基層事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化路徑探析

唐璐

摘 要：基層事業(yè)單位是履行社會(huì)職能、提供公共服務(wù)的重要一環(huán)，要深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求，提升單位運(yùn)營(yíng)成效，內(nèi)部控制更顯其至關(guān)重要。本文著手于內(nèi)部控制必要性，對(duì)基層事業(yè)單位內(nèi)控執(zhí)行中遇到的問(wèn)題進(jìn)行剖析，并探討相關(guān)優(yōu)化路徑，以促進(jìn)內(nèi)控管理更加完善。

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位;內(nèi)部控制;優(yōu)化路徑

一、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制必要性

根據(jù) 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （ 試行） 》相關(guān)解釋?zhuān)瑑?nèi)部控制是“單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控”?；鶎邮聵I(yè)單位預(yù)算資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，而在代理關(guān)系中，最終委托人是群眾，履職涉及百姓民生，帶有公益性質(zhì)，承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，更多關(guān)注社會(huì)效益，應(yīng)更加注重財(cái)政資金的使用效益，防范單位管理風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部控制便是加強(qiáng)基層事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范的重要舉措，從2017年內(nèi)控體系合規(guī)性建立階段，到2018年內(nèi)控體系健全階段，再到2019年內(nèi)控體系信息化建設(shè)階段，加之2019年新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，內(nèi)控建設(shè)要求隨之逐年提高。但是，基層事業(yè)單位的內(nèi)控管理較財(cái)政部要求仍有差距，規(guī)范性尚待提高。

二、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行存在的問(wèn)題

1.“大數(shù)據(jù)”環(huán)境下，內(nèi)部控制信息化管理不健全

（1）單位重要部門(mén)之間缺乏數(shù)據(jù)共享機(jī)制。各部門(mén)無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享，就可能導(dǎo)信息傳遞準(zhǔn)確性降低，時(shí)效性弱化，重要指令下達(dá)不到位，信息反饋滯后等問(wèn)題。

（2）單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)覆蓋面不全。各業(yè)務(wù)不能及時(shí)基于相關(guān)制度更新進(jìn)行系統(tǒng)改造升級(jí)，內(nèi)部控制信息化未能真正互聯(lián)互通。

（3）會(huì)計(jì)信息化水平不到位。財(cái)務(wù)核算方法更新不及時(shí)，簡(jiǎn)單認(rèn)為運(yùn)用電子記賬就實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)信息化，無(wú)法利用大數(shù)據(jù)環(huán)境不斷提升信息化水平。

2.全面預(yù)算管理制度不完善

全面預(yù)算管理推動(dòng)單位統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的配置資源，使得財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)更加客觀(guān)完整，更好發(fā)揮財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促使內(nèi)部控制行之有效。

（1）全面預(yù)算管理組織體系不完善?；鶎邮聵I(yè)單位對(duì)全面預(yù)算管理的重視程度偏低，不能事前開(kāi)展統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)培訓(xùn)，預(yù)算編制人員專(zhuān)業(yè)性不足，全員參與和配合程度不理想。

（2）預(yù)算執(zhí)行效率不高。預(yù)算執(zhí)行率直觀(guān)反映出資金利用的效率，而在實(shí)際中基層事業(yè)單位更加注重預(yù)算的編制。在具體執(zhí)行過(guò)程中，一方面，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的到位與資金需支可能存在時(shí)間差，預(yù)算審批程序不完善;另一方面，預(yù)算執(zhí)行缺少關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)分析，加之單位內(nèi)部部門(mén)之間以及單位與上級(jí)單位之間信息溝通不到位，以致預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行中把控不夠嚴(yán)格，降低原有效果。

（3）預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控不夠。財(cái)務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)信息獲取不對(duì)等性，預(yù)算管理信息化程度不高，可能造成預(yù)算資金具體使用缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)多流于形式，也會(huì)影響預(yù)算確切執(zhí)行。

