使這部分資產(chǎn)浪費和流失嚴(yán)重。

（四）資產(chǎn)賬實不符

由于常年沒有進(jìn)行資產(chǎn)清理，很多單位資產(chǎn)賬實不符現(xiàn)象嚴(yán)重。賬實不符的原因主要有，一是單位通過各種渠道接受的資產(chǎn)捐贈、調(diào)撥等沒有及時入賬，造成資產(chǎn)盤盈;二是單位報廢、處置的資產(chǎn)沒有走正常的報批手續(xù)，沒有及時銷賬，造成資產(chǎn)的盤虧。由于多年沒有進(jìn)行大型資產(chǎn)清查，很多單位對資產(chǎn)管理不重視，單位自己進(jìn)行年度資產(chǎn)清查的幾乎沒有，所以單位資產(chǎn)賬實不符問題非常嚴(yán)重。

（五）資產(chǎn)處置隨意

由于以前資產(chǎn)缺乏管理，很多單位對資產(chǎn)處置隨意，沒有報批意識。比如，很多單位部門領(lǐng)導(dǎo)一句話，就可隨意置換、捐贈資產(chǎn);部門內(nèi)部報廢、處置資產(chǎn)更是隨意;更嚴(yán)重的是很多單位的門頭房、辦公場所等隨意對外租賃，不僅租金非常低，而且有的租賃期限甚至長達(dá)50年，給后來對這些資產(chǎn)的處置造成非常大的困難，也造成了極大的國有資產(chǎn)流失。

2014年新《預(yù)算法》第九十七條規(guī)定，“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！边M(jìn)行政府會計改革、編制政府綜合財務(wù)報告，首要的工作就是要摸清家底，資產(chǎn)要清，債務(wù)要清。但是，以上這些問題的存在，是進(jìn)行政府會計改革的巨大障礙。因此，規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理是當(dāng)務(wù)之急。

二、新泰市在行政事業(yè)性資產(chǎn)規(guī)范化管理中的實踐與探索

新泰市2011年成立資產(chǎn)科，在市領(lǐng)導(dǎo)和局領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)支持下，首先對全市資產(chǎn)管理狀況進(jìn)行實地調(diào)查研究，針對新泰市資產(chǎn)管理實際情況，決定先從資產(chǎn)的有償使用和處置下手進(jìn)行突破，采取了有力措施，取得了不錯成效。其中，資產(chǎn)購置、使用、處置“流程圖”的設(shè)計，受到山東省資產(chǎn)處的好評;針對資產(chǎn)有償使用，引入競爭機(jī)制、公開拍賣、陽光運作的典型做法刊登在2012年12月5日大眾日報上。2016年江蘇省洪澤縣和山東省榮成市、2018年山東省濰坊市也分別就此來交流學(xué)習(xí)。針對資產(chǎn)清查典型做法，新泰市關(guān)于資產(chǎn)清查實現(xiàn)精細(xì)化的經(jīng)驗介紹，發(fā)表在2016年4月的《行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)》上。通過托清家底，強(qiáng)化監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)化運作，資產(chǎn)管理正逐步走上規(guī)范化軌道。

（一）資產(chǎn)清查

按照財政部統(tǒng)一安排，新泰市于2015年12月開始，對全市400家行政事業(yè)單位進(jìn)行資產(chǎn)清查。這次清查涉及面廣，工作量大，情況復(fù)雜，要求標(biāo)準(zhǔn)高。新泰市通過招標(biāo)產(chǎn)生專業(yè)清查中介1家、審計中介5家，探索出一條“政府牽頭、財政參與、中介實施、單位受益”的成功之路。經(jīng)過近兩年的努力，清查基本做到了賬賬、賬實、賬表三相符，摸清了家底，取得了較好的效果。

