國(guó)際反擴(kuò)散融資標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)反洗錢(qián)工作的挑戰(zhàn)

反洗錢(qián)不僅成為全球治理的重要內(nèi)容，也是各國(guó)進(jìn)行博弈、維護(hù)國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖的工具。

擴(kuò)散融資是指為轉(zhuǎn)移、出口核生化武器及其運(yùn)載工具和相關(guān)材料提供金融服務(wù)，主要指為擴(kuò)散大規(guī)模殺傷性武器等敏感物品的交易提供資金融通，也包括為涉及擴(kuò)散的個(gè)人或?qū)嶓w提供其他金融服務(wù)。根據(jù)金融行動(dòng)特別工作組（下稱“FATF”）犯罪類型研究報(bào)告中的定義，所謂擴(kuò)散是指轉(zhuǎn)移、出口大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具和相關(guān)材料，包括技術(shù)、物品、軟件、訓(xùn)練、服務(wù)或?qū)I(yè)知識(shí)。2020年6月30日，F(xiàn)ATF宣布修訂《新四十項(xiàng)建議》中的第一條標(biāo)準(zhǔn)，以明確各國(guó)應(yīng)當(dāng)針對(duì)其所面臨的擴(kuò)散融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與評(píng)估，并進(jìn)而采取合適的管控措施。

根據(jù)建議1及其釋義的修正案，新增的主要內(nèi)容是要求各國(guó)政府和私營(yíng)部門(mén)都能夠識(shí)別和評(píng)估可能違反、不執(zhí)行或逃避建議7所述的擴(kuò)散融資相關(guān)定向金融制裁而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，并采取措施降低這些風(fēng)險(xiǎn)。

2012年生效的《新四十項(xiàng)建議》的建議7提出了各國(guó)要遵守聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有關(guān)決議的要求，執(zhí)行定向金融制裁，即應(yīng)當(dāng)毫不延遲地凍結(jié)被列名的個(gè)人或?qū)嶓w的資金或其他資產(chǎn)，并確保沒(méi)有任何資金或其他資產(chǎn)可用于被列名個(gè)人或?qū)嶓w，或者使被列名個(gè)人或?qū)嶓w受益。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章，這些個(gè)人和實(shí)體由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)根據(jù)有關(guān)預(yù)防和瓦解大規(guī)模殺傷性武器融資的安理會(huì)決議進(jìn)行列名。

建議修正案的出臺(tái)背景

建議修正案的出臺(tái)是FATF面對(duì)新的國(guó)際形勢(shì)自身發(fā)展的需要。作為負(fù)責(zé)訂立反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的非政府間組織，金融行動(dòng)特別工作組成立于1989年。他們?cè)诿磕?月的全體會(huì)議上，都會(huì)由FATF主席向大會(huì)提交年度工作報(bào)告。每年11月，F(xiàn)ATF還會(huì)召開(kāi)一次專家組會(huì)議，邀請(qǐng)F(tuán)ATF成員的執(zhí)法和監(jiān)管專家及其他國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織代表，討論新的洗錢(qián)方式和有效的反擊措施，以確保其不斷發(fā)展并適應(yīng)最新的形勢(shì)。當(dāng)前，隨著第四輪互評(píng)估的陸續(xù)展開(kāi)，以及全球大規(guī)模殺傷性武器管控和打擊全球恐怖活動(dòng)的切實(shí)需要，F(xiàn)ATF自然有必要，也有義務(wù)繼續(xù)增訂和完善反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并為全球的安全做出自己的貢獻(xiàn)。

建議修正案的出臺(tái)是FATF輪值主席國(guó)推動(dòng)的產(chǎn)物。2018—2019年度，由作為FATF主席輪值國(guó)的美國(guó)代表——美國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)打擊恐怖主義融資和金融犯罪的助理部長(zhǎng)馬歇爾·比林斯拉——出任了主席。2019年4月12日，馬歇爾·比林斯拉在FATF部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上發(fā)言時(shí)指出，在FATF成立30周年之際，他將會(huì)領(lǐng)導(dǎo)該機(jī)構(gòu)繼續(xù)加強(qiáng)打擊大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資的行動(dòng)。其間，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)史蒂文·特納·努欽在一篇講話中宣稱，在美國(guó)擔(dān)任主席國(guó)期間，金融行動(dòng)特別工作組攻克了全球洗錢(qián)、恐怖融資和擴(kuò)展融資最緊迫的幾項(xiàng)挑戰(zhàn)。其中便包括了建議1修正案的某些內(nèi)容與條款。

