淺議行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立與完善

李文生

摘 要：國(guó)家財(cái)政部在2014年1月明確開(kāi)始實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。但是由于行政事業(yè)單位具有特殊性，很多單位在實(shí)踐中并未真正建立起適合自身的內(nèi)控制度體系。本文在分析行政事業(yè)單位建立內(nèi)控制度必要性的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并提出構(gòu)建內(nèi)控制度的辦法，從而給未建立內(nèi)控制度體系的單位提供思路。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度；風(fēng)險(xiǎn)；控制點(diǎn)

一、行政事業(yè)單位建立內(nèi)控制度的重要意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。根據(jù)《COSO報(bào)告框架》的理論，它包含了內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督五要素。根據(jù)我國(guó)行政事業(yè)單位的實(shí)際，其定義中所規(guī)范的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)和合同管理。由于內(nèi)部控制貫穿于單位日常管理的各個(gè)方面，因此在行政事業(yè)單位建立內(nèi)控制度具有重要意義：（1）內(nèi)控制度能夠合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，避免單位違法違規(guī)行為的發(fā)生。（2）實(shí)施內(nèi)控制度能夠降低貨幣資金和其他資產(chǎn)被挪用、貪污和盜竊的風(fēng)險(xiǎn)，確保資產(chǎn)的完整。（3）內(nèi)控制度能夠?yàn)閱挝回?cái)務(wù)信息的真實(shí)完整提供合理保證。（4）內(nèi)控制度能夠有效防范舞弊和防止腐敗。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度建立中的主要問(wèn)題

在實(shí)踐中很多單位也根據(jù)自身的實(shí)際制定了一些控制辦法，但是未能建立一整套的內(nèi)控制度體系，從而在控制效果上大打折扣。筆者經(jīng)過(guò)實(shí)踐總結(jié)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度建立過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：

（一）缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺失意味著單位缺乏高度的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，無(wú)論是從單位發(fā)展層面還是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面來(lái)看，都為行政事業(yè)單位的管理和發(fā)展埋下了安全隱患，從而可能會(huì)造成資產(chǎn)流失、公共服務(wù)效率低下和舞弊等行為發(fā)生。

（二）未能建立完整的內(nèi)控制度，只在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制上有基本的管控措施。當(dāng)前很多行政事業(yè)單位認(rèn)為內(nèi)控制度只跟財(cái)務(wù)相關(guān)，因此在實(shí)踐中，也僅僅對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通過(guò)《會(huì)計(jì)法》、《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》等制度進(jìn)行管控，而未對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的其他方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的規(guī)范，這就造成很多單位的內(nèi)控制度是不完整的，具有片面性的。

（三）缺乏內(nèi)控制度的評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系。內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系主要包含自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三個(gè)層次。筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度的評(píng)價(jià)與監(jiān)督主要依靠外部監(jiān)督，在自我評(píng)價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督方面基本上是缺失的。

三、如何在行政事業(yè)單位建立完善的內(nèi)部控制體系

行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度的建立上問(wèn)題很多，上文總結(jié)的三個(gè)問(wèn)題只是實(shí)踐中最為常見(jiàn)的。那么，如何才能在單位內(nèi)部建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)控制度呢？應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面著手：

（一）做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析工作，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)，主要是為了分析和發(fā)現(xiàn)在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中如預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理等存在的管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)解決方案，經(jīng)過(guò)論證與評(píng)價(jià)，選擇最優(yōu)方案予以實(shí)施來(lái)規(guī)避或者降低風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少應(yīng)當(dāng)每年進(jìn)行一次，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果要形成書(shū)面報(bào)告并及時(shí)提交領(lǐng)導(dǎo)班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

（二）建立完善的內(nèi)控制度體系是行政事業(yè)單位做好內(nèi)部

管理工作的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制業(yè)務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)和合同控制業(yè)務(wù)。在實(shí)踐中，很多行政事業(yè)單位的的內(nèi)控制度主要涉及到的是收支控制、固定資產(chǎn)控制、工程項(xiàng)目建設(shè)控制和專項(xiàng)支出控制，而且在這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制中多偏向于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制，不是完整的內(nèi)控制度，對(duì)于預(yù)算業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、除固定資產(chǎn)外的其他資產(chǎn)控制和合同控制業(yè)務(wù)未能建立相應(yīng)的控制制度。

鑒于此，筆者在本文重點(diǎn)分析了實(shí)踐中容易缺失的內(nèi)控制度的關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制措施，具體如下：

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，預(yù)算業(yè)務(wù)是單位管理工作的重中之重，它是單位預(yù)算年度資金來(lái)源的關(guān)鍵，預(yù)算業(yè)務(wù)主要有編制、執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)。預(yù)算編制環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制措施有：（1）落實(shí)好本單位內(nèi)部各部門的預(yù)

算編制責(zé)任；（2）單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一部署預(yù)算編制工作，把握好各部門預(yù)算編制的合規(guī)性；（3）財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)制定完善的

預(yù)算編制方法，對(duì)歸口各部門上報(bào)的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行合規(guī)性審核，確保預(yù)算編制的科學(xué)性。

預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制措施有：（1）經(jīng)常性的

預(yù)算支出項(xiàng)目可以直接執(zhí)行，非常規(guī)的、金額較大的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)審批再執(zhí)行，并且在審批過(guò)程中應(yīng)當(dāng)實(shí)行聯(lián)簽制度，防止舞弊的發(fā)生；（2）應(yīng)當(dāng)做好預(yù)算執(zhí)行分析控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題并改進(jìn)。

（二）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度。行政事業(yè)單位的政府采購(gòu)工作主要問(wèn)題存在于采購(gòu)方式不符合規(guī)定，化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，在驗(yàn)收、付款環(huán)節(jié)不嚴(yán)格，驗(yàn)收與保管不相容崗位未進(jìn)行分離，造成采購(gòu)資產(chǎn)質(zhì)次價(jià)高、毀損和采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案不能妥善保管等，單位在建立內(nèi)控制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)立相應(yīng)的控制措施，以確保本單位的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)、合法。

（三）建立貨幣資金的內(nèi)控制度。貨幣資金的內(nèi)控制度每個(gè)單位基本都有，但是在實(shí)踐中，最容易出問(wèn)題的也是貨幣資金，2008年湖北潛江財(cái)政局職工卷走單位巨額貨幣資金的案件觸目驚心。貨幣資金內(nèi)控制度的關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制措施有：（1）資金授權(quán)審批必須合規(guī)。任何越權(quán)審批業(yè)務(wù)，經(jīng)辦人員必須拒辦，重大的資金支付審批應(yīng)當(dāng)集體決策并實(shí)施聯(lián)簽制度；（2）做好貨幣資金的盤(pán)點(diǎn)、核對(duì)工作，做到賬實(shí)、賬賬相符，不得存在不明原因的未達(dá)賬項(xiàng)。

（四）做好內(nèi)控制度的自我評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)控制度的自我評(píng)價(jià)體系，對(duì)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的合理合法性、全面性、重要性和適應(yīng)性進(jìn)行自我評(píng)估，并形成評(píng)估報(bào)告，指出內(nèi)控制度體系中的缺陷，并提出整改建議。

結(jié)束語(yǔ)：行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立與完善應(yīng)當(dāng)主要圍繞其六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行開(kāi)展，在實(shí)踐中，由于每個(gè)單位的實(shí)際情況差別較大，因此在建立過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分分析本單位的實(shí)際情況及內(nèi)控制度的缺陷，才能建立適應(yīng)性強(qiáng)的內(nèi)控制度。

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