基于審計(jì)全覆蓋視角下重大政策跟蹤審計(jì)研究

曲天任 李金榮 馬悅

[摘 ? ?要] 近年來，審計(jì)署及各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)聚焦重大政策措施落實(shí)情況，聚焦防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”相關(guān)政策措施落實(shí)情況，文章通過對(duì)審計(jì)全覆蓋的再認(rèn)識(shí)，探討如何充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在審計(jì)全覆蓋中對(duì)政策實(shí)施、落實(shí)、評(píng)估發(fā)揮作用，完善重大政策跟蹤審計(jì)法律法規(guī)、加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系落實(shí)等措施，充分發(fā)揮審計(jì)統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作作用，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行、健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 審計(jì)全覆蓋;政策落實(shí);跟蹤審計(jì)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 19. 002

[中圖分類號(hào)] F275 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2020）19- 0006- 02

1 ? ? ?審計(jì)全覆蓋促進(jìn)重大政策跟蹤審計(jì)全面落實(shí)

2015年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，對(duì)審計(jì)全覆蓋明確目標(biāo)要求，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。審計(jì)全覆蓋的范圍涵蓋依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門和單位，對(duì)審計(jì)的全過程跟蹤覆蓋，監(jiān)督力度覆蓋面廣泛，是保證國(guó)家重大政策落實(shí)的有效手段。根據(jù)當(dāng)前政策研究成果，國(guó)家對(duì)重大政策落實(shí)的力度也在逐步加強(qiáng)，審計(jì)署于每季度向社會(huì)公開國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)中涉及的問題、具體措施及整改較好事例進(jìn)行公布?？梢哉f從實(shí)務(wù)上，政策跟蹤審計(jì)水平已經(jīng)日臻完善，逐漸趨于審計(jì)全覆蓋方向，在國(guó)家治理中發(fā)揮了較大的監(jiān)督力度、防御力度，使各被審單位對(duì)國(guó)家政策的導(dǎo)向性更加敏感，積極主動(dòng)了解國(guó)家相關(guān)政策和改革措施，促進(jìn)政策落實(shí)。

2 ? ? ?重大政策跟蹤審計(jì)貫穿政策落實(shí)全過程，是審計(jì)全覆蓋要求的具體體現(xiàn)

以2017年度為例，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)7.53萬個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，累計(jì)抽查相關(guān)單位7.66萬個(gè)，以資金、項(xiàng)目、政策和重大改革任務(wù)推進(jìn)情況為重點(diǎn)，審計(jì)署直接審計(jì)項(xiàng)目9 252個(gè)，抽查單位5 420個(gè)，反映問題3 446個(gè)，涉及問題金額4 634.83億元。其審計(jì)范圍以資金、項(xiàng)目、政策和重大改革任務(wù)推進(jìn)情況為重點(diǎn)，涉及促進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目加快推進(jìn)、財(cái)政資金統(tǒng)籌使用、重大政策措施貫徹落實(shí)、簡(jiǎn)政放權(quán)、防范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患等五方面。從審計(jì)過程上看，通過全覆蓋政策落實(shí)跟蹤審計(jì)促進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)防范，推動(dòng)統(tǒng)籌盤活財(cái)政存量資金糾正違規(guī)舉債、違規(guī)擔(dān)保等問題金額606.28億元，通過收回違規(guī)發(fā)放的貸款等方式整改問題金額175.37億元;促進(jìn)及時(shí)下達(dá)和落實(shí)資金330.38億元，收回沉淀資金和統(tǒng)籌安排使用財(cái)政資金176.21億元。促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)，推動(dòng)民生領(lǐng)域補(bǔ)短板，促進(jìn)相關(guān)地區(qū)和部門出臺(tái)配套政策389項(xiàng)，推動(dòng)5 037個(gè)扶貧項(xiàng)目加快實(shí)施，推動(dòng)8.18萬套保障性住房及時(shí)分配使用。加強(qiáng)污染防治，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)752個(gè)污染防治和重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、重大修復(fù)工程項(xiàng)目加快實(shí)施，督促糾正違規(guī)生產(chǎn)、排放等行為1 379起，促進(jìn)出臺(tái)、完善配套政策制度173項(xiàng)。促進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)落實(shí)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)相關(guān)地區(qū)和部門出臺(tái)配套政策及改革措施149項(xiàng)，推動(dòng)15.53億元中央專項(xiàng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)揮效益。促進(jìn)深化“放管服”改革，推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)取消下放行政審批事項(xiàng)、減少審批前置條件等294項(xiàng)，取消職業(yè)資格許可和認(rèn)定、企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定等46項(xiàng)，停止或取消收費(fèi)230項(xiàng)，減少或清退收費(fèi)金額122.08億元，出臺(tái)配套政策措施243項(xiàng)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3 ? ? ?重大政策跟蹤審計(jì)是落實(shí)政府關(guān)注民生問題的有效措施，通過審計(jì)全覆蓋更好建立契約型政府、提升國(guó)家治理水平