3.內(nèi)部控制監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制不成熟

內(nèi)部控制要充分發(fā)揮作用，有效的監(jiān)管和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制尤為必要。首先，單位內(nèi)部資料是由不同部門(mén)不同人員在不同時(shí)期整理而成，不可避免存在重疊、脫節(jié)、甚至矛盾的現(xiàn)象，致使職責(zé)不清，甚至相互推諉。其次，外部政策的更新和增加也會(huì)造成單位內(nèi)部制度和流程的滯后與缺失。而通過(guò)逐項(xiàng)梳理、對(duì)比尋找差異開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，能夠有針對(duì)性地對(duì)單位內(nèi)部制度流程進(jìn)行完善。但是，目前基層事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制工作的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作與要求尚有差距，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）監(jiān)督管控工作覆蓋面不全，導(dǎo)致監(jiān)督管控只停留在初級(jí)和表層，力度相對(duì)薄弱，影響作用發(fā)揮。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制不能在大數(shù)據(jù)環(huán)境下及時(shí)更新和改進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)實(shí)用性和適用性不強(qiáng)，無(wú)法根據(jù)單位實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和分析，不能真正實(shí)現(xiàn)查缺補(bǔ)漏和風(fēng)險(xiǎn)防范。

（3）審計(jì)監(jiān)督功能缺失或有限。單位機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不健全，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)高度獨(dú)立性受限，外部管控頻次相對(duì)較少，外加事業(yè)單位信息公開(kāi)機(jī)制不完善，審計(jì)無(wú)法全覆蓋，監(jiān)督有效性降低。

三、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制工作優(yōu)化路徑建議

1.健全內(nèi)部控制信息化建設(shè)

（1）強(qiáng)化硬件及軟件支撐。推進(jìn)管理信息平臺(tái)建設(shè)，利用信息化手段實(shí)現(xiàn)信息在單位內(nèi)部、外部的有效傳達(dá)、溝通、共享，并對(duì)信息接收、利用、處置進(jìn)行及時(shí)反饋。

（2）擴(kuò)大內(nèi)部控制信息化建設(shè)覆蓋面。確保各業(yè)務(wù)板塊能夠及時(shí)基于相關(guān)制度進(jìn)行系統(tǒng)改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息化模塊之間互聯(lián)互通。加強(qiáng)全員內(nèi)部控制工作技術(shù)培訓(xùn)，熟知操作流程，減少操作失誤。

（3）規(guī)范財(cái)務(wù)核算和管理體系。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高會(huì)計(jì)信息化水平，根據(jù)不同崗位職責(zé)，建立各環(huán)節(jié)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的信息化控制，以防止各個(gè)環(huán)節(jié)相互脫離。逐步將審計(jì)職能拓展應(yīng)用到內(nèi)部控制信息化建設(shè)方面，部門(mén)職能在監(jiān)督管理體系下正常發(fā)揮，保證事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)安全和數(shù)據(jù)信息的完整。

2.規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)控

（1）建立健全預(yù)算編制體系。基層事業(yè)單位在編制預(yù)算前期，應(yīng)按照全員、全面、全方位原則進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，依據(jù)單位既定發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，各職能部門(mén)積極參與，做到目標(biāo)層層分解再逐項(xiàng)匯總，使預(yù)算更加科學(xué)和全面。此外，單位還應(yīng)針對(duì)預(yù)算編制職員開(kāi)展規(guī)范性培訓(xùn)，使得職員可以把握最新的法規(guī)和政策方向要求，并能運(yùn)用先進(jìn)的理論和專(zhuān)業(yè)技巧提升編制效率和前瞻性，為貫徹落實(shí)內(nèi)部控制工作提供更為有力的支撐。

