國際反擴(kuò)散融資標(biāo)準(zhǔn)對中國反洗錢工作的挑戰(zhàn)

反洗錢不僅成為全球治理的重要內(nèi)容，也是各國進(jìn)行博弈、維護(hù)國家利益、實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的工具。

擴(kuò)散融資是指為轉(zhuǎn)移、出口核生化武器及其運(yùn)載工具和相關(guān)材料提供金融服務(wù)，主要指為擴(kuò)散大規(guī)模殺傷性武器等敏感物品的交易提供資金融通，也包括為涉及擴(kuò)散的個(gè)人或?qū)嶓w提供其他金融服務(wù)。根據(jù)金融行動(dòng)特別工作組（下稱“FATF”）犯罪類型研究報(bào)告中的定義，所謂擴(kuò)散是指轉(zhuǎn)移、出口大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具和相關(guān)材料，包括技術(shù)、物品、軟件、訓(xùn)練、服務(wù)或?qū)I(yè)知識。2020年6月30日，F(xiàn)ATF宣布修訂《新四十項(xiàng)建議》中的第一條標(biāo)準(zhǔn)，以明確各國應(yīng)當(dāng)針對其所面臨的擴(kuò)散融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別與評估，并進(jìn)而采取合適的管控措施。

根據(jù)建議1及其釋義的修正案，新增的主要內(nèi)容是要求各國政府和私營部門都能夠識別和評估可能違反、不執(zhí)行或逃避建議7所述的擴(kuò)散融資相關(guān)定向金融制裁而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，并采取措施降低這些風(fēng)險(xiǎn)。

2012年生效的《新四十項(xiàng)建議》的建議7提出了各國要遵守聯(lián)合國安理會有關(guān)決議的要求，執(zhí)行定向金融制裁，即應(yīng)當(dāng)毫不延遲地凍結(jié)被列名的個(gè)人或?qū)嶓w的資金或其他資產(chǎn)，并確保沒有任何資金或其他資產(chǎn)可用于被列名個(gè)人或?qū)嶓w，或者使被列名個(gè)人或?qū)嶓w受益。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章，這些個(gè)人和實(shí)體由聯(lián)合國安理會根據(jù)有關(guān)預(yù)防和瓦解大規(guī)模殺傷性武器融資的安理會決議進(jìn)行列名。

建議修正案的出臺背景

建議修正案的出臺是FATF面對新的國際形勢自身發(fā)展的需要。作為負(fù)責(zé)訂立反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)的非政府間組織，金融行動(dòng)特別工作組成立于1989年。他們在每年6月的全體會議上，都會由FATF主席向大會提交年度工作報(bào)告。每年11月，F(xiàn)ATF還會召開一次專家組會議，邀請F(tuán)ATF成員的執(zhí)法和監(jiān)管專家及其他國家和相關(guān)國際組織代表，討論新的洗錢方式和有效的反擊措施，以確保其不斷發(fā)展并適應(yīng)最新的形勢。當(dāng)前，隨著第四輪互評估的陸續(xù)展開，以及全球大規(guī)模殺傷性武器管控和打擊全球恐怖活動(dòng)的切實(shí)需要，F(xiàn)ATF自然有必要，也有義務(wù)繼續(xù)增訂和完善反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)，并為全球的安全做出自己的貢獻(xiàn)。

建議修正案的出臺是FATF輪值主席國推動(dòng)的產(chǎn)物。2018—2019年度，由作為FATF主席輪值國的美國代表——美國財(cái)政部負(fù)責(zé)打擊恐怖主義融資和金融犯罪的助理部長馬歇爾·比林斯拉——出任了主席。2019年4月12日，馬歇爾·比林斯拉在FATF部長級會議上發(fā)言時(shí)指出，在FATF成立30周年之際，他將會領(lǐng)導(dǎo)該機(jī)構(gòu)繼續(xù)加強(qiáng)打擊大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資的行動(dòng)。其間，美國財(cái)政部長史蒂文·特納·努欽在一篇講話中宣稱，在美國擔(dān)任主席國期間，金融行動(dòng)特別工作組攻克了全球洗錢、恐怖融資和擴(kuò)展融資最緊迫的幾項(xiàng)挑戰(zhàn)。其中便包括了建議1修正案的某些內(nèi)容與條款。