國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)自2014年8月開始，政府政策的有效落實(shí)從根本上講是財(cái)政資金的有效使用，為民辦事、為民辦實(shí)事，提升政府政策的社會(huì)滿意程度，民生問題能夠得到實(shí)際解決，人民群眾對(duì)政府更加支持。從重大政策跟蹤審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)上看，重大政策跟蹤審計(jì)是對(duì)政府承諾的工作任務(wù)中項(xiàng)目能否落實(shí)、政策能否兌現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督。此時(shí)的審計(jì)機(jī)關(guān)從某一層面上講是代表人民群眾利益的監(jiān)督者，限制政府財(cái)政資金“跑冒滴漏”，督促政府項(xiàng)目落實(shí)，改善政府的民生資金利用效率。在審計(jì)政策跟蹤審計(jì)上，審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題，監(jiān)督政策落實(shí)到位，揭示審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，剖析問題產(chǎn)生的原因，使政府政策既能在落實(shí)層面上有保障，又能在出現(xiàn)問題時(shí)能及時(shí)整改，提高人民群眾對(duì)政府滿意度水平，提升政府形象。

4 ? ? ?基于審計(jì)全覆蓋視角下對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的完善建議

根據(jù)審計(jì)署制定的年度審計(jì)計(jì)劃和重點(diǎn)，我們可以發(fā)現(xiàn)重大政策跟蹤審計(jì)一直是審計(jì)署及各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作安排，是重中之重的內(nèi)容。在通過梳理匯總審計(jì)署關(guān)于重大政策跟蹤審計(jì)的項(xiàng)目上看，對(duì)于審計(jì)全覆蓋下重大政策跟蹤審計(jì)有如下幾點(diǎn)建議。

4.1 ? 充分利用大數(shù)據(jù)、小數(shù)據(jù)及全數(shù)據(jù)審計(jì)模式對(duì)政策跟蹤審計(jì)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和有效監(jiān)督

目前對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)的利用更側(cè)重于數(shù)據(jù)本身節(jié)點(diǎn)，應(yīng)用數(shù)據(jù)分析軟件繪制“數(shù)據(jù)圖像”，造成大數(shù)據(jù)停留在標(biāo)簽化的層面上。和大數(shù)據(jù)相比，小數(shù)據(jù)更注重項(xiàng)目的細(xì)節(jié)，能夠精準(zhǔn)對(duì)待數(shù)據(jù)反映的問題，從重點(diǎn)角度著重分析數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性。同時(shí)配合以全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)性支撐，發(fā)覺數(shù)據(jù)本身的特性，從政策跟蹤的全過程上由項(xiàng)目到個(gè)人，由預(yù)算撥付到支出，由資金真實(shí)性到資金的績(jī)效性，動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)資金使用效率，探索通過關(guān)聯(lián)分析、偏離度分析、擬合分析等多角度進(jìn)行多維度、智能化的分析方法應(yīng)用到政策跟蹤審計(jì)的過程中，深入挖掘數(shù)據(jù)之間的鏈條，完善證據(jù)鏈的完整性，以發(fā)現(xiàn)審計(jì)中存在的問題。按照審計(jì)全覆蓋思想，加強(qiáng)總體分析，對(duì)重點(diǎn)事項(xiàng)拆分、整合，統(tǒng)籌安排資金的有效利用。

4.2 ? 充分利用績(jī)效審計(jì)方法加強(qiáng)對(duì)政策跟蹤審計(jì)進(jìn)行評(píng)價(jià)

對(duì)于政策跟蹤審計(jì)，當(dāng)前主要關(guān)注的是政策落實(shí)的真實(shí)性和合規(guī)性，以及關(guān)注財(cái)政資金使用情況真實(shí)性和合理性，比較注重形式上的合規(guī)，但是對(duì)政策執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)上較為忽視。同時(shí)缺乏對(duì)政策落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系建設(shè)，項(xiàng)目的設(shè)定長(zhǎng)期好還是短期好，質(zhì)量好壞的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么，政策落實(shí)上是否存在由于審計(jì)部門對(duì)于指標(biāo)的理解和執(zhí)行上對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)有差異。所以探索建立一套行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系評(píng)價(jià)政策跟蹤審計(jì)落實(shí)情況，在審計(jì)深層次的分析上，績(jī)效評(píng)價(jià)可以更好地發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題、披露審計(jì)資金運(yùn)用效率，尤其是在全覆蓋審計(jì)下對(duì)于各不同項(xiàng)目的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，建立評(píng)價(jià)模型，可以更為有效地強(qiáng)化政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的職能。