繼續(xù)強(qiáng)化并推動(dòng)會(huì)員國(guó)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有關(guān)決議及反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)互評(píng)估等方式給予各國(guó)壓力，從而在全球領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)筑打擊擴(kuò)散融資的堅(jiān)固防線。有關(guān)的研究報(bào)告顯示，大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散有多種形式，但主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移和出口可用于該類型武器相關(guān)項(xiàng)目及其運(yùn)載工具的技術(shù)、物品、軟件、訓(xùn)練、服務(wù)或?qū)I(yè)知識(shí)。因此，若不能針對(duì)這類行為建立和執(zhí)行適當(dāng)?shù)陌踩Ｗo(hù)制度，它們就容易落入不法個(gè)人和實(shí)體之手，使得國(guó)際安全面臨更多的挑戰(zhàn)。

在“9·11”事件后，歐美各國(guó)都開(kāi)始更加重視大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散管控方面的工作，并將其作為基本國(guó)策和對(duì)外戰(zhàn)略，甚至不惜借助各類國(guó)際組織（例如瓦納森協(xié)定組織）實(shí)施和推動(dòng)，以滿足國(guó)內(nèi)政治目的和外交政策的需要。在筆者看來(lái)，歐美在大規(guī)模殺傷性武器管控方面，已經(jīng)變相甚至蓄意地作為指責(zé)他國(guó)的武器，同時(shí)大規(guī)模殺傷性武器的概念也在逐步擴(kuò)大，逐漸淪為制裁他國(guó)企業(yè)的工具。

歐美重視對(duì)大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的管控

“9·11”事件后，歐美各國(guó)均很重視對(duì)大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的管控，并將其作為基本國(guó)策和對(duì)外戰(zhàn)略，甚至借助各類國(guó)際組織加以實(shí)施和推動(dòng)，以滿足其國(guó)內(nèi)政治目的和外交政策的需要。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，包括巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)17國(guó)在內(nèi)的28個(gè)國(guó)家于1995年9月在荷蘭瓦森納召開(kāi)高官會(huì)議，決定加快建立常規(guī)武器和軍民兩用物資及技術(shù)的出口控制機(jī)制，彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)對(duì)大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工作控制機(jī)制的不足。在美國(guó)的操縱下，1996年7月，以西方國(guó)家為主的33個(gè)國(guó)家在奧地利維也納簽署了《瓦森納協(xié)定（關(guān)于常規(guī)武器和兩用物品及技術(shù)出口控制的瓦森納安排）》，決定從1996年11月1日起實(shí)施新的控制清單和信息交換規(guī)則。與巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)一樣，瓦森納協(xié)定同樣包含兩份控制清單：一份是軍民兩用商品和技術(shù)清單，涵蓋了先進(jìn)材料、材料處理、電子器件、計(jì)算機(jī)、電信與信息安全、傳感與激光、導(dǎo)航與航空電子儀器、船舶與海事設(shè)備、推進(jìn)系統(tǒng)等9大類；另一份是軍品清單，涵蓋了各類武器彈藥、設(shè)備及作戰(zhàn)平臺(tái)等共22類。中國(guó)則被列在被禁運(yùn)國(guó)家之列。

濫用權(quán)力，變相甚至蓄意指責(zé)他國(guó)的武器。2017年9月，應(yīng)美國(guó)倡議，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散問(wèn)題召開(kāi)會(huì)議。據(jù)俄新社9月22日?qǐng)?bào)道稱，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森在此次會(huì)議上指責(zé)俄羅斯違反了有關(guān)防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的協(xié)議。蒂勒森稱，美俄兩國(guó)對(duì)維護(hù)防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散協(xié)議負(fù)有特別的責(zé)任。但遺憾的是，近年來(lái)，俄羅斯的一些行為削弱了全球性規(guī)范，還破壞了國(guó)家責(zé)任。

大規(guī)模殺傷性武器的概念正逐步擴(kuò)大。2016年，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在美國(guó)情報(bào)界年度全球威脅評(píng)估報(bào)告中，將“基因編輯”列入了“大規(guī)模殺傷性與擴(kuò)散性武器”威脅清單中。所謂基因編輯技術(shù)，是指對(duì)DNA核苷酸序列進(jìn)行刪除和插入等操作，使人們可以依照自己的意愿改寫(xiě)遺傳密碼。