具體做法：一是完善各類中介工作協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范各單位盤點、對賬收費指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)及事務(wù)所對賬審計工作流程。市財政局認(rèn)真組織人員，調(diào)配業(yè)務(wù)骨干，專門印發(fā)資產(chǎn)管理清查實施細(xì)則，明確清查內(nèi)容、工作時間、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作方式方法，配套出臺資產(chǎn)盤點、資產(chǎn)對賬、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)清查工作規(guī)范，做到清查工作有章可循、有據(jù)可依。二是典型引路，中介參與，資產(chǎn)清查工作全面開花。資產(chǎn)清查涉及面廣、工作量大、情況復(fù)雜，為將清查工作做實、做細(xì)、做準(zhǔn)，新泰市按照統(tǒng)一政策、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一要求和分級管理的原則，探索出一條政府牽頭、財政參與、中介實施、單位受益的成功之路。三是規(guī)范流程，強(qiáng)化監(jiān)督，資產(chǎn)清查工作真實有效。為實現(xiàn)從“入口”到“出口”的精細(xì)化管理，新泰市創(chuàng)新管理模式，健全長效機(jī)制，規(guī)范清查流程，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，做到資產(chǎn)清查工作精細(xì)化、精準(zhǔn)化、精確化。

新泰市通過清查核實，盤盈固定資產(chǎn)460 993條，盤盈資產(chǎn)價值5.76億元;待報廢資產(chǎn)27 671條，待報廢資產(chǎn)價值7 611萬元;盤虧資產(chǎn)145 523條，盤虧資產(chǎn)價值18 405萬元。

（二）實施資產(chǎn)有償使用公開拍租，確保資產(chǎn)保值增值

國有資產(chǎn)有償使用方式包括對外投資、資產(chǎn)租賃、對外擔(dān)保等。新泰市要求，未按規(guī)定程序報經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個人不得擅自將國有資產(chǎn)對外有償使用，并專門設(shè)計國有資產(chǎn)有償使用的流程圖。該市以行政事業(yè)單位資產(chǎn)租賃為切入點，建立健全制度，規(guī)范操作流程，引入競爭機(jī)制，實現(xiàn)陽光化、公開公平運作。新泰市行政事業(yè)單位房屋租賃實現(xiàn)規(guī)范化運作，確保國有資產(chǎn)保值增值，2011—2019年累計達(dá)到8 085萬元。全市納入管理單位達(dá)到68個，共計451間可租公房，基本實現(xiàn)該事項市直單位全部覆蓋。

具體做法：一是調(diào)查建檔。結(jié)合行政事業(yè)單位資產(chǎn)統(tǒng)計，充分利用好信息平臺，做實資產(chǎn)統(tǒng)計信息，集中一個月的時間，采用自查上報、重點抽查、深入調(diào)查摸底等方式，為全市68家存在國有資產(chǎn)有償使用的行政事業(yè)單位建立檔案。在各行政事業(yè)單位推行專職資產(chǎn)管理員制度，嚴(yán)格管理，明確責(zé)任，為管好用好資產(chǎn)提供保障。

二是分類施治。對未到期合同進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)管理，強(qiáng)化收入入庫。對2011年7月1日后新發(fā)生的有償使用情況和合同到期后事項一律執(zhí)行新規(guī)定。利用好備案結(jié)果，對到期合同和新發(fā)生的租賃事項，提前兩個月給占有單位下達(dá)書面通知，并進(jìn)行電話督促，對不配合單位，及時給分管領(lǐng)導(dǎo)匯報，與占有方相關(guān)人員進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，做到應(yīng)管盡管，逐步形成占有單位主動走拍租程序的良性軌道。

