財政專戶納入國庫實(shí)施收支存管理的探索與研究

楊梅（中國人民銀行荊門市中心支行 湖北荊門 448124）

一、我國財政專戶資金運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）財政專戶管理體制不完善，缺乏有效監(jiān)督。財政資金維系國家運(yùn)作，安全性要求高于其他任何資金，然而，目前我國財政專戶仍缺乏有效監(jiān)督，管理體制有待完善。一是管理體制有待完善。目前財政專戶管理的相關(guān)規(guī)定散見于財政部、中國人民銀行的規(guī)章或制度中，尚無法律法規(guī)約束。雖然《中華人民共和國國家金庫條例》規(guī)定，國庫的主要權(quán)限之一是監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，但《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》并未明確財政專戶開戶的具體審核要求，財政專戶開立僅憑財政部門提供的同意開戶證明即可完成。國庫對財政專戶開戶的有效監(jiān)督尚未實(shí)現(xiàn)。二是管理主體缺位。《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可設(shè)立財政專戶。事實(shí)上，財政部門集預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行等權(quán)力于一身，容易將財政專戶作為工具，把國庫資金撥付至財政專戶，再按實(shí)際進(jìn)度向用款單位進(jìn)行撥付，國庫預(yù)算執(zhí)行的有效監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

（二）財政專戶戶數(shù)多、金額大，資金存量大幅超過國庫庫存。由于部分項(xiàng)目支出效率不高、非稅收入繳庫不及時、財政部門將國庫資金轉(zhuǎn)入財政專戶、政府以財政專戶資金作為招商引資的“砝碼”等原因，財政專戶風(fēng)險案件頻發(fā)，雖然經(jīng)反復(fù)清理整頓，但財政專戶數(shù)量減少的同時，資金規(guī)模卻不斷擴(kuò)大。特別是地方財政部門為完成降國庫庫存目標(biāo)，常?！耙該艽А保瑢鴰熨Y金調(diào)入財政專戶。財政專戶資金規(guī)模呈現(xiàn)逐年增大的態(tài)勢，大量財政資金流向并沉淀于財政專戶。

（三）財政專戶名目繁多、開立混亂，違規(guī)操作現(xiàn)象普遍存在。財政專戶用途較廣、名目繁多，按照資金性質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)計，至少包括26類，主要存在以下違規(guī)操作現(xiàn)象：（1）以一般存款賬戶存放財政專項(xiàng)資金。由于財政專戶開立審批手續(xù)復(fù)雜、受到諸多限制，金融機(jī)構(gòu)利用一般存款賬戶開戶手續(xù)簡便、不需行政許可的特點(diǎn)，為財政部門開設(shè)一般存款賬戶核算專項(xiàng)資金。（2）社會保險基金、非稅收入?yún)R繳賬戶違規(guī)開立。有些財政部門違反《財政專戶管理辦法》（財庫［2013］46號）開設(shè)社會保險基金、非稅收入?yún)R繳賬戶的限制性規(guī)定，多開立了財政專戶。（3）用途差異大的多項(xiàng)資金在同一賬戶下實(shí)施分賬核算。有些財政部門將資金用途差異大的不同類資金納入同一財政專戶、分設(shè)不同子賬戶進(jìn)行核算，違背了《財政專戶管理辦法》中“性質(zhì)相同或相似的資金原則上應(yīng)在1個財政專戶中分賬核算”的規(guī)定。

（四）財政專戶資金透明度不高、使用欠規(guī)范，大量資金滯留沉淀。一方面，財政專戶分散于多家金融機(jī)構(gòu)、名目較多，以非稅收入?yún)R繳財政專戶表現(xiàn)尤為突出；另一方面，金融機(jī)構(gòu)追求效益、關(guān)注攬存考核，難以準(zhǔn)確掌握所核算專項(xiàng)資金的性質(zhì)；同時，財政專戶資金信息隱蔽，專戶名稱既有以財政部門及其二級單位命名的，也有以內(nèi)部科室命名的，還有以資金性質(zhì)、用途命名的，財政專戶資金透明度不高。在財政專戶使用過程中，部分財政專戶未按照規(guī)定的預(yù)算、用款計劃、項(xiàng)目進(jìn)度和規(guī)定程序支付使用，使得財政資金大量滯留財政專戶。如大額財政資金從國庫存款劃轉(zhuǎn)至社會保險基金財政專戶，并沒有按照撥款文件及時撥付使用；未按照《財政專戶管理辦法》規(guī)定為非稅收入資金繳入國庫單一賬戶創(chuàng)造條件，導(dǎo)致非稅收入資金滯留時間長、金額大。

