持續(xù)推進(jìn)高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的對策研究

程志芬（高級會計師）（武漢大學(xué) 湖北武漢 430072）

高校內(nèi)部控制體系建設(shè)是一項基礎(chǔ)性、常規(guī)性、長期性的工作，是完善高校治理體系、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、管控重大風(fēng)險、合理配置資源、服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)高等教育各項事業(yè)發(fā)展的重要保障。高校如何執(zhí)行財政部、教育部有關(guān)文件精神，將內(nèi)部控制體系建設(shè)落到實處，常抓不懈，持續(xù)推進(jìn)，形成長效機(jī)制，事關(guān)高校內(nèi)控體系建設(shè)的發(fā)展前景和高校教育事業(yè)的健康發(fā)展。

一、我國內(nèi)部控制建設(shè)的路徑

我國的內(nèi)部控制建設(shè)最初在上市公司開始試行。第一步，采取先行試點，適時出臺規(guī)范。2008年，結(jié)合上市公司內(nèi)控試行情況，財政部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》，并于2009年7月1日起，先在上市公司范圍內(nèi)施行，同時鼓勵其他未上市的大中型企業(yè)執(zhí)行。第二步，完善規(guī)范，細(xì)化措施。2010年，以《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》為基礎(chǔ)，五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（包括《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第1 號——組織架構(gòu)》等18項應(yīng)用指引、《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》），至此，標(biāo)志著適應(yīng)當(dāng)時我國的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建立起來并逐步實施。隨著內(nèi)部控制規(guī)范體系的逐步完善，以及國家監(jiān)管部門對上市公司內(nèi)部控制建設(shè)日趨重視，我國上市公司的內(nèi)部控制水平逐年上升，內(nèi)部控制建設(shè)也在國有大中型企業(yè)廣泛實施。第三步，從企業(yè)到行政事業(yè)單位，全面推行內(nèi)部控制體系建設(shè)。隨著企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)逐步發(fā)展，尤其是上市公司和大型國有企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)成效的顯現(xiàn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)開始破冰啟程。2012年11月，財政部制定并印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求行政事業(yè)單位2014年1月1日開始執(zhí)行。2015年財政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提出了更具體的指導(dǎo)意見，并明確要求行政事業(yè)單位在2016年底前完成內(nèi)部控制建設(shè)的具體實施工作。2016年，財政部發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，對內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作作出了明確的要求和具體的工作安排，包括評價指標(biāo)和評價報告的上報時間。同年，為推動部屬高等學(xué)校進(jìn)一步完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，教育部也研究制定了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南（試行）》，在財政部六大業(yè)務(wù)模塊的基礎(chǔ)上，結(jié)合高校實際，將經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)展到科研、校辦企業(yè)、基金會、所屬單位等十五個方面。至此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)全面進(jìn)入了動員學(xué)習(xí)、摸索實踐階段，多數(shù)高校內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價在調(diào)研的基礎(chǔ)上，委托社會中介機(jī)構(gòu)實施。在行政事業(yè)單位基礎(chǔ)性評價工作完成之后，2017年財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，要求行政事業(yè)單位將年度內(nèi)部控制建設(shè)情況如實上報，標(biāo)志著我國內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)入新的階段。

可以說我國高校內(nèi)部控制體系建設(shè)規(guī)范化、規(guī)模化實施是從內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價開始的。之后以內(nèi)部控制報告為紐帶，持續(xù)開展內(nèi)部控制體系建設(shè)工作。在實施內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價之初，直屬高校都成立了以校長為組長的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，校辦、人事、財務(wù)、基建、采購、國資、后勤、所屬企業(yè)等部門負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是統(tǒng)一指揮高校內(nèi)部控制建設(shè)工作，確定高校內(nèi)部控制建設(shè)的基本思路、工作重點、建設(shè)計劃，建立健全高校內(nèi)部控制體系建設(shè)組織體系，推動內(nèi)部控制體系建設(shè)常態(tài)化。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行，涵蓋了高校組織架構(gòu)、運行機(jī)制、崗位職責(zé)、信息系統(tǒng)和收支、預(yù)算、基建、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理等重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。只有部分高校成立了內(nèi)部控制體系建設(shè)監(jiān)督評價領(lǐng)導(dǎo)小組，成員主要是紀(jì)檢、監(jiān)察、審計部門負(fù)責(zé)人。通過內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，初步搭建了內(nèi)部控制建設(shè)的組織體系，但多以臨時機(jī)構(gòu)或牽頭部門的形式存在，難以保證內(nèi)部控制報告的質(zhì)量。

