行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度完善路徑探析

周鍇

摘 要：近年來，各行業(yè)的重要工作領(lǐng)域必須建立完善內(nèi)控管理制度，無論是在資金分配使用方面，還是國有資產(chǎn)監(jiān)管，抑或是公共工程建設(shè)方面，都需要分事行權(quán)，通過這種方式能夠有效規(guī)避權(quán)力濫用等情況，完善內(nèi)控制度，提高單位的管理水平，杜絕各類違規(guī)現(xiàn)象。據(jù)此，本文分析了相關(guān)問題，并結(jié)合行政事業(yè)單位管理實(shí)踐提出對策建議，以供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)控制度;財(cái)務(wù)管理

一、行政事業(yè)單位資金活動的特點(diǎn)

內(nèi)部控制最早應(yīng)用于企業(yè)，現(xiàn)在行政事業(yè)單位以及一些非營利組織也將內(nèi)部控制引入自身管理工作。雖然都借鑒了COSO《內(nèi)部控制整合框架》，但行政事業(yè)單位的運(yùn)作目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)和資金活動的特點(diǎn)與企業(yè)不盡相同，其內(nèi)部控制必然有其自身的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在以下方面。

1.建立或運(yùn)作目標(biāo)為非營利性

行政事業(yè)單位是以服務(wù)社會、服務(wù)公眾為宗旨，與國有及國有控股企業(yè)不同，對行政事業(yè)單位并沒有國有資本保值增值的要求?，F(xiàn)階段，雖有少數(shù)事業(yè)單位仍在從事營利性活動，但數(shù)量較少，而且還在進(jìn)行轉(zhuǎn)制。

2.資金來源的無償性

行政事業(yè)單位的資金主要來源于財(cái)政撥款，事業(yè)單位取得的事業(yè)收入、經(jīng)營收入也是為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，很多單位沒有資本金的概念，不存在向投資者分配利潤的問題。

3.資金運(yùn)用的限定性

行政事業(yè)單位的資金全部納入預(yù)算管理，屬于政府財(cái)政資金管理范疇。按照現(xiàn)行的預(yù)算管理體制，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，單位應(yīng)當(dāng)按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，無權(quán)自行調(diào)整。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)容

從行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制內(nèi)容來看，主要以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號）為基礎(chǔ)，對內(nèi)部控制的目標(biāo)進(jìn)行明確，在明確目標(biāo)的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行不斷優(yōu)化。主要內(nèi)容包括對違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行預(yù)防，對舞弊現(xiàn)象進(jìn)行防范，保證單位經(jīng)濟(jì)活動的合法性和合規(guī)性，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)有效，提升公共服務(wù)水平等等。

在對內(nèi)部控制制度進(jìn)行建立、實(shí)施的過程中，必須要以全面性原則為基礎(chǔ)，不斷強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性原則，合理運(yùn)用不同的控制方法，無論是內(nèi)部授權(quán)審批控制還是財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制都需要包括在其中，對信息進(jìn)行內(nèi)部公開，不斷提升會計(jì)控制水平。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的意義

1.加強(qiáng)內(nèi)部控制是依法行政的重要舉措

加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。行政事業(yè)單位直接面向公眾，為居民提供公共服務(wù)，行政事業(yè)單位有效依法依規(guī)履職，是依法進(jìn)行公共管理的基礎(chǔ)，而通過內(nèi)部控制進(jìn)行自我約束和規(guī)范，是保障有效依法依規(guī)履職的具體路徑。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制是預(yù)防腐敗的重要手段

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制從單位經(jīng)濟(jì)活動入手，將制衡機(jī)制等控制措施有效嵌入單位日常管理活動之中，實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移”，筑起“不能腐”的制度籬笆，可以有效堵塞單位經(jīng)濟(jì)活動中的漏洞，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，預(yù)防和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.加強(qiáng)內(nèi)部控制是強(qiáng)化預(yù)算硬約束的必然要求

新《預(yù)算法》第十三條明確規(guī)定：經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。因此，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算硬約束，必須從源頭的制度建設(shè)、流程控制上入手，限制擅自調(diào)整預(yù)算以及無預(yù)算支出的行為。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

1.對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不夠

以前，行政事業(yè)單位資金來源比較單一，經(jīng)費(fèi)預(yù)算有限，資金去向相對固定，財(cái)務(wù)核算較為簡單，對財(cái)務(wù)工作普遍重視不夠，這種理念依然存在。由于不以營利為目的，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的需求不迫切，特別是當(dāng)內(nèi)部控制體系尚不完善、運(yùn)行尚不順暢時(shí)，甚至?xí)档凸ぷ餍?。對于很多單位來講，內(nèi)部控制建設(shè)缺乏動力，完全是為了滿足上級要求，為建而建，流于形式。

2.崗位分工控制不到位

實(shí)際工作中，由于行政事業(yè)單位編制受限、人員緊張，崗位安排不到位，很多單位存在一人多崗的情況，不相容崗位難以有效分離，更不要奢談定期輪崗。部分單位沒有專職的內(nèi)部審計(jì)部門，僅有兼職內(nèi)審員，內(nèi)部審計(jì)人員由于沒有足夠的獨(dú)立性，又缺乏必要的專業(yè)知識，無法有效、合理地評價(jià)以及反饋內(nèi)部控制的執(zhí)行情況。