（五）財政專戶大規(guī)模變相開展“現(xiàn)金管理”，運(yùn)作手段不規(guī)范。財政專戶資金監(jiān)督缺位、用管不分，人大難以實(shí)施預(yù)算編制監(jiān)督，央行國庫難以實(shí)施預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，運(yùn)用財政專戶資金通過定期存款方式變相開展“現(xiàn)金管理”的問題越來越突出。

在對大規(guī)模財政專戶資金實(shí)施保值增值操作的過程中，存在一些不規(guī)范操作，具體表現(xiàn)在：一是在銀行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的選擇上不規(guī)范?！敦斦艄芾磙k法》第二十七條規(guī)定，財政專戶資金保值增值操作原則上應(yīng)在開立財政專戶的銀行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但某些金融機(jī)構(gòu)未開立財政專戶卻被選擇作為財政專戶資金定期存款經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，開立財政專戶資金定期賬戶。二是取得收益處理不規(guī)范?！敦斦艄芾磙k法》第二十九條規(guī)定，財政專戶資金保值增值管理取得的收益（包括活期存款利息），除按照資金管理規(guī)定納入本金統(tǒng)一核算或已指定用途外，應(yīng)按規(guī)定上繳國庫單一賬戶，實(shí)際中，有些財政專戶資金利息收入并未上繳國庫單一賬戶。

二、開展財政專戶資金管理的借鑒與分析

（一）OECD成員國財政專戶資金管理模式。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國財政專戶資金管理模式存在差異，但普遍采用了建立國庫單一賬戶制度的做法。通常有兩種開設(shè)模式：（1）統(tǒng)一管理。這是OECD成員國的通行做法，以美國、法國、英國為代表。這一模式通過在中央銀行開立的國庫單一賬戶統(tǒng)管中央財政和地方財政資金。稅收等預(yù)算內(nèi)收入及各項(xiàng)預(yù)算外資金全部集中在中央銀行賬戶，不允許在其他銀行開設(shè)第二個賬戶，實(shí)現(xiàn)了國庫資金集中管理，財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)調(diào)控更有效。（2）分散管理。以澳大利亞為代表。與統(tǒng)一管理不同，分散管理模式允許中央財政和地方財政分別開戶管理政府資金，可以分別在中央銀行、商業(yè)銀行建立單一賬戶，也實(shí)現(xiàn)了政府資金在單一賬戶的高度集中管理。

為了更加高效地管理政府資金，大多數(shù)OECD成員國都持續(xù)科學(xué)地開展國庫現(xiàn)金管理。不僅科學(xué)監(jiān)測預(yù)算收支、合理評估支出需求，建立完善的日、月、年現(xiàn)金預(yù)測制度，而且采取停止支付強(qiáng)制控制、兩級存款控制等方法控制管理國庫單一賬戶資金余額，再借助多頻次、較為靈活的國庫現(xiàn)金管理實(shí)現(xiàn)財政資金收益最大化。

（二）國庫單一賬戶制度分析。

1.實(shí)現(xiàn)了“一本賬”管理政府資金。“國庫單一賬戶”核算和管理政府資金，政府、財政部門可以通過“一本賬”全面掌握財政資金的來源及流向，統(tǒng)籌使用財政資金，避免財政資金閑置。

2.提高了政府預(yù)算管理水平。國庫單一賬戶收納運(yùn)行財政資金，收支變動、流向流量等信息在其中連續(xù)、全面、集中反映，避免了多賬戶之間的資金頻繁流動管理，可以實(shí)現(xiàn)全流程實(shí)時監(jiān)控，預(yù)算管理更直接，預(yù)算執(zhí)行更精準(zhǔn)，預(yù)算監(jiān)督更高效。

三、國庫實(shí)施財政專戶收支存管理的可行性

（一）從國際經(jīng)驗(yàn)來看，國庫開展財政資金收支存管理是通行做法。將政府全部資金集中于央行國庫單一賬戶，以央行為財政資金集散地，所有收入直接進(jìn)入這一賬戶，所有支出直接由這一賬戶付給最終收款人（商品或勞務(wù)供貨商），這是國際上多數(shù)國家的通行做法。近年來，我國財政專項(xiàng)資金的范圍及總量不斷擴(kuò)大，越來越多的資金滯留財政專戶，資金風(fēng)險逐漸集聚。“盤活存量、優(yōu)化增量，著力提高財政資金使用效益”成為當(dāng)前和今后一個時期我國管理使用財政資金的指導(dǎo)性方針。基于此，我國應(yīng)借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)做法，積極行動、穩(wěn)妥推進(jìn)，將財政專戶中存放的財政資金交由央行國庫實(shí)施收支存管理，探索建立實(shí)質(zhì)上的我國國庫單一賬戶，最終實(shí)現(xiàn)財政資金由國庫單一賬戶集中核算管理、高度集中管理的模式。

