外匯管理與反洗錢的統(tǒng)籌治理

外匯管理與反洗錢在維護外匯市場健康良性秩序方面，目標是一致的。商業(yè)銀行已經具備了將外匯合規(guī)管理和反洗錢在一定范圍和程度上統(tǒng)籌治理的外部條件。

外匯局發(fā)布的《銀行外匯業(yè)務合規(guī)與審慎經營評估內容及評分標準（2020年）》，增加了“外匯反洗錢執(zhí)行情況”考核指標（合計8分）。筆者認為，這是2020年度考核辦法最重要的一項變化。雖然從分值看，外匯反洗錢單一指標的考核權重不到6%；但從監(jiān)管意圖看，外匯管理路徑正逐步轉向上游反洗錢和金融犯罪追溯，意義重大。商業(yè)銀行已具備了將外匯合規(guī)管理和反洗錢實踐在一定范圍和程度上統(tǒng)籌治理的外部條件。

統(tǒng)籌治理的法規(guī)依據

1996年年初，國務院發(fā)布了《中華人民共和國外匯管理條例》（以下簡稱《條例》），并于1997年年初和2008年8月兩次修訂?！稐l例》的出臺旨在加強外匯管理，促進國際收支平衡，促進國民經濟健康發(fā)展。2003年1月，人民銀行作為金融機構反洗錢工作的監(jiān)督和管理機關，發(fā)布了《金融機構反洗錢規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）及《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》。后者明確規(guī)定，由外匯局負責對大額和可疑外匯資金交易報告工作進行監(jiān)督管理。2007年1月生效的《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱《反洗錢法》）是為了預防洗錢活動、維護金融秩序、遏制洗錢犯罪及相關犯罪而制定。從立法層級看，《反洗錢法》是全國人大常委會制訂的法律，屬最高層級；《條例》是國務院制訂的行政法規(guī)，屬第二層級；《規(guī)定》等是國務院部門規(guī)章，屬第三層級。從時間軸上看，我國反洗錢立法雖相對較晚，但外匯管理在反洗錢實踐領域卻早有涉獵；《反洗錢法》的出臺，則進一步在法律層面為反洗錢的實踐提供了有力保障。

治理目標具有一致性

《反洗錢法》明確界定了反洗錢的定義，即對通過各種方式掩飾、隱瞞各種犯罪所得及其收益來源和性質的洗錢活動，依法采取相關防范措施。洗錢的本質特征是將非法的資金來源主觀故意合法化?！稐l例》則對違規(guī)將境內外匯轉移境外或將外匯匯入境內，或以欺騙手段將境內資本轉移境外等逃匯行為，或以虛假、無效的交易單證向經營結售匯業(yè)務的金融機構騙購外匯等非法套匯行為，明確由外匯管理機關進行行政處罰；構成犯罪的依法追究刑事責任。可以看出，外匯管理重在行為監(jiān)管，在匯兌和跨境交易中強調金融機構需要識別客戶和業(yè)務，確保用匯的真實性、合法性。這也是反洗錢治理的一個重要目標，即打擊違法、虛假的資金交易，確保資金來源合法。兩者在《規(guī)定》中有明確交集：《規(guī)定》要求，金融機構要能夠有效識別、報告大額可疑交易并留存有關資料。外匯局對金融機構大額可疑外匯資金交易進行分析，對涉嫌洗錢犯罪或其他違法行為的信息和線索移交公安機關等執(zhí)法部門，并與監(jiān)管、執(zhí)法、司法等部門合作，預防和打擊洗錢等違法行為。

《反洗錢法》2007年施行以來，我國不斷加大對洗錢犯罪的打擊力度。但從執(zhí)法來看，往往是通過對販毒、涉恐、詐騙等犯罪進行打擊而連帶打擊洗錢犯罪，而直接以洗錢而治罪的案例相對較少。2017年8月，國務院出臺《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（以下簡稱《三反意見》），明確指出，反洗錢是現(xiàn)代金融監(jiān)管體系重要內容，是維護經濟社會安全穩(wěn)定的重要保障，是我國參與全球治理體系、擴大金融業(yè)雙向開放的重要手段。外匯局近年來在金融監(jiān)管中隨之加大了對《三反意見》的落實力度。近年來通報的通過地下錢莊非法買賣外匯和轉移資金用于境外賭博或償還賭債、非法按金交易等違規(guī)案例，均具有明顯的洗錢和金融犯罪特征；而對當事人，除予以行政處罰，還追究了其刑事責任。外匯管理與反洗錢在維護外匯市場健康、良性秩序方面，目標是一致的。

治理的方法論上與反洗錢管理相互借鑒

近年來，外匯管理思路在強化機構和行為監(jiān)管的同時，加強了功能監(jiān)管。功能監(jiān)管可以理解為是對不同類型主體開展相同或類似業(yè)務進行標準統(tǒng)一或相對統(tǒng)一的監(jiān)管。這一模式關注的是主體所從事的活動，而非被監(jiān)管主體本身。地下錢莊、非法按金等交易，并不是商業(yè)銀行自身經營的業(yè)務，從機構和行為監(jiān)管角度，銀行往往會認為對其不具有外匯合規(guī)義務；但在這類犯罪或違規(guī)事實中，銀行卻可能由于自身沒有識別出違規(guī)主體和交易，而提供了開戶、資金轉移、匯兌等服務和便利。對此，監(jiān)管會認為銀行存在管理過失，并因此通過對商業(yè)銀行考核、宣介、要求留存違規(guī)交易記錄并報告、配合進行違規(guī)主體特別管控等手段，要求商業(yè)銀行主動施策，筆者認為，這也是外匯將反洗錢納入考核的初衷。