繼續(xù)強(qiáng)化并推動(dòng)會員國執(zhí)行聯(lián)合國安理會有關(guān)決議及反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)，并通過互評估等方式給予各國壓力，從而在全球領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)筑打擊擴(kuò)散融資的堅(jiān)固防線。有關(guān)的研究報(bào)告顯示，大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散有多種形式，但主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移和出口可用于該類型武器相關(guān)項(xiàng)目及其運(yùn)載工具的技術(shù)、物品、軟件、訓(xùn)練、服務(wù)或?qū)I(yè)知識。因此，若不能針對這類行為建立和執(zhí)行適當(dāng)?shù)陌踩Ｗo(hù)制度，它們就容易落入不法個(gè)人和實(shí)體之手，使得國際安全面臨更多的挑戰(zhàn)。

在“9·11”事件后，歐美各國都開始更加重視大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散管控方面的工作，并將其作為基本國策和對外戰(zhàn)略，甚至不惜借助各類國際組織（例如瓦納森協(xié)定組織）實(shí)施和推動(dòng)，以滿足國內(nèi)政治目的和外交政策的需要。在筆者看來，歐美在大規(guī)模殺傷性武器管控方面，已經(jīng)變相甚至蓄意地作為指責(zé)他國的武器，同時(shí)大規(guī)模殺傷性武器的概念也在逐步擴(kuò)大，逐漸淪為制裁他國企業(yè)的工具。

歐美重視對大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的管控

“9·11”事件后，歐美各國均很重視對大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的管控，并將其作為基本國策和對外戰(zhàn)略，甚至借助各類國際組織加以實(shí)施和推動(dòng)，以滿足其國內(nèi)政治目的和外交政策的需要。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，包括巴黎統(tǒng)籌委員會17國在內(nèi)的28個(gè)國家于1995年9月在荷蘭瓦森納召開高官會議，決定加快建立常規(guī)武器和軍民兩用物資及技術(shù)的出口控制機(jī)制，彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)對大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工作控制機(jī)制的不足。在美國的操縱下，1996年7月，以西方國家為主的33個(gè)國家在奧地利維也納簽署了《瓦森納協(xié)定（關(guān)于常規(guī)武器和兩用物品及技術(shù)出口控制的瓦森納安排）》，決定從1996年11月1日起實(shí)施新的控制清單和信息交換規(guī)則。與巴黎統(tǒng)籌委員會一樣，瓦森納協(xié)定同樣包含兩份控制清單：一份是軍民兩用商品和技術(shù)清單，涵蓋了先進(jìn)材料、材料處理、電子器件、計(jì)算機(jī)、電信與信息安全、傳感與激光、導(dǎo)航與航空電子儀器、船舶與海事設(shè)備、推進(jìn)系統(tǒng)等9大類；另一份是軍品清單，涵蓋了各類武器彈藥、設(shè)備及作戰(zhàn)平臺等共22類。中國則被列在被禁運(yùn)國家之列。

濫用權(quán)力，變相甚至蓄意指責(zé)他國的武器。2017年9月，應(yīng)美國倡議，聯(lián)合國安理會就防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散問題召開會議。據(jù)俄新社9月22日報(bào)道稱，美國國務(wù)卿蒂勒森在此次會議上指責(zé)俄羅斯違反了有關(guān)防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的協(xié)議。蒂勒森稱，美俄兩國對維護(hù)防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散協(xié)議負(fù)有特別的責(zé)任。但遺憾的是，近年來，俄羅斯的一些行為削弱了全球性規(guī)范，還破壞了國家責(zé)任。