（二）從法定職責(zé)來看，履行央行經(jīng)理國庫法定職責(zé)應(yīng)實(shí)施財政專戶收支存管理。新《預(yù)算法》不僅明確了政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國庫，而且繼續(xù)明確央行經(jīng)理國庫的法定職責(zé)。履行法律賦予的經(jīng)理國庫職責(zé)，就必須真實(shí)、準(zhǔn)確、全面地核算預(yù)算收支信息，并遵循央行國庫與財政預(yù)算、稅務(wù)征解之間互相牽制、相互監(jiān)督的基本屬性，與財政部門一道加強(qiáng)預(yù)算管理，與稅務(wù)等征收機(jī)關(guān)合作保證各項(xiàng)收入及時足額繳入國庫。同時，央行國庫工作更應(yīng)體現(xiàn)出對政府資金的收支存管理職能，準(zhǔn)確核算資金流入，科學(xué)監(jiān)督資金流出，做好資金運(yùn)行管理和風(fēng)險防范工作。唯有將財政專戶資金置于國庫單一賬戶統(tǒng)一管理，才能實(shí)現(xiàn)真正意義的政府全部收入收繳入庫，促進(jìn)政府預(yù)算執(zhí)行管理、遏制資金運(yùn)行中的“權(quán)力尋租”，最大程度地保障國庫資金的安全性、流動性和收益性。

（三）從機(jī)構(gòu)獨(dú)立性來看，國庫是開展財政專戶收支存管理的最佳主體。按照國庫收支決策者與國庫收支決策執(zhí)行者相分離的國際準(zhǔn)則，國庫開展財政專戶收支存管理具有超然性。一是國庫機(jī)構(gòu)設(shè)置垂直、獨(dú)立。人民銀行機(jī)構(gòu)、財務(wù)相對獨(dú)立，與地方預(yù)算單位沒有利益關(guān)系，能夠避免來自地方的干預(yù)，由其直接辦理財政專戶資金管理能確保核算信息真實(shí)可靠、預(yù)算監(jiān)督及時公正。二是人民銀行非營利性特征有利于維護(hù)國庫資金安全。人民銀行是國家實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要部門，具有政府的銀行、銀行的銀行、發(fā)行的銀行的基本特性，與金融機(jī)構(gòu)相比立場超脫，不追求盈利，不追逐存款，這就為真實(shí)準(zhǔn)確地管理各類政府資金、客觀公正地抵制不合規(guī)行為、維護(hù)政府的資金權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。

（四）從技術(shù)條件來看，國庫開展財政專戶收支存管理的條件已經(jīng)具備。作為獨(dú)立的核算體系，國庫具備管理、運(yùn)作財政資金必要的資金支付清算手段。人民銀行對全國各類支付清算系統(tǒng)實(shí)施管理，國庫核算系統(tǒng)一點(diǎn)接入人民銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，擁有暢通的資金支付與清算通道。通過近年來推進(jìn)國庫信息化建設(shè)，國庫依托現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，推廣與建設(shè)了3T系統(tǒng)（TCBS、TMIS、TIPS），使得國庫服務(wù)社會的技術(shù)手段與保障能力大大增強(qiáng)，為財政資金核算和管理專戶資金提供了高速快捷的支付清算手段。同時，人民銀行還享有財政部門無法企及的專業(yè)化優(yōu)勢，擁有功能強(qiáng)大的賬戶管理系統(tǒng)，能夠?qū)ω斦糸_立、撤銷、變更進(jìn)行行政許可和監(jiān)督管理。

（五）從履職實(shí)際來看，國庫有能力開展財政專戶收支存管理。作為政府的銀行，人民銀行具有經(jīng)辦財政資金的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐,通過創(chuàng)建服務(wù)型國庫，國庫服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，業(yè)務(wù)種類不斷增多，國庫服務(wù)能力和水平進(jìn)一步提升。目前關(guān)系國計民生、社會運(yùn)轉(zhuǎn)的社保資金、抗震救災(zāi)、新冠肺炎疫情防控資金等政府性資金收支業(yè)務(wù)全部由央行國庫直接辦理，國庫還連續(xù)多年為企業(yè)、個人等最終收款人直接辦理財政涉農(nóng)補(bǔ)貼國庫直撥、個人所得稅匯算清繳退稅、小微企業(yè)政策性退稅等業(yè)務(wù)。財政專戶收支存管理由國庫實(shí)施后，大量專戶資金數(shù)據(jù)集中于國庫部門，國庫部門有能力提供真實(shí)的、完整的政府性資金收支存變動情況報告；地方政府能夠更加清晰地了解財政部門賬戶的開立情況，以及每個賬戶、每類資金賬戶資金的多少；也將為進(jìn)一步加強(qiáng)財政政策、貨幣政策調(diào)控的一致性、協(xié)同性提供最直接的數(shù)據(jù)支撐。

