從土地利用規(guī)劃角度淺談國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)

解月

摘 要： 近年來(lái)，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃工作有了很大進(jìn)展，國(guó)土空間規(guī)劃要求實(shí)現(xiàn)土地資源的利用最大化，所以要基于土地利用規(guī)劃角度，研究當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃體系問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)該方法的使用，分析當(dāng)前存在問(wèn)題的原因，并在此基礎(chǔ)上提出針對(duì)這些問(wèn)題的解決方法，讓土地利用規(guī)劃水平得到有效提升。

關(guān)鍵詞： 土地利用規(guī)劃;土地資源;國(guó)土空間規(guī)劃體系

【中圖分類(lèi)號(hào)】F301 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.37.015

引言：為了全面落實(shí)土地用途管制，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)和剛性約束作用，土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)已在部分省份電子政務(wù)、國(guó)土資源“一張圖”中得到應(yīng)用。在用地審批過(guò)程中，規(guī)劃數(shù)據(jù)是對(duì)項(xiàng)目合規(guī)性進(jìn)行決策和分析的重要依據(jù)，因此其數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性將直接影響決策的準(zhǔn)確性。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的概念

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。

2 基于土地利用規(guī)劃角度的國(guó)土空間規(guī)劃體系問(wèn)題

2.1 定位的沖突

2018年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》，該文件重點(diǎn)指出了國(guó)家規(guī)劃體系的總體結(jié)構(gòu)，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系正中最上位，國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃編制。由此可見(jiàn)，發(fā)展規(guī)劃依舊處在我國(guó)規(guī)劃體系的最上層，國(guó)土空間規(guī)劃僅處于專(zhuān)題規(guī)劃的地位。這一定位，減弱了國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性和約束力，也與機(jī)構(gòu)改革決定中提出的“科學(xué)設(shè)定宏觀管理部門(mén)職責(zé)和權(quán)限，強(qiáng)化制定展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能”稍顯偏差。

2.2 土地規(guī)劃信息不足，更新緩慢，規(guī)范力度不夠

我國(guó)在對(duì)土地使用情況的信息上，呈現(xiàn)出更新緩慢與信息滯后的特點(diǎn)，第二次全國(guó)土地調(diào)查是2009年，第三次全國(guó)土地調(diào)查是2019年，間隔了十年，而這十年是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，全國(guó)的城鄉(xiāng)建設(shè)情況發(fā)生了巨大變化，對(duì)于土地的使用情況掌握不及時(shí)，導(dǎo)致許多土地信息滯后，不能反映最新的土地使用情況，而且每次對(duì)土地使用信息的調(diào)查和更新都需要耗費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間，工程量大，過(guò)程煩瑣，這一特點(diǎn)也導(dǎo)致了我國(guó)對(duì)于土地規(guī)劃的規(guī)范、管理不夠。

2.3 學(xué)科體系建設(shè)落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)已經(jīng)無(wú)法滿足于我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃理念與方法體系，也并沒(méi)有適應(yīng)時(shí)代要求、與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展等觀念相結(jié)合的支撐體系出現(xiàn)。空間規(guī)劃體系開(kāi)始向“以人為本”與“生態(tài)文明”轉(zhuǎn)變，然而，在現(xiàn)有的空間規(guī)劃學(xué)科體系建設(shè)中，這兩個(gè)理念并沒(méi)有得到整合和落實(shí)，這使得規(guī)劃編制與實(shí)施遭遇科學(xué)性和權(quán)威性的質(zhì)疑。

2.4 在規(guī)劃上導(dǎo)致資源浪費(fèi)

目前，我國(guó)的國(guó)土規(guī)劃工作者們，對(duì)于國(guó)土空間的規(guī)劃認(rèn)識(shí)還不夠全面，在規(guī)劃過(guò)程中的考慮也就存在不周全的地方，比如對(duì)生態(tài)環(huán)境考慮不到位，未將其完全納入國(guó)土規(guī)劃的考慮范圍內(nèi)，因此會(huì)導(dǎo)致國(guó)土規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系還不夠成熟，就會(huì)使我們?cè)谝?guī)劃建設(shè)過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)重復(fù)或者脫節(jié)的規(guī)劃，而按照這種規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，則會(huì)造成有的地方建造過(guò)后又進(jìn)行二次改造，而有的地方則是一次都沒(méi)有建設(shè)過(guò)，這將使資源嚴(yán)重浪費(fèi)，是不利于我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃持續(xù)健康發(fā)展。