大規(guī)模殺傷性武器的概念正逐步擴(kuò)大。2016年，美國國家情報(bào)總監(jiān)詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在美國情報(bào)界年度全球威脅評估報(bào)告中，將“基因編輯”列入了“大規(guī)模殺傷性與擴(kuò)散性武器”威脅清單中。所謂基因編輯技術(shù)，是指對DNA核苷酸序列進(jìn)行刪除和插入等操作，使人們可以依照自己的意愿改寫遺傳密碼。

將防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散作為制裁他國企業(yè)的工具。美國國務(wù)院當(dāng)?shù)貢r(shí)間2013年2月9日就曾以“違反防止武器擴(kuò)散機(jī)制”為由，宣布將伊朗、敘利亞等國的多名法人和個(gè)人列入制裁名單，其中包括中國有關(guān)公司和個(gè)人。根據(jù)美國當(dāng)局的說法，這些企業(yè)的行為涉及“制造大規(guī)模殺傷性武器、巡航或彈道導(dǎo)彈”。按照規(guī)定，美國政府將不得與被制裁企業(yè)有任何貿(mào)易或技術(shù)往來。同時(shí)，被制裁對象也不得購買美國武器和軍事裝備。針對這一情況，中國有關(guān)公司發(fā)表聲明表示強(qiáng)烈抗議和堅(jiān)決反對，稱公司嚴(yán)格遵守了中國法律以及所加入的相關(guān)國際法規(guī)、條約，并依法經(jīng)營，從未幫助過任何國家或地區(qū)發(fā)展違禁武器，也沒有向任何受聯(lián)合國安理會決議制裁的國家或地區(qū)出口或承諾出口違規(guī)產(chǎn)品和技術(shù)，要求美國尊重事實(shí)，立即取消制裁。

建議1修正案給中國帶來的潛在影響

就目前而言，建議1修正案通過的可能性幾乎是肯定的。而其一旦實(shí)施，將給中國帶來以下潛在影響：

一是會增大互評估后續(xù)改進(jìn)工作和重新評估的困難。2019年4月，F(xiàn)ATF發(fā)布中國第四輪互評估報(bào)告之后，根據(jù)安排，將于2024年針對中國的后續(xù)改進(jìn)情況再次評估。需要關(guān)注的是，依據(jù)慣例，重新評估將會參照截至2024年有效的最新建議標(biāo)準(zhǔn)。換言之，建議1修正案的內(nèi)容亦將成為后續(xù)評估的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。鑒此，中國需要提前制定應(yīng)對措施。

二是中國有關(guān)反擴(kuò)散融資的法律法規(guī)相對薄弱。2008年，經(jīng)溫家寶總理簽署的國務(wù)院關(guān)于修改《中華人民共和國核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》的決定生效。此后，中國商務(wù)部、外交部等相關(guān)機(jī)構(gòu)亦曾發(fā)表并闡述過我國立場。但相對而言，我國在反擴(kuò)散融資法律法規(guī)層面仍需加強(qiáng)。例如，2017年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的“三反意見”暫時(shí)只包括反洗錢反恐怖融資及反逃稅，距離世界標(biāo)準(zhǔn)尚有差距，亟待提升。盡管中國早在1997年就頒布了《中華人民共和國軍品出口管理?xiàng)l例》，對軍品出口的管理、秩序和相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了明確，并于2002年進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)條文，并公布了詳盡的《軍品出口管理清單》；但從中國的企業(yè)層面看，尚沒有完善的軍用物資出口合規(guī)管理方面的政策制度，以及軍民兩用品領(lǐng)域的管理要求。而這些客觀現(xiàn)實(shí)，都可能使中國在未來面對類似于大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散領(lǐng)域的爭端時(shí)，能夠依據(jù)和參考的法規(guī)制度較少，進(jìn)而使自身在國際談判或司法程序中陷于被動(dòng)。