將防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散作為制裁他國(guó)企業(yè)的工具。美國(guó)國(guó)務(wù)院當(dāng)?shù)貢r(shí)間2013年2月9日就曾以“違反防止武器擴(kuò)散機(jī)制”為由，宣布將伊朗、敘利亞等國(guó)的多名法人和個(gè)人列入制裁名單，其中包括中國(guó)有關(guān)公司和個(gè)人。根據(jù)美國(guó)當(dāng)局的說(shuō)法，這些企業(yè)的行為涉及“制造大規(guī)模殺傷性武器、巡航或彈道導(dǎo)彈”。按照規(guī)定，美國(guó)政府將不得與被制裁企業(yè)有任何貿(mào)易或技術(shù)往來(lái)。同時(shí)，被制裁對(duì)象也不得購(gòu)買(mǎi)美國(guó)武器和軍事裝備。針對(duì)這一情況，中國(guó)有關(guān)公司發(fā)表聲明表示強(qiáng)烈抗議和堅(jiān)決反對(duì)，稱公司嚴(yán)格遵守了中國(guó)法律以及所加入的相關(guān)國(guó)際法規(guī)、條約，并依法經(jīng)營(yíng)，從未幫助過(guò)任何國(guó)家或地區(qū)發(fā)展違禁武器，也沒(méi)有向任何受聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議制裁的國(guó)家或地區(qū)出口或承諾出口違規(guī)產(chǎn)品和技術(shù)，要求美國(guó)尊重事實(shí)，立即取消制裁。

建議1修正案給中國(guó)帶來(lái)的潛在影響

就目前而言，建議1修正案通過(guò)的可能性幾乎是肯定的。而其一旦實(shí)施，將給中國(guó)帶來(lái)以下潛在影響：

一是會(huì)增大互評(píng)估后續(xù)改進(jìn)工作和重新評(píng)估的困難。2019年4月，F(xiàn)ATF發(fā)布中國(guó)第四輪互評(píng)估報(bào)告之后，根據(jù)安排，將于2024年針對(duì)中國(guó)的后續(xù)改進(jìn)情況再次評(píng)估。需要關(guān)注的是，依據(jù)慣例，重新評(píng)估將會(huì)參照截至2024年有效的最新建議標(biāo)準(zhǔn)。換言之，建議1修正案的內(nèi)容亦將成為后續(xù)評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。鑒此，中國(guó)需要提前制定應(yīng)對(duì)措施。

二是中國(guó)有關(guān)反擴(kuò)散融資的法律法規(guī)相對(duì)薄弱。2008年，經(jīng)溫家寶總理簽署的國(guó)務(wù)院關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》的決定生效。此后，中國(guó)商務(wù)部、外交部等相關(guān)機(jī)構(gòu)亦曾發(fā)表并闡述過(guò)我國(guó)立場(chǎng)。但相對(duì)而言，我國(guó)在反擴(kuò)散融資法律法規(guī)層面仍需加強(qiáng)。例如，2017年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的“三反意見(jiàn)”暫時(shí)只包括反洗錢(qián)反恐怖融資及反逃稅，距離世界標(biāo)準(zhǔn)尚有差距，亟待提升。盡管中國(guó)早在1997年就頒布了《中華人民共和國(guó)軍品出口管理?xiàng)l例》，對(duì)軍品出口的管理、秩序和相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了明確，并于2002年進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)條文，并公布了詳盡的《軍品出口管理清單》；但從中國(guó)的企業(yè)層面看，尚沒(méi)有完善的軍用物資出口合規(guī)管理方面的政策制度，以及軍民兩用品領(lǐng)域的管理要求。而這些客觀現(xiàn)實(shí)，都可能使中國(guó)在未來(lái)面對(duì)類似于大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散領(lǐng)域的爭(zhēng)端時(shí)，能夠依據(jù)和參考的法規(guī)制度較少，進(jìn)而使自身在國(guó)際談判或司法程序中陷于被動(dòng)。

