我國(guó)的濕地保護(hù)現(xiàn)狀以及其立法意義研究

楊美琪 王窕酈 袁夢(mèng)

摘 要： 濕地與森林、海洋一起并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地是人類賴以生存和發(fā)展的資源寶庫(kù)和最重要的生存環(huán)境之一，是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。我國(guó)尚未制定一部統(tǒng)一明確的全國(guó)性濕地保護(hù)法律，現(xiàn)如今的重點(diǎn)就是需要重視濕地保護(hù)問(wèn)題，結(jié)合各地方實(shí)際發(fā)展情況，盡快制定全國(guó)性的統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞： 濕地保護(hù);缺陷;立法

【中圖分類號(hào)】D920.5 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.37.165

1 濕地的概念與濕地保護(hù)發(fā)展歷程

1.1 濕地的概念

按照《濕地公約》的定義，濕地是指天然或人工、常久或暫時(shí)的沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動(dòng)、或?yàn)榈?、半咸水或咸水的水體，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)6米的水域。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，除了海洋，包含淺海和陸地上的水域都是濕地。

1.2 濕地保護(hù)的發(fā)展歷程

我國(guó)的濕地保護(hù)落后歐美40年。我國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)是1956年建立的，而國(guó)際上第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)1872年就建立了，晚了84年;對(duì)濕地的保護(hù)，歐美國(guó)家也起步較早，上世紀(jì)50年代，它們就開(kāi)始對(duì)濕地保護(hù)，我國(guó)則是從上世紀(jì)90年代以后，落后歐美約40年。直到1992年加入濕地公約之后，我國(guó)才建立了一批濕地自然保護(hù)區(qū)和濕地公園。

2 我國(guó)與國(guó)際社會(huì)濕地保護(hù)現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)濕地保護(hù)現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家林業(yè)局官網(wǎng)發(fā)布的中國(guó)國(guó)際濕地公約履約辦公室發(fā)布2019年度《中國(guó)國(guó)際重要濕地生態(tài)狀況》白皮書(shū)。2019年度《中國(guó)國(guó)際重要濕地生態(tài)狀況》白皮書(shū)。截至2019年底，中國(guó)通過(guò)《濕地公約》指定的國(guó)際重要濕地共57處，其中內(nèi)地56處、香港1處。這56處濕地的狀況并不能代表我國(guó)濕地的整體狀況。這56處國(guó)際重要濕地，幾乎都處于國(guó)家、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)或國(guó)家濕地公園的保護(hù)范圍內(nèi)，有專門的管理機(jī)構(gòu)、管理人員，而相比這56處“樣板”濕地，全國(guó)8億畝約27萬(wàn)塊大大小小的濕地仍面臨著城鎮(zhèn)發(fā)展、氣候變化等人為、自然因素的威脅。2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家林草局正式設(shè)立濕地管理司（中華人民共和國(guó)國(guó)際濕地公約履約辦公室），有了一支十八人編制的隊(duì)伍，濕地管理機(jī)構(gòu)從原來(lái)的事業(yè)單位成為國(guó)家司局。濕地保護(hù)管理工作從中央層面得到前所未有的關(guān)注。

2.2 國(guó)際社會(huì)濕地保護(hù)概況

早在1971年，國(guó)際社會(huì)就已經(jīng)制定了全球性的濕地保護(hù)公約——《濕地公約》，也是第一部全球性的公約。1995年為了保護(hù)濕地，專門成立了濕地保護(hù)國(guó)際組織，其為全球性的非政府濕地保護(hù)組織，專門從事濕地保護(hù)和管理。目前來(lái)說(shuō)，世界上濕地資源豐富的國(guó)家大都建立了濕地保護(hù)的國(guó)內(nèi)法律體系。如美國(guó)早在上世紀(jì)60年代起，聯(lián)邦政府和州就開(kāi)始進(jìn)行濕地保護(hù)立法工作，并展開(kāi)了廣泛的科學(xué)研究工作。比較具有代表性的如《濕地轉(zhuǎn)農(nóng)用法》《沿岸濕地保護(hù)規(guī)則》《洪積平原與濕地保護(hù)令》。同樣非常重視濕地保護(hù)的還有澳大利亞，其制定和頒布了許多有關(guān)濕地保護(hù)的法律和政策。

3 我國(guó)濕地保護(hù)初步立法實(shí)踐

我國(guó)在2014年4月修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二條將“濕地”作為唯一新增列的環(huán)境要素，這是中國(guó)法律首次通過(guò)修改“環(huán)境”定義的方式將“濕地”列舉為法律明確的保護(hù)對(duì)象，體現(xiàn)了國(guó)家立法對(duì)濕地保護(hù)的日益重視。目前我國(guó)尚未制定作為法律的“國(guó)家濕地保護(hù)法”和作為行政法規(guī)的“國(guó)家濕地保護(hù)條例”。有關(guān)濕地保護(hù)的法律制度散存于《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水污染防治法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等單行法律法規(guī)及多個(gè)地方性法規(guī)中;2013年由原國(guó)家林業(yè)局頒布、2017年又由該局修改的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》是中國(guó)第一個(gè)專門規(guī)范濕地保護(hù)的國(guó)家層面的文件，雖然是行政規(guī)章，效力低于行政法規(guī)，但是卻包含了我國(guó)濕地保護(hù)的主要代表性法律制度。

4 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于我國(guó)濕地保護(hù)問(wèn)題的研究，不能只是研究我國(guó)的問(wèn)題，還必須得結(jié)合國(guó)際社會(huì)的濕地保護(hù)研究經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)如今的濕地保護(hù)現(xiàn)狀，以及最重要的是要符合我國(guó)的國(guó)情。各國(guó)都有符合其本國(guó)實(shí)際國(guó)情的濕地保護(hù)制度和政策，例如美國(guó)的濕地開(kāi)發(fā)許可制度、濕地補(bǔ)償銀行制度;英國(guó)的類型化濕地自然保護(hù)區(qū)制度、濕地管理協(xié)議制度;加拿大的濕地分級(jí)分類保護(hù)區(qū)制度、濕地開(kāi)發(fā)許可制度;澳大利亞的公眾參與制度。我國(guó)沒(méi)有像國(guó)外那樣成體系化的開(kāi)發(fā)許可制度，我國(guó)的濕地開(kāi)發(fā)許可往往由地方政府自由裁量，沒(méi)有上位法淵源，效力層級(jí)低，同時(shí)空有名號(hào)沒(méi)有具體的落實(shí)制度，因此濕地開(kāi)發(fā)許可制度往往徒有其名，難以落實(shí)，濕地保護(hù)也就存在重大缺陷。

我國(guó)近些年的立法工作和政府工作在逐步提高信息透明度與公眾參與度，所以這其實(shí)也是一個(gè)重要的措施。國(guó)家立法和地方政府規(guī)章制度與政策沒(méi)有覆蓋到的地方，可以借助公眾的力量來(lái)進(jìn)行管理、落實(shí)和監(jiān)督。

“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”是黨的十九大報(bào)告中明確提出的目標(biāo)，濕地保護(hù)是這項(xiàng)工作進(jìn)程中的重要一環(huán)，理應(yīng)得到重視和發(fā)展。

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