（六）從監(jiān)管效能來看，國庫開展財政專戶收支存管理有利于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行中，法律賦予國庫適度的、必要的監(jiān)督權(quán)限具有重要意義。將財政專戶資金納入國庫進(jìn)行管理和統(tǒng)計可以有效避免大規(guī)模資金長期處于“監(jiān)管真空”，有利于提高預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督水平。首先，國庫擁有專業(yè)素質(zhì)高、履職能力強(qiáng)的國庫人員隊伍，有內(nèi)容齊全、體系完善的政府資金風(fēng)險防控機(jī)制，這為開展財政專戶資金收支存管理提供了有力的保障。其次，國庫監(jiān)督是經(jīng)理國庫立法精神的重要體現(xiàn)，也是國家預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制衡機(jī)制的重要內(nèi)容。國庫與財政在預(yù)算執(zhí)行過程中形成了出納與會計的合作制衡關(guān)系，國庫監(jiān)督的實(shí)施對規(guī)范預(yù)算收支執(zhí)行行為、減少政府資金運(yùn)行風(fēng)險具有重要作用。

四、國庫開展財政專戶監(jiān)督管理的建議

（一）修訂和完善相關(guān)配套法規(guī)制度。一是對財政專戶問題作出補(bǔ)充規(guī)定，增加人民銀行對財政專戶的管理權(quán)限、對違規(guī)開設(shè)財政專戶的處罰等規(guī)定。二是進(jìn)一步修訂完善相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，落實(shí)國務(wù)院、財政部有關(guān)財政專戶管理的要求，豐富對財政專戶的監(jiān)管內(nèi)容，細(xì)化各類專戶的具體開戶條件和要求，有效遏制“多頭開戶”等不合規(guī)賬戶行為的發(fā)生。通過管理制度的更新升級，為依托國庫單一賬戶實(shí)施財政專戶資金管理提供制度支持。

（二）嚴(yán)格財政專戶賬戶審批程序。一是強(qiáng)化財政專戶開設(shè)審批。加大審查力度，對財政專戶的核算資金內(nèi)容、賬戶開設(shè)依據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審核，可不開設(shè)的財政專戶不予審批、不予開設(shè)。嚴(yán)格控制新增財政專戶數(shù)量，逐漸由“國庫單一賬戶+財政專戶”向國庫單一賬戶過渡。二是開展財政專戶徹底清理。對存量財政專戶進(jìn)行全面統(tǒng)計，分析其開立依據(jù)、使用現(xiàn)狀、資金特性，對已停用的和長期以來有戶無資金的賬戶辦理銷戶手續(xù)。三是開展財政專戶專項(xiàng)清理核實(shí)。面向社會發(fā)布公告，按照最新財政專戶管理制度辦法對所有財政專戶實(shí)行清理核實(shí)、重新開戶，逐漸將財政專戶資金納入國庫開設(shè)相應(yīng)賬戶、實(shí)施明細(xì)管理。

（三）加速國庫信息化系統(tǒng)建設(shè)。一是加速國庫信息化建設(shè)，推進(jìn)國庫各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)推廣工作，打通與預(yù)算單位的信息聯(lián)網(wǎng)，減少資金撥付中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，通過國庫單一賬戶直接將政府預(yù)算資金撥付至預(yù)算單位，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金直達(dá)。二是推進(jìn)財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)非稅收入、財政專項(xiàng)資金、社會保障資金等全部政府收入實(shí)時直繳國庫。三是依托計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息共享，探索采用非現(xiàn)場方式實(shí)施監(jiān)管，跟蹤財政專戶資金運(yùn)行情況。

（四）允許實(shí)施地方國庫現(xiàn)金管理。允許經(jīng)過審批、按照流程進(jìn)行地方財政專戶現(xiàn)金管理，通過定期存款等方式充分發(fā)揮存量資金的作用，抑制違規(guī)將資金調(diào)出國庫的行為，規(guī)范財政專戶管理工作，進(jìn)一步充實(shí)地方政府財力、保障和改善民生。通過實(shí)施地方財政專戶現(xiàn)金管理，逐步實(shí)現(xiàn)由當(dāng)前國庫單一賬戶加財政專戶的國庫賬戶體系向國庫單一賬戶的轉(zhuǎn)變。