（2）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高執(zhí)行效率。預(yù)算執(zhí)行是核心環(huán)節(jié)，首先應(yīng)從意識(shí)和行動(dòng)層面高度重視預(yù)算規(guī)范執(zhí)行。預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定專(zhuān)款專(zhuān)用，保證資金審批和撥付手續(xù)齊全，避免資金隨意使用、項(xiàng)目預(yù)算資金的擠占和挪用、套取項(xiàng)目資金以及超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的情況，踐行廉潔高效、透明管理理念。對(duì)于超預(yù)算、無(wú)預(yù)算支出申請(qǐng)，不予受理。如特殊情況需要增加預(yù)算，也應(yīng)按要求履行追加預(yù)算審批程序，經(jīng)審批后方可進(jìn)行預(yù)算支出。另一方面，強(qiáng)化預(yù)算分析，對(duì)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行階段性分析，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及趨勢(shì)，項(xiàng)目執(zhí)行是否與績(jī)效目標(biāo)相一致，執(zhí)行效果能否達(dá)到預(yù)期等，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程得到時(shí)時(shí)反饋，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果予以糾偏，確保預(yù)算執(zhí)行剛性。

（3）增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)控。一方面，開(kāi)展項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效日常運(yùn)行監(jiān)控，定期收集、審核、分析、評(píng)估績(jī)效監(jiān)控信息，對(duì)績(jī)效自評(píng)開(kāi)展抽查，研究建立績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，保障數(shù)據(jù)信息公開(kāi)透明，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并分析預(yù)算執(zhí)行中績(jī)效目標(biāo)偏離原因，及時(shí)采取糾偏措施，并健全結(jié)果反饋與督促整改機(jī)制。另一方面，建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，對(duì)于故意或者重大過(guò)失導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)落實(shí)差距較大，以及重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果為差的項(xiàng)目，要依規(guī)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，進(jìn)一步完善預(yù)算資金管理。同時(shí)，年末做好數(shù)據(jù)清查和核對(duì)，對(duì)預(yù)算績(jī)效開(kāi)展全面評(píng)價(jià)，進(jìn)一步查找預(yù)算執(zhí)行中的漏洞，將責(zé)任落實(shí)到具體崗位，進(jìn)行有效快速整改，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管，為下期預(yù)算提供更為客觀(guān)性的基本依據(jù)。

3.提升監(jiān)管有效性，建立科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制

（1）優(yōu)化監(jiān)督管理體系。監(jiān)督管理更加全面和完整，確保內(nèi)控監(jiān)管業(yè)務(wù)層面完整包括預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目和合同業(yè)務(wù)六大模塊，人員層面實(shí)現(xiàn)從上到下全員覆蓋，真正落實(shí)審批權(quán)、采購(gòu)權(quán)、保管權(quán)、使用權(quán)的分離，明確崗位職責(zé)，落實(shí)定期輪崗制度，避免紙上談兵現(xiàn)象，杜絕相互推諉責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)督管理有效性。

（2）建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面，依托信息技術(shù)手段，促成數(shù)據(jù)有效規(guī)整，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完整準(zhǔn)確，及時(shí)按照新政策、新規(guī)范、新要求對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和機(jī)制進(jìn)行更新和改進(jìn)，盡早對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和分析，將事后整改轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的事前預(yù)判、預(yù)警和防控。另一方面，單位應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，辨別不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型并予以合理劃分，結(jié)合定性定量方式，從不同的角度和層面綜合分析風(fēng)險(xiǎn)因素控制點(diǎn)，在重要節(jié)點(diǎn)處開(kāi)展工作梳理與風(fēng)險(xiǎn)分析，編制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，為下一步工作提供更為合理的指導(dǎo)。

（3）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督。一方面，進(jìn)一步完善單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)和工作小組，明確內(nèi)部控制各職能部門(mén)，完善集體決策和會(huì)簽制度，對(duì)“三重一大”及其他重大事項(xiàng)需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研討、專(zhuān)家組論證、專(zhuān)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)等多種方式相結(jié)合后做出決定。另一方面，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分認(rèn)識(shí)審計(jì)和紀(jì)檢的重要性，有條件的單位建議單獨(dú)設(shè)立職能部門(mén)，保證審計(jì)工作高度獨(dú)立，同時(shí)對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行相應(yīng)考核，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行有效約束，必要時(shí)借助外部監(jiān)督對(duì)制度執(zhí)行進(jìn)行定期或不定期的核查，督促發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題完成及時(shí)和有效整改。

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（責(zé)任編輯：王文龍）