二、高校內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題

高校內(nèi)部控制體系建設(shè)從2016年全面開展以來，各高校按照上級部門的要求，在清理內(nèi)部控制制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程方面取得了一定的成效。但各高校內(nèi)部控制體系建設(shè)因高校重視程度不同，建設(shè)水平和效果參差不齊。有的高校成立了專門機(jī)構(gòu)，配置了專業(yè)人員，完善了內(nèi)控制度，開展了風(fēng)險評價工作，基本形成了長效機(jī)制，成效明顯。但多數(shù)高校只是采取外包方式開展了基礎(chǔ)性評價工作，內(nèi)部控制體系建設(shè)只停留在文字上，與上級部門的要求相距甚遠(yuǎn)?？梢?，高校內(nèi)部控制體系建設(shè)還沒有真正形成常態(tài)化、專業(yè)化機(jī)制，必須引起高度重視。

（一）內(nèi)部控制體系建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全

高校內(nèi)部控制體系建設(shè)常態(tài)化是高校持續(xù)推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)的關(guān)鍵所在，也是目前高校內(nèi)控體系建設(shè)達(dá)不到預(yù)期效果的重要原因。從工作實踐來看，高校內(nèi)控體系存在的共性問題是缺乏獨立的內(nèi)部控體系建設(shè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)人才，這是高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的嚴(yán)重不足。雖然高校內(nèi)部控制體系建設(shè)在許多高校被確定為“一把手工程”，也成立了以“一把手”為組長的內(nèi)部控制體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，但具體操作時卻大打折扣，絕大多數(shù)高校都是指定牽頭部門或成立臨時機(jī)構(gòu)來開展工作，把內(nèi)部控制體系建設(shè)當(dāng)成階段性、臨時性的任務(wù)應(yīng)對上級的要求。根據(jù)近幾年教育部直屬高校內(nèi)部控制年度報告統(tǒng)計情況，只有極少數(shù)高校成立了專門的內(nèi)部控制體系建設(shè)機(jī)構(gòu)（如北京大學(xué)、北京師范大學(xué)、陜西師范大學(xué)、西安電子科技大學(xué)等）。未設(shè)置專門機(jī)構(gòu)的高校，牽頭部門大多數(shù)是財務(wù)部門，其權(quán)威性不夠，財務(wù)部門難以勝任這一重要工作。根據(jù)《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的部署，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對象從經(jīng)濟(jì)活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行，當(dāng)前高校內(nèi)部控制體系建設(shè)范圍已經(jīng)從最初的基礎(chǔ)性評價的六大業(yè)務(wù)模塊（預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、基建工程管理、政府采購管理、合同管理）拓展到科研管理、后勤管理、人才招聘、招生管理、企業(yè)管理、所屬單位管理、基金會等各項管理活動中，內(nèi)控體系建設(shè)貫穿了高校運行的全過程，以進(jìn)一步規(guī)范高校的權(quán)力運行。由此可見，高校內(nèi)部控制體系建設(shè)不僅應(yīng)當(dāng)由專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的人才來負(fù)責(zé)，更應(yīng)該由一個統(tǒng)籌性強(qiáng)、職權(quán)相對高的專門機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，才能更好地實現(xiàn)內(nèi)控體系建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。

（二）風(fēng)險意識不強(qiáng)

高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的主要目的是把控風(fēng)險。根據(jù)高?；A(chǔ)性評價報告，各高校內(nèi)部控制體系都或多或少存在一定的缺陷。缺陷的存在就意味著風(fēng)險的存在，如果不及時整改或者整改不到位，就會產(chǎn)生風(fēng)險。盡管高校本身也對現(xiàn)有整改難以到位的缺陷作了分析和說明，但并不能避免風(fēng)險發(fā)生，甚至可能引發(fā)重大的違紀(jì)違規(guī)違法事件。比如基建工程中預(yù)算調(diào)整程序不規(guī)范可能導(dǎo)致決算不能按時完成的管理弊端以及導(dǎo)致權(quán)力尋租的腐敗問題等。預(yù)算管理中的績效評價不到位、高校的內(nèi)債問題普遍存在，如果不予高度重視，勢必給高校的可持續(xù)發(fā)展帶來風(fēng)險。這些問題主要是高校內(nèi)部控制體系建設(shè)風(fēng)險導(dǎo)向意識不強(qiáng)引起的。目前，高校的工作重點主要圍繞人才培養(yǎng)、科學(xué)研究為中心展開的，諸如學(xué)科建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、保障條件建設(shè)等，這些都從宏觀上引導(dǎo)高校的發(fā)展方向，往往忽視了高校的各項管理活動特別是經(jīng)濟(jì)活動所涉及的控制重點和風(fēng)險點的把控，致使部分高校只是按照政策規(guī)定走程序，沒有根據(jù)高校自身辦學(xué)特點和業(yè)務(wù)實際來開展工作，導(dǎo)致高校風(fēng)險評估、風(fēng)險分析的依據(jù)不充分而產(chǎn)生風(fēng)險。