3.內(nèi)部控制制度體系不完善

經(jīng)過近幾年的內(nèi)部控制制度建設(shè)，內(nèi)部控制制度建設(shè)取得了一定的成效。但是，還存在生搬硬套上級部門或其他單位內(nèi)控制度，沒有針對本單位的具體情況，制度可操作性差;制度碎片化，不成體系，制度與制度間的銜接不夠緊密、有空白點(diǎn)，或?qū)ν皇马?xiàng)的規(guī)定相互沖突，使執(zhí)行者無所適從。

而且，與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位缺少類似股東大會的權(quán)力機(jī)構(gòu)，“三重一大”決策制度只是對領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策進(jìn)行了規(guī)定，如何對領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行制約、設(shè)置權(quán)力“天花板”還需進(jìn)一步完善制度。

4.內(nèi)部控制信息化程度不高

行政事業(yè)單位行政管理方面信息化程度普遍不高，財(cái)務(wù)核算、資產(chǎn)管理、采購、辦公自動化系統(tǒng)間數(shù)據(jù)不能共享，部分審批流程在不同系統(tǒng)存在重復(fù)，部分關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)仍然依賴人工控制。

5.內(nèi)控應(yīng)用措施執(zhí)行存在問題

對于內(nèi)部控制管理制度來說，涉及具體的應(yīng)用措施，只有對應(yīng)用措施進(jìn)行有效執(zhí)行，才能真正發(fā)揮其作用。但是對于規(guī)模較小的單位來說，往往存在著內(nèi)部授權(quán)不明確的情況，導(dǎo)致應(yīng)用措施在執(zhí)行過程中會受到很多阻礙。

五、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的措施

1.提升對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度

行政事業(yè)單位的管理者應(yīng)該充分認(rèn)識到，按照提升政府治理體系現(xiàn)代化水平的總體要求，原來的管理方式已經(jīng)滿足不了當(dāng)前單位管理的要求。一個(gè)運(yùn)作良好的內(nèi)部控制體系，能夠提高單位的工作效率，能夠防范和化解廉政風(fēng)險(xiǎn)。將內(nèi)部控制納入管理文化建設(shè)，從要我建轉(zhuǎn)變成我要建，讓各部門、各層次的管理人員能夠自覺參與內(nèi)部控制。

2.重視內(nèi)部控制建設(shè)人才的培養(yǎng)

在對內(nèi)部控制建設(shè)人才進(jìn)行培養(yǎng)的過程中，必須要對其專業(yè)素質(zhì)進(jìn)行考核。只有具備良好的專業(yè)素質(zhì)，才能夠讓其上崗，在工作人員上崗后還需要定期進(jìn)行培訓(xùn)，不斷適應(yīng)新的要求。

3.建立完善部門內(nèi)部控制制度政策

以部門或一級地方政府作為一個(gè)整體，在一個(gè)總體構(gòu)架下，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級授權(quán)的內(nèi)部控制制度體系。在流程梳理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求的內(nèi)部控制體系。

要特別強(qiáng)調(diào)制度間的整體性，制度之間是分工協(xié)作的關(guān)系，不能相互沖突。要處理好上級單位制度和下級單位制度關(guān)系問題，下級單位制度是對上級單位制度的細(xì)化和補(bǔ)充;當(dāng)上級制度適用范圍涵蓋下級單位，且已較為詳細(xì)具有可執(zhí)行性時(shí)，應(yīng)允許下級單位可以直接采用，不再編制本單位相應(yīng)制度。

上級主管單位應(yīng)當(dāng)切實(shí)負(fù)起對下級單位的監(jiān)管責(zé)任，尤其是當(dāng)下級單位因資源限制難以執(zhí)行崗位輪換等控制措施時(shí)，更應(yīng)當(dāng)由上級主管單位組織實(shí)行專項(xiàng)審計(jì)等替代性控制措施。

4.促進(jìn)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建設(shè)

利用信息化手段整合優(yōu)化內(nèi)部控制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)程序控制，有效避免人為干預(yù)。自身信息化水平不高的單位，可以將內(nèi)部控制信息系統(tǒng)外包給第三方軟件公司;自身信息化基礎(chǔ)較好的單位，可以將多個(gè)與內(nèi)部控制密切相關(guān)的管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)同內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行集成，或者直接將內(nèi)部控制管理功能嵌入現(xiàn)有系統(tǒng)。

無論使用哪種方式，應(yīng)特別關(guān)注內(nèi)控系統(tǒng)和其他系統(tǒng)之間、上下級單位系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)的交互性，有條件的單位建議在系統(tǒng)搭建的初始階段即確定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)接口，方便以后的數(shù)據(jù)共享及功能擴(kuò)展。

5.加強(qiáng)內(nèi)控方法的運(yùn)用

對各業(yè)務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和流程化管理，合理設(shè)置崗位和控制節(jié)點(diǎn)，綜合運(yùn)用各種內(nèi)控方法，并將內(nèi)控要求嵌入內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，以信息化手段加強(qiáng)內(nèi)部控制的剛性約束。應(yīng)該在內(nèi)部控制評價(jià)和審計(jì)中引入第三方機(jī)構(gòu)，當(dāng)然要注意信息安全和保密工作。

六、結(jié)語

總之，內(nèi)部控制建設(shè)的路還很長，還會遇到各種各樣新的問題。在內(nèi)部控制體系完善過程中，增強(qiáng)問題意識，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，為建設(shè)公眾滿意的廉潔政府、創(chuàng)新政府、高效政府和服務(wù)型政府助力。

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（責(zé)任編輯：王文龍）