三是規(guī)范運作程序。嚴(yán)格執(zhí)行省、地區(qū)和該市有關(guān)國有資產(chǎn)有償使用管理規(guī)定，執(zhí)行制度不走樣，執(zhí)行程序要走全，全程實行陽光化運作。一律按照單位書面申請、財政部門現(xiàn)場勘驗、財政審批、委托中介機(jī)構(gòu)評估、就初評結(jié)果占有方與財政局確認(rèn)備案、出具評估報告、公開公示、委托中介機(jī)構(gòu)拍租、拍賣所得繳庫、監(jiān)督租賃雙方簽訂合同、單位領(lǐng)取相關(guān)批文及資料記賬、財政備案等12個標(biāo)準(zhǔn)化程序辦理。

四是實現(xiàn)陽光化運作。新泰市在公開公示和公開拍租上大做文章，提高了經(jīng)濟(jì)效益，擴(kuò)大了社會影響。廣泛利用新泰電視臺、市政府網(wǎng)站、泰安日報、今日新泰、中國拍賣網(wǎng)、魯拍網(wǎng)、給相關(guān)企業(yè)發(fā)電子郵件、店鋪送達(dá)、便民公開欄張貼等多種渠道廣泛宣傳。為接受社會監(jiān)督，保證公平公正，每次資產(chǎn)拍租，都邀請市監(jiān)察局、市檢察院、市工商局、市公共資源交易中心、市財政局、標(biāo)的占有方、新聞媒體、原租賃戶和社會各界人員參與監(jiān)拍。監(jiān)督拍賣行采取公開現(xiàn)場拍租、電話競拍、網(wǎng)上競拍等靈活方式，提高拍賣效果。拍租活動一律納入市公共資源交易中心進(jìn)行，拍賣現(xiàn)場安裝監(jiān)控設(shè)備全程監(jiān)控，最大限度保證拍租活動的公平公正，從而取得較好的效果，得到社會各界好評。

（三）嚴(yán)把資產(chǎn)處置關(guān)口，強(qiáng)抓資產(chǎn)收入收繳

資產(chǎn)處置方式包括調(diào)撥、捐贈、有償轉(zhuǎn)讓、報廢、報損、置換以及國家規(guī)定的其他方式。針對資產(chǎn)處置，新泰市專門設(shè)計了行政事業(yè)資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)置換、資產(chǎn)調(diào)撥、資產(chǎn)捐贈、資產(chǎn)報廢、資產(chǎn)報損等六張流程圖。

具體做法：首先，在資產(chǎn)處置過程中嚴(yán)格執(zhí)行制度，從嚴(yán)控制標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真履行程序，把好資產(chǎn)出口關(guān)。對單位申請?zhí)幹玫馁Y產(chǎn)，財政相關(guān)人員都到現(xiàn)場勘驗，嚴(yán)格按處置條件辦理;需要做鑒證的專業(yè)設(shè)備，委托相關(guān)機(jī)構(gòu)出具結(jié)論，區(qū)別情況，分類辦理。對達(dá)不到處置條件的，財政調(diào)劑使用或退回原單位繼續(xù)使用。對符合條件的，財政部門初測殘值，價值較大的一律按中介評估、社會公示、公開拍賣程序辦理。去年以來，已完成資產(chǎn)調(diào)撥14件，調(diào)撥資產(chǎn)價值3億多元。特別是涉及專項資金形成的農(nóng)林水項目、環(huán)保項目、市政項目等工程類資產(chǎn)，完工后及時轉(zhuǎn)增資產(chǎn)，移交資產(chǎn)使用單位管理。完成公開拍賣資產(chǎn)80件，評估價690萬元，成交價790萬元，增值100萬元。積極參與公車改革，完成首批公務(wù)用車拍賣。經(jīng)公開公示，接受網(wǎng)上報名41戶，保證金140萬元。經(jīng)在交易中心公開網(wǎng)上拍賣，成交車輛23輛，評估價162萬元，成交價193萬元，實現(xiàn)資產(chǎn)處置效益最大化。