（三）信息化建設(shè)缺乏整體規(guī)劃

信息與溝通是內(nèi)部控制的五要素之一，也是內(nèi)部控制體系建設(shè)的必要手段。當(dāng)前高校各業(yè)務(wù)部門信息化建設(shè)都在提速增效，但互通互聯(lián)不到位，各自為陣的“信息孤島”現(xiàn)象依然存在。這既有總體規(guī)劃滯后的原因，也有思想觀念不開放、協(xié)同不夠的問題。當(dāng)前多數(shù)高校已經(jīng)實現(xiàn)了辦公審批流程自動化（即0A系統(tǒng)），擁有財務(wù)核算系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、工薪管理系統(tǒng)、教務(wù)管理系統(tǒng)，而普遍缺乏合同管理系統(tǒng)、基建項目管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、績效評價系統(tǒng)。信息系統(tǒng)的不完善導(dǎo)致內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程的嵌入受制約，影響各重要信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，無法落實成本效益原則，弱化內(nèi)部控制的實效。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督與評價不到位

按照財政部、教育部的要求，高校在2016年開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價。由于時間緊、任務(wù)重，多數(shù)高校委托第三方實施基礎(chǔ)性評價。在具體操作中，由于是初次開展內(nèi)部控制評價，加之高校內(nèi)部控制體系建設(shè)機(jī)構(gòu)和人員的欠缺，社會第三方機(jī)構(gòu)雖然內(nèi)部控制政策水平高、專業(yè)性與獨立性強(qiáng)，但對高校具體情況缺乏全面了解，在沒有高校專職人員的配合下，難免出現(xiàn)評價結(jié)果不準(zhǔn)確的現(xiàn)象?，F(xiàn)在多數(shù)高校明確內(nèi)部控制監(jiān)督與評價由內(nèi)部審計部門負(fù)責(zé)，但真正由內(nèi)部審計部門開展自我評價的高校并不多。究其原因，一是內(nèi)部審計部門開展內(nèi)部控制評價經(jīng)驗不足、專業(yè)水準(zhǔn)有限、獨立性程度不高。二是上級部門對內(nèi)部控制監(jiān)督評價沒有嚴(yán)格要求和檢查，難以形成有效的內(nèi)部控制監(jiān)督與評價機(jī)制。

三、持續(xù)推進(jìn)高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的對策

全面開展內(nèi)部控制體系建設(shè)不僅是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的要求，更是高等教育保持職能正常高效運行和不斷發(fā)展的需求，高校要進(jìn)一步推動改革發(fā)展，加快雙一流建設(shè)的步伐，就必須持續(xù)推動高校內(nèi)部控制體系建設(shè)，確保教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

（一）國家要加強(qiáng)對高校內(nèi)部控制體系建設(shè)工作的指導(dǎo)和考核

1.強(qiáng)化上級指導(dǎo)的針對性。目前國家對高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的政策指導(dǎo)性文件不少，但多是制度性的，缺乏操作性強(qiáng)的年度工作指導(dǎo)。當(dāng)前國家對各高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的剛性要求就是上報年度內(nèi)部控制報告，但是沒有日常的、具體的內(nèi)部建設(shè)工作要求，使內(nèi)部控制報告流于形式。上級部門要結(jié)合高校上一年度內(nèi)部控制報告的問題和不足，提出下一年度的內(nèi)部控制建設(shè)重點，以年度計劃的方式下達(dá)，以年度報告的方式總結(jié)。做到年初有計劃、年中有項目、年末有總結(jié)，這樣才能持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)，形成由外到內(nèi)的自覺性，變“要我控”為“我要控”。上級部門還可以通過開展內(nèi)部控制專項檢查或制度上報、實施專項業(yè)務(wù)管理的風(fēng)險評估等方式，來推動、引導(dǎo)高校內(nèi)部控制體系建設(shè)持續(xù)深入發(fā)展。

2.加強(qiáng)監(jiān)督檢查和考核。鑒于前期高校內(nèi)部控制體系建設(shè)并沒有達(dá)到預(yù)期、組織保障也不到位的情況，國家應(yīng)明確各高校應(yīng)建立相應(yīng)的內(nèi)部控制體系建設(shè)專門管理機(jī)構(gòu)，配備必要的專業(yè)人員，并納入高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的考核內(nèi)容。高校內(nèi)部控制體系建設(shè)是否有效直接與高校負(fù)責(zé)人的重視程度密切相關(guān)，因此國家要將高校內(nèi)部控制體系建設(shè)成效與對高校負(fù)責(zé)人的考核與財政撥款相銜接，加強(qiáng)對內(nèi)控考評結(jié)果的應(yīng)用，從管理理念、決策層級及經(jīng)濟(jì)手段上保證高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的健康發(fā)展。