三是中國(guó)武器工業(yè)實(shí)體及外部被制裁的風(fēng)險(xiǎn)加劇。2013年，美國(guó)國(guó)務(wù)院網(wǎng)站正式公布了基于《防止向伊朗、朝鮮和敘利亞擴(kuò)散法》決定對(duì)數(shù)個(gè)中國(guó)企業(yè)制裁的聲明。隨著國(guó)際形勢(shì)的進(jìn)一步復(fù)雜，中國(guó)進(jìn)出口企業(yè)正逐步成為歐美政府及監(jiān)管機(jī)構(gòu)更為關(guān)注的重點(diǎn)，也包括脫歐后的英國(guó)。英國(guó)在2019年已經(jīng)專門(mén)成立了金融制裁執(zhí)行辦公室（OFSI），對(duì)違反英國(guó)貿(mào)易管制、金融制裁政策的外國(guó)企業(yè)采取處罰或執(zhí)法措施。對(duì)日益高企的經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易制裁風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)企業(yè)應(yīng)予以高度關(guān)注。

中國(guó)可考慮的應(yīng)對(duì)之策

一是抓緊出臺(tái)能夠識(shí)別和評(píng)估法人金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行反擴(kuò)散融資基本義務(wù)情況的政策文件與制度。當(dāng)前，盡管《中國(guó)人民銀行關(guān)于落實(shí)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)相關(guān)決議的通知》（銀發(fā)〔2017〕187號(hào)）已經(jīng)就如何落實(shí)外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章第四十一條通過(guò)的制裁決議的通知要求給予了一定程度的明確，但對(duì)如何識(shí)別、評(píng)估以及預(yù)防擴(kuò)散融資風(fēng)險(xiǎn)，還需要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)要求。與此同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，充分發(fā)揮央行與公安部、外交部、海關(guān)總署等部門(mén)之間的情報(bào)交換作用。必要時(shí)，可更新發(fā)布《中國(guó)國(guó)家洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告（2017年）》，并對(duì)擴(kuò)散融資領(lǐng)域的威脅以及風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行總結(jié)，以指導(dǎo)行業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展相應(yīng)的反洗錢(qián)工作。

二是加快修訂《反洗錢(qián)法》的有關(guān)條款。事實(shí)上，廣義上的反洗錢(qián)，概念已擴(kuò)大到反恐融資、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資、反逃稅等多個(gè)領(lǐng)域，日趨復(fù)雜敏感，國(guó)際影響力也日益增強(qiáng)。FATF的反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不但得到了超過(guò)200多個(gè)國(guó)家的認(rèn)可和執(zhí)行，也得到了聯(lián)合國(guó)的贊許，還被世界銀行以及國(guó)際貨幣基金組織納入了金融穩(wěn)定評(píng)估（FSAP）體系。可以看到，反洗錢(qián)、反恐怖融資、反擴(kuò)散融資不僅成為全球治理的重要內(nèi)容，也是各國(guó)進(jìn)行博弈、維護(hù)國(guó)家利益、實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖的手段和工具。因而，《反洗錢(qián)法》內(nèi)容的逐步完善，將不但有助于我國(guó)對(duì)互評(píng)估后續(xù)進(jìn)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，也關(guān)乎中國(guó)的對(duì)外形象。

三是充分展現(xiàn)我國(guó)在全球反恐怖融資以及擴(kuò)散融資領(lǐng)域作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)的義務(wù)與形象。正如美國(guó)學(xué)者格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）在《注定一戰(zhàn)：中美能避免修昔底德陷阱嗎》一書(shū)中所坦言的，各國(guó)之間需要共同的敵人或共同的利益。而反恐以及防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，則有利于形成如同公共安全一般的共同利益，是一個(gè)很好的切入點(diǎn)。適當(dāng)時(shí)機(jī)，或可用以緩和中美沖突升級(jí)，逐步建立新型的大國(guó)關(guān)系，合作共贏。

四是推動(dòng)中國(guó)軍工等制造業(yè)集團(tuán)完善出口貿(mào)易合規(guī)質(zhì)量，避免陷入被制裁的風(fēng)險(xiǎn)。例如，通過(guò)政策發(fā)布或?qū)Ｏ蛲ㄖ男问?，要求中?guó)制造型企業(yè)在出口環(huán)節(jié)提高對(duì)客戶盡職調(diào)查、名單監(jiān)控的合規(guī)質(zhì)量，并積極主動(dòng)地提升出口合規(guī)質(zhì)量，相機(jī)減少和避免與敏感地區(qū)交易的數(shù)量。除此之外，還應(yīng)當(dāng)加大信息保密以及金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)能力，減少或有的被動(dòng)局面。