其次，形成資產(chǎn)科、預(yù)算科、預(yù)算外局協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位資產(chǎn)收入收繳管理，定期召開聯(lián)席會議，形成催繳入庫協(xié)調(diào)良好機(jī)制。做到公開處置資產(chǎn)收入，一律由中介機(jī)構(gòu)直接入庫，一月一對賬;單位經(jīng)授權(quán)處置收入或投資、租賃等收益，資產(chǎn)科及時催繳。對產(chǎn)生資產(chǎn)收益的單位及時通知繳庫，索要繳庫單備案。2020年上半年，全市實現(xiàn)行政事業(yè)資產(chǎn)有償使用收入423萬元，資產(chǎn)處置收入470萬元，同比增收370萬元。

三、實踐與探索的經(jīng)驗總結(jié)

綜合來看，新泰市在資產(chǎn)規(guī)范化管理方面的實踐與探索，主要有以下幾點值得借鑒。

（一）領(lǐng)導(dǎo)的重視

領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持是開展任何工作的堅強(qiáng)后盾。資產(chǎn)管理工作涉及每個行政事業(yè)單位的基本利益，稍微處理不好就會得罪人。全市的行政事業(yè)資產(chǎn)量大、工作又瑣碎，工作壓力很大。如果沒有領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)支持，根本無法進(jìn)行。新泰市出臺的幾個資產(chǎn)規(guī)范性文件均以市政府的名義下發(fā)，既賦予資產(chǎn)管理的權(quán)威性，也讓具體科室在開展工作中有了底氣。

（二）制度保障

財政部35、36號令為資產(chǎn)管理指明了方向。新泰市按照財政部規(guī)定，根據(jù)本市實際擬定了資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定、制度。資產(chǎn)科自2011年2月成立以來先后出臺《新泰市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位土地資產(chǎn)管理的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位房屋資產(chǎn)管理的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位機(jī)動車輛資產(chǎn)管理的通知》、《關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理暫行辦法》、《關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入收繳管理暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)社會中介使用管理的通知》等幾個規(guī)范性文件，對資產(chǎn)處置，加強(qiáng)房屋、土地、車輛、國有資產(chǎn)有償使用等內(nèi)容明確了管理規(guī)定。

（三）中介的配合

新泰市于2015年2月通過市政府采購方式，從全國27家報名中介中招標(biāo)產(chǎn)生拍賣、評估、審計中介服務(wù)機(jī)構(gòu)各5家。中介機(jī)構(gòu)的配合，保證了資產(chǎn)有償使用和資產(chǎn)處置的專業(yè)性和公開、公正、透明，降低了執(zhí)政風(fēng)險。

（四）抓重點

通過流程圖設(shè)計實現(xiàn)資產(chǎn)管理的規(guī)范化。新泰市認(rèn)真梳理資產(chǎn)有償使用和資產(chǎn)處置各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定流程圖，既便于操作，也能規(guī)避風(fēng)險。目前，新泰市已經(jīng)設(shè)計流程圖10張，從資產(chǎn)購置、資產(chǎn)使用到資產(chǎn)處置，實現(xiàn)資產(chǎn)的全流程管理、規(guī)范管理。

四、結(jié)論

新泰市各個單位對資產(chǎn)管理工作越來越重視，通過連續(xù)幾年努力，全市行政事業(yè)資產(chǎn)管理逐步走上正規(guī)。目前，該市正全面推進(jìn)資產(chǎn)配置管理改革，實現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置。按照省、市關(guān)于資產(chǎn)配置預(yù)算管理改革的要求，擬定《新泰市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理暫行規(guī)定》，扎實推進(jìn)資產(chǎn)配置預(yù)算管理。

目前，政府會計改革正在實行，按照編制政府綜合會計報告的要求，以及政府向人大報告國有資產(chǎn)管理的要求，對下一步資產(chǎn)管理提出了更高、更嚴(yán)的要求。新泰市將積極學(xué)習(xí)新政策，立足實際，進(jìn)一步做好全市的資產(chǎn)管理工作。