3 基于土地利用規(guī)劃視角的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)方法

3.1 加強(qiáng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)

從規(guī)劃的性質(zhì)和定位來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在本質(zhì)上是有區(qū)別的。國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是針對(duì)宏觀政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)中短期規(guī)劃，是對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的一個(gè)短期落實(shí);而國(guó)土空間規(guī)劃是強(qiáng)調(diào)空間有序發(fā)展和用途管控的一個(gè)中長(zhǎng)期空間發(fā)展和管理戰(zhàn)略。二者應(yīng)該是一個(gè)并列關(guān)系，而不是從屬關(guān)系 ;應(yīng)以銜接為主，而非服從為主。特別是市縣層面，二者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)由黨委政府來(lái)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”干到底的改革目標(biāo)。

3.2 建立城市規(guī)劃與土地規(guī)劃共用的信息平臺(tái)

原城市規(guī)劃信息為了便于與建筑管理銜接，多使用CAD矢量信息平臺(tái);而土地利用規(guī)劃基于大地信息管理，多基于GIS數(shù)據(jù)平臺(tái)。兩個(gè)信息平臺(tái)雖然有數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換接口，但由于數(shù)據(jù)庫(kù)方式不同，坐標(biāo)系和信息錄入的標(biāo)準(zhǔn)不同，無(wú)法實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)對(duì)接、便利管理和實(shí)時(shí)查閱。國(guó)土空間規(guī)劃體系已提出建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)建設(shè)的要求，應(yīng)進(jìn)一步利用5G技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，構(gòu)建既安全保密又便捷實(shí)用、兼顧城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的信息平臺(tái)，提升國(guó)土空間規(guī)劃管理效率。

3.3 深入推進(jìn)技術(shù)、法規(guī)、學(xué)科建設(shè)融合

一是要加快制定完備的國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系，理清當(dāng)前過(guò)渡時(shí)期的法律銜接和立廢改釋工作。盡快確定國(guó)土空間規(guī)劃作為上位規(guī)劃的法律地位，才能更好地保證專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的有效落實(shí)。二是要建立完善的空間規(guī)劃編制與實(shí)施規(guī)則?！岸嘁?guī)合一”難就難在合字。三是要逐步加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的學(xué)科建設(shè)和理論體系發(fā)展。雖然空間規(guī)劃起源于歐洲，但我國(guó)目前在實(shí)踐過(guò)程中也積累了大量的改革和實(shí)證材料。機(jī)構(gòu)改革背景下，更多地應(yīng)關(guān)注如何融合和構(gòu)建各類(lèi)規(guī)劃的理論和思維，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間優(yōu)化重組的總目標(biāo)。

3.4 增加以環(huán)境生態(tài)為導(dǎo)向的規(guī)劃分析方法

在國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，一定不能全國(guó)各地都套用一個(gè)方法，應(yīng)當(dāng)具體地區(qū)具體分析，即強(qiáng)化環(huán)境導(dǎo)向的分析方法，讓國(guó)土空間規(guī)劃不僅體系完整，而且內(nèi)容全面。例如，我國(guó)南北方地區(qū)的環(huán)境差別很大，南方沿海地區(qū)多炎熱濕潤(rùn)，北方地區(qū)干燥寒冷，這就要求南方規(guī)劃者在規(guī)劃城市道路時(shí)，著重考慮道路的排水以及道路鋪設(shè)材料的耐熱性;而北方的規(guī)劃者則應(yīng)對(duì)防滑和防凍的問(wèn)題更為重視。

結(jié)語(yǔ)：綜上所述，在新時(shí)代背景下，通過(guò)提升土地資源的利用水平、完善國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，對(duì)促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的作用。只有明確方向，正確認(rèn)識(shí)問(wèn)題，精準(zhǔn)實(shí)施策略，才能保證國(guó)土空間規(guī)劃具有科學(xué)性、實(shí)用性和時(shí)效性，才能符合時(shí)代發(fā)展特征。

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