三是中國武器工業(yè)實(shí)體及外部被制裁的風(fēng)險(xiǎn)加劇。2013年，美國國務(wù)院網(wǎng)站正式公布了基于《防止向伊朗、朝鮮和敘利亞擴(kuò)散法》決定對數(shù)個(gè)中國企業(yè)制裁的聲明。隨著國際形勢的進(jìn)一步復(fù)雜，中國進(jìn)出口企業(yè)正逐步成為歐美政府及監(jiān)管機(jī)構(gòu)更為關(guān)注的重點(diǎn)，也包括脫歐后的英國。英國在2019年已經(jīng)專門成立了金融制裁執(zhí)行辦公室（OFSI），對違反英國貿(mào)易管制、金融制裁政策的外國企業(yè)采取處罰或執(zhí)法措施。對日益高企的經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易制裁風(fēng)險(xiǎn)，中國企業(yè)應(yīng)予以高度關(guān)注。

中國可考慮的應(yīng)對之策

一是抓緊出臺能夠識別和評估法人金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行反擴(kuò)散融資基本義務(wù)情況的政策文件與制度。當(dāng)前，盡管《中國人民銀行關(guān)于落實(shí)執(zhí)行聯(lián)合國安理會相關(guān)決議的通知》（銀發(fā)〔2017〕187號）已經(jīng)就如何落實(shí)外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國安理會根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章第四十一條通過的制裁決議的通知要求給予了一定程度的明確，但對如何識別、評估以及預(yù)防擴(kuò)散融資風(fēng)險(xiǎn)，還需要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)要求。與此同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)反洗錢工作部際聯(lián)席會議機(jī)制，充分發(fā)揮央行與公安部、外交部、海關(guān)總署等部門之間的情報(bào)交換作用。必要時(shí)，可更新發(fā)布《中國國家洗錢風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告（2017年）》，并對擴(kuò)散融資領(lǐng)域的威脅以及風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行總結(jié)，以指導(dǎo)行業(yè)機(jī)構(gòu)開展相應(yīng)的反洗錢工作。

二是加快修訂《反洗錢法》的有關(guān)條款。事實(shí)上，廣義上的反洗錢，概念已擴(kuò)大到反恐融資、防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資、反逃稅等多個(gè)領(lǐng)域，日趨復(fù)雜敏感，國際影響力也日益增強(qiáng)。FATF的反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)不但得到了超過200多個(gè)國家的認(rèn)可和執(zhí)行，也得到了聯(lián)合國的贊許，還被世界銀行以及國際貨幣基金組織納入了金融穩(wěn)定評估（FSAP）體系。可以看到，反洗錢、反恐怖融資、反擴(kuò)散融資不僅成為全球治理的重要內(nèi)容，也是各國進(jìn)行博弈、維護(hù)國家利益、實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的手段和工具。因而，《反洗錢法》內(nèi)容的逐步完善，將不但有助于我國對互評估后續(xù)進(jìn)程進(jìn)行評價(jià)，也關(guān)乎中國的對外形象。

三是充分展現(xiàn)我國在全球反恐怖融資以及擴(kuò)散融資領(lǐng)域作為聯(lián)合國常任理事國的義務(wù)與形象。正如美國學(xué)者格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）在《注定一戰(zhàn)：中美能避免修昔底德陷阱嗎》一書中所坦言的，各國之間需要共同的敵人或共同的利益。而反恐以及防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，則有利于形成如同公共安全一般的共同利益，是一個(gè)很好的切入點(diǎn)。適當(dāng)時(shí)機(jī)，或可用以緩和中美沖突升級，逐步建立新型的大國關(guān)系，合作共贏。

四是推動(dòng)中國軍工等制造業(yè)集團(tuán)完善出口貿(mào)易合規(guī)質(zhì)量，避免陷入被制裁的風(fēng)險(xiǎn)。例如，通過政策發(fā)布或?qū)Ｏ蛲ㄖ男问?，要求中國制造型企業(yè)在出口環(huán)節(jié)提高對客戶盡職調(diào)查、名單監(jiān)控的合規(guī)質(zhì)量，并積極主動(dòng)地提升出口合規(guī)質(zhì)量，相機(jī)減少和避免與敏感地區(qū)交易的數(shù)量。除此之外，還應(yīng)當(dāng)加大信息保密以及金融機(jī)構(gòu)的反洗錢能力，減少或有的被動(dòng)局面。