2018年，我國接受了金融行動特別工作組（FATF）第四輪互評估后，人民銀行加大了對金融機構反洗錢和反恐融資的監(jiān)管處罰力度。自2017年國務院出臺《三反意見》后，商業(yè)銀行在反洗錢領域加大了制度、人員、系統(tǒng)建設的投入，并將跨境場景下涉及的匯款、匯兌、貿易融資等作為洗錢高風險業(yè)務進行治理。因此外匯管理思路會圍繞“三反”，在放寬市場準入、進行便利化改革的進程中，由事前、事中干預轉向事后監(jiān)測執(zhí)法，加大違規(guī)懲戒力度和違規(guī)成本。今后，外匯合規(guī)管理在組織架構、三道防線履職、以客戶地理區(qū)域和業(yè)務等維度劃分風險等級并采取不同管控手段等方面，應進一步與反洗錢管理相互借鑒，取長補短。

對商業(yè)銀行外匯反洗錢工作的建議

一是將外匯反洗錢與反洗錢管理一體部署、資源共享。目前商業(yè)銀行的反洗錢工作往往是通過內控等部門建立反洗錢中心進行集中管控，并由該中心承擔反洗錢工作的牽頭、統(tǒng)籌與協(xié)調。反洗錢中心作為大額、可疑交易的集中篩查甄別的后臺，通過專家隊伍實施集中管控。實際上，第一道防線履職涉及到所有客戶和業(yè)務部門。外匯反洗錢雖然聚焦外匯業(yè)務領域，但隨著人民幣跨境使用，以及非居民在境內人民幣交易行為的增加，對于國際化、綜合化的商業(yè)銀行而言，已很難清楚地界定外匯與本幣業(yè)務的邊界，外匯業(yè)務已經涉及所有的客戶和業(yè)務部門。因此，在外匯反洗錢的資源投入上，不應搞重復建設，應該是對隊伍、培訓、制度、系統(tǒng)做一體部署，資源共享。

二是針對跨境場景和違法違規(guī)交易加大模型開發(fā)并借此加強監(jiān)測。跨境場景往往相對復雜，交易鏈條長，還涉及多幣種匯兌。很多違規(guī)主體通過線上平臺或地下錢莊跨境犯罪，加大了執(zhí)法和追逃難度。鑒于商業(yè)銀行現(xiàn)有的反洗錢系統(tǒng)多采取自行開發(fā)或外購，系統(tǒng)模型對于外匯領域和跨境場景的涉獵不足，往往停留在分拆等基本模型上，難以適應對具有高風險特征的交易進行管控的需要，對客戶和業(yè)務的回溯也無法形成常態(tài)化，一定程度上影響了對跨境洗錢行為管控的有效性。從破獲的一些案例看，犯罪主體更隱蔽、交易特征更零散、交易途徑更為多元，人工識別很難滿足管控的需要，因此系統(tǒng)模型的開發(fā)顯得尤為迫切。

三是外匯反洗錢與境外機構反洗錢可以加強聯(lián)動治理。近年來，反洗錢作為各國金融監(jiān)管重點，監(jiān)管力度不斷加大、處罰金額不斷上升。特別是在歐美等發(fā)達經濟體設有分支機構的銀行，更須考慮將境內反洗錢與境外機構反洗錢進行聯(lián)動治理。外匯業(yè)務往往是聯(lián)動重點，如果境內端沒有識別和管控住相關客戶和業(yè)務，往往會造成境外被動違規(guī)。例如我國對跨境資本流動有著比較嚴格的真實性審查要求，如果個人分拆資金出境用于資本項目支出，為其辦理貸款或其他服務的境外機構，會被屬地監(jiān)管認定為對客戶資金來源審查不實，存在反洗錢合規(guī)不利的監(jiān)管風險。因此，從總行層面，要對境內外機構普遍適用且存在交叉風險的業(yè)務，進行統(tǒng)籌反洗錢治理，以實現(xiàn)集團管控效果的最大化。

四是外匯反洗錢要關注對代理行風險的管控和合作。代理行是外匯業(yè)務的重要客戶和交易對手?？缇城逅?、金融市場交易等都可能要通過代理行完成，同時很多銀行由于沒有海外布局，還需要通過大型國際銀行辦理外匯業(yè)務，因此代理行對于外匯業(yè)務尤為重要。其一，代理行自身作為客戶，首先要對其進行風險評估和識別，并適用展業(yè)原則；其二，代理行作為交易對手，往往在清算或交易中承擔著重要角色，因此如果要掌握資金鏈條全貌，應要求代理行配合提供信息。在這方面，中資銀行應借鑒外資銀行的經驗，從反洗錢角度主動向代理行進行查詢，利用境內外的同業(yè)合作開展反洗錢治理，提升反洗錢治理水平。