4.3 ? 完善政策跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)，使全覆蓋審計(jì)在政策跟蹤審計(jì)上有法可依

審計(jì)署對(duì)政策跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)多以意見或試行指導(dǎo)性文件為主，例如《國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)的意見》等，為政策跟蹤審計(jì)在制度上提供了依據(jù)。政策跟蹤審計(jì)覆蓋面更廣，具有宏觀導(dǎo)向性，可以在全國(guó)范圍內(nèi)開展，所以針對(duì)政策執(zhí)行和理解上難免存在差異，沒有統(tǒng)一的、明確的、規(guī)范的政策解讀和規(guī)范性文件，很難做到審計(jì)執(zhí)行效果一致性的問題，所以制定規(guī)范性政策跟蹤審計(jì)的法律法規(guī)及制度性文件是保證政策跟蹤審計(jì)開展的重要依據(jù)和保障。同時(shí)，規(guī)范性制度的制定及動(dòng)態(tài)修訂，匯集在實(shí)踐中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)做法，為其他地區(qū)提供指導(dǎo)和參照，比如審計(jì)署跟蹤審計(jì)公告中關(guān)于整改效果較好的事例的內(nèi)容，就是提供好做法、好經(jīng)驗(yàn)，作為先進(jìn)事例予以公示，嘗試以案例的形式構(gòu)建體系。

4.4 ? 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升重大政策跟蹤審計(jì)人才執(zhí)業(yè)水平

隨著近年來國(guó)家對(duì)審計(jì)工作的重視，審計(jì)人員執(zhí)業(yè)水平逐步提高，但以會(huì)計(jì)、審計(jì)相關(guān)專業(yè)為主，對(duì)于工程投資類、法律法務(wù)類和計(jì)算機(jī)相關(guān)專業(yè)類人員輔助審計(jì)工作，對(duì)于全覆蓋審計(jì)下的政策跟蹤審計(jì)人才儲(chǔ)備尚存不足，按照審計(jì)署及地方18個(gè)特派辦2019年度招錄公務(wù)員情況為例，在當(dāng)年招錄的138名審計(jì)署及特派辦工作人員中，涉及會(huì)計(jì)審計(jì)類專業(yè)的占比41%，財(cái)政經(jīng)濟(jì)類占比28%，其中財(cái)政經(jīng)濟(jì)類的專業(yè)要求與會(huì)計(jì)審計(jì)類的要求基本相同，計(jì)算機(jī)類專業(yè)和工程審計(jì)類專業(yè)的人員比重分別為17%和12%，雖然比重提高，但是對(duì)于審計(jì)項(xiàng)目逐年增長(zhǎng)、審計(jì)資金增加的現(xiàn)狀，專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)程還是相對(duì)緩慢。隨著國(guó)家對(duì)政策跟蹤審計(jì)的重視，對(duì)于政策跟蹤審計(jì)人才的需求將大幅度增加，對(duì)于擁有財(cái)會(huì)審計(jì)基礎(chǔ)專業(yè)技能人才之外，還需要吸納綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，多元化、復(fù)合型人才培養(yǎng)的戰(zhàn)略。政策跟蹤審計(jì)涵蓋政府管理眾多方面，財(cái)政投融資、金融領(lǐng)域、服務(wù)企業(yè)、污染治理、社會(huì)保障、體制創(chuàng)新、簡(jiǎn)政放權(quán)等諸多方面需要進(jìn)行審計(jì)，對(duì)國(guó)家政策的學(xué)習(xí)力、理解力尤為重要，在審計(jì)檢查的過程中與被審計(jì)單位的溝通力、分析力也是需要增強(qiáng)的，如何把握政策執(zhí)行尺度、新舊政策銜接及效果，針對(duì)政策落實(shí)中審計(jì)提出的審計(jì)意見和建議，上述能力也是政策跟蹤審計(jì)中審計(jì)人員需要加強(qiáng)的能力。同時(shí)，為了推進(jìn)項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行也可以聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)或者聘請(qǐng)專家指導(dǎo)，出具相關(guān)專業(yè)報(bào)告，為審計(jì)人員進(jìn)行政策落實(shí)跟蹤審計(jì)提供指導(dǎo)和依據(jù)。

主要參考文獻(xiàn)

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