（二）高校要不斷深化內(nèi)部控制體系建設(shè)工作

1.提高政治站位，做好頂層設(shè)計。內(nèi)部控制體系建設(shè)涉及高校各層級各部門及高校各項工作的方方面面，高校負(fù)責(zé)人要從高校的建設(shè)與發(fā)展的大局出發(fā)，從戰(zhàn)略發(fā)展的高度來籌劃并推進(jìn)高校內(nèi)部控制體系建設(shè)工作，做好頂層設(shè)計，使之成為高校治理體系和治理能力建設(shè)的重要組成部分。通過不斷推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)，始終把控高校建設(shè)發(fā)展過程中的風(fēng)險點，規(guī)避或減少風(fēng)險，促進(jìn)高等教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2.強(qiáng)化內(nèi)部控制體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。在高校內(nèi)部控制體系建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。只有領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到內(nèi)控體系建設(shè)的重要性，才能從整體上推動內(nèi)控體系建設(shè)。首先，要明確內(nèi)部控制體系建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)或牽頭部門，制定崗位職責(zé)，并配備必要的工作人員。其次，內(nèi)部控制體系建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)或牽頭部門要通過卓有成效的工作和內(nèi)控體系平臺建設(shè)，順利推進(jìn)學(xué)校的教學(xué)、科研等各項工作，使領(lǐng)導(dǎo)層切實認(rèn)識到內(nèi)控的重要作用，從而更加重視內(nèi)控體系建設(shè)，形成良性循環(huán)，真正實現(xiàn)“有為就有位”。

3.加快信息化建設(shè)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，各項業(yè)務(wù)工作相互融合、人機(jī)融合是大勢所趨。內(nèi)部控制體系信息化建設(shè)的目標(biāo)是利用現(xiàn)代技術(shù)手段，將制度、流程嵌入計算機(jī)系統(tǒng)，實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)信息互通互聯(lián)，減少人為控制，實現(xiàn)機(jī)控，以減少權(quán)力濫用、把控風(fēng)險。高校信息化建設(shè)亟需做好總體規(guī)劃，建立統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建高水平的互聯(lián)互通平臺，整合高校各部門的信息系統(tǒng)，發(fā)揮整體效應(yīng)，構(gòu)建全校性的業(yè)務(wù)流程關(guān)鍵點、明晰化的工作模式和風(fēng)險防范的管控模式，不斷豐富完善高校內(nèi)控體系，使之適應(yīng)不斷變化發(fā)展的新形勢、新要求。

4.有效開展內(nèi)部控制體系的監(jiān)督評價。開展內(nèi)控體系建設(shè)的有效性評審是檢驗內(nèi)控體系建設(shè)成效的有效方式。高校實施內(nèi)部控制體系建設(shè)的監(jiān)督評價，一是要明確內(nèi)部控制建設(shè)的評價機(jī)構(gòu)，確定評價內(nèi)容和指標(biāo)體系。二是選擇評價方式，是自我評價還是委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。三是強(qiáng)化對評價結(jié)果的應(yīng)用。內(nèi)部控制監(jiān)督評價既可以對全校的內(nèi)部控制進(jìn)行整體評價，也可以對一個部門的內(nèi)部控制進(jìn)行有效性評價，還可以對某個業(yè)務(wù)模塊的有效性進(jìn)行專項評價。無論采用哪種評價方式，無論評價內(nèi)容和范圍大小，都必須與獎懲問責(zé)機(jī)制對接起來，并形成良性互動。對于有效性評價好的，予以獎勵；對有效性評價中發(fā)現(xiàn)重大問題及對這些問題整改不及時、不到位的，對被評審對象的相關(guān)責(zé)任人必須問責(zé)，真正做到以評促建、以建促評，以此提高各高校加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督評價工作的自覺性。

5.完善巡視、巡察、審計相結(jié)合的聯(lián)動機(jī)制。內(nèi)部控制體系建設(shè)作為一種制度安排，其實施情況與成效勢必與各種監(jiān)督機(jī)制存在著有機(jī)聯(lián)系。當(dāng)前各級巡視、巡察工作和審計監(jiān)督已將內(nèi)部控制制度的建設(shè)與落實納入檢查范圍，其目的是加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。所以，內(nèi)控體系建設(shè)將在今后的實際建設(shè)中，將巡視、巡察、監(jiān)察、審計等監(jiān)管督查機(jī)制聯(lián)動起來，形成多位一體的監(jiān)督評價機(jī)制，真正做到依法治校，全面提升高校治理水平和治理能力現(xiàn)代化。