新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政問題研究

摘 要：十八大把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)略之一，并指出城鎮(zhèn)化是我國(guó)未來發(fā)展的最大動(dòng)力所在。土地財(cái)政模式在加速城市化進(jìn)程，解決新型城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，充實(shí)地方財(cái)政收入，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力等建設(shè)過程中起著越來越重要的作用。然而同時(shí)還帶來了加劇財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，抑制地方可持續(xù)發(fā)展，吸引大量資金流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，拉大貧富差距、影響社會(huì)和諧等一些問題。面對(duì)這些困境，轉(zhuǎn)變政府職能，改革土地供應(yīng)制度，推進(jìn)財(cái)稅體制改革，推進(jìn)和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革等，探索適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地財(cái)政方是解決之道。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;土地財(cái)政;提升路徑

土地財(cái)政模式不僅使中國(guó)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初始階段克服了資本短缺的問題，在隨后城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)過程中也發(fā)揮著越來越重要的作用。土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)了要素在空間上的再配置，促進(jìn)了實(shí)物資本和人力資本的迅速積累，并產(chǎn)生了大規(guī)模的城市需求，形成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)力。但是，高度依賴土地財(cái)政的城市發(fā)展模式對(duì)城市的健康可持續(xù)發(fā)展也帶來了一系列負(fù)面問題。不可否認(rèn)的是土地財(cái)政在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍有其積極的一面，土地財(cái)政是否存在，在于它能否做出改變來適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展。

一、 土地財(cái)政與新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定

（一）土地財(cái)政

土地財(cái)政是指在分稅制改革后，由于財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放，導(dǎo)致地方政府大多存在較大的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支缺口，在此背景下，地方政府運(yùn)用自身擁有的對(duì)城市土地供應(yīng)及分配絕對(duì)的壟斷權(quán)，依靠土地征收及出讓所獲得的土地出讓金來彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口的行為。其中，土地出讓金屬于政府性基金收入的一部分，獨(dú)立于公共財(cái)政收入，是地方政府最主要的預(yù)算外財(cái)政收入之一。其內(nèi)在的本質(zhì)就是滿足地方政府在財(cái)政收入來源有限的情況下，為實(shí)現(xiàn)地方不斷的發(fā)展訴求，而成為充實(shí)地方財(cái)政收入的一種工具。

（二）新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。較之傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵，就是充分體現(xiàn)“以人為本”。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、 土地財(cái)政在新型城鎮(zhèn)化中的作用

（一）推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，加速城市化進(jìn)程

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)2018年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)59.58%，土地財(cái)政在其中的推動(dòng)作用是不容忽視的。改革開放以來，在具有我國(guó)特色的土地制度下，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生，為近幾年來城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)保障。地方政府通過土地資本化利用，依托土地利用總體規(guī)劃與城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，整合社會(huì)閑置資源與資金，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，無形中推進(jìn)該地城市化的發(fā)展進(jìn)程。土地財(cái)政在推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著無可比擬的推助效力，可見沒有土地財(cái)政的貢獻(xiàn)，就沒有當(dāng)今城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

（二）解決新型城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，充實(shí)地方財(cái)政收入

土地出讓和土地抵押作為直接融資和間接融資的兩種方式在解決城市化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)巨額資金中起到了非常重要的作用。有人測(cè)算，我國(guó)土地財(cái)政紅利達(dá)380萬億美元，這是一筆非常可觀的財(cái)富，而將來實(shí)施年租制和經(jīng)濟(jì)帶來的持續(xù)稅收還沒有計(jì)算進(jìn)去。所以土地財(cái)政是資金原始積累的最有效手段，是不可或缺的重要融資手段，其與債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)等一起有力地推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。土地財(cái)政最直接的作用就在于提高了地方政府財(cái)政收入，1994年財(cái)稅體制改革后，地方財(cái)權(quán)上收，直接導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入減少，而土地財(cái)政收入?yún)s劃歸地方所有，正是這部分收入后來逐漸發(fā)展壯大，成為地方政府強(qiáng)大的財(cái)力來源。地方政府憑借著土地財(cái)政收入，充實(shí)本地財(cái)政，更好地進(jìn)行本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（三）增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力

土地財(cái)政屬于地方政府預(yù)算外收入，在財(cái)政支出方面，地方政府具有較大的自主權(quán)利。此外，地方政府事權(quán)大，公共支出條款煩瑣，因此有較大的支付動(dòng)因，地方政府在維持自身調(diào)控職能時(shí)往往是需要以一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為基礎(chǔ)。因此，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴就特別明顯，而土地財(cái)政作為巨額財(cái)政收入的補(bǔ)充，使得地方政府有充裕資金進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會(huì)管理調(diào)控，大大增強(qiáng)了地方自身的社會(huì)及市場(chǎng)管控能力。土地財(cái)政的存在與發(fā)展為地方政府管控地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)節(jié)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡起到了資金杠桿的作用。

三、 新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政面臨的問題

（一）加劇財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，抑制地方可持續(xù)發(fā)展

土地財(cái)政放大了地方政府的債務(wù)規(guī)模，加劇財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，即土地財(cái)政收入增長(zhǎng)快、土地升值空間大的地區(qū)，地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)越快，偏高的房地產(chǎn)價(jià)格，又會(huì)嚴(yán)重沖擊制造業(yè)的發(fā)展，從而抑制地方可持續(xù)發(fā)展。土地是有限的，同樣政府從賣地中獲得土地的出讓收入也不具有持久性。然而當(dāng)前，地方政府過度依賴土地財(cái)政收入已經(jīng)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過程中的特色。土地出讓具有極大的不確定性，因而過度依賴土地財(cái)政收入極易誘發(fā)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，間接影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)，造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

（二）吸引大量資金流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

房?jī)r(jià)的虛高造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的虛高，即以房地產(chǎn)業(yè)為代表的生活性服務(wù)業(yè)畸形增長(zhǎng)，比重過大。而造成這一現(xiàn)象的根本原因在于，地方政府過于追求土地財(cái)政收入的最大化。由于工業(yè)用地的投資回報(bào)周期比起服務(wù)業(yè)要長(zhǎng)得多，在這一情況下，回報(bào)率更高的房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)就更受青睞，大量資金從實(shí)體經(jīng)濟(jì)流向房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)也就不可避免。在這種畸形的發(fā)展模式下，加大了以房地產(chǎn)為首的相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)，擠壓了城鎮(zhèn)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成本上升、資源及資金被擠占，導(dǎo)致實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空洞化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)的不平衡，抑制了我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和優(yōu)化。

（三）拉大貧富差距、影響社會(huì)和諧

地方政府對(duì)農(nóng)村集體土地的低價(jià)征用，再在土地二級(jí)市場(chǎng)高價(jià)出讓，實(shí)行了土地財(cái)政收入的最大化，而這種收益最大化的獲取實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)民利益的剝削。一個(gè)普通的工薪階層要在其工作所在地買一套房產(chǎn)，可能需要花費(fèi)一生的積蓄才能夠?qū)崿F(xiàn)。參照聯(lián)合國(guó)人居中心統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，一般房?jī)r(jià)收入比在3～6是比較合理的，而我國(guó)的房?jī)r(jià)收入比基本在10左右，遠(yuǎn)超國(guó)際的平均水平。在這種變相剝削下，人們的生活水平必然受到了嚴(yán)重的影響。由于高地價(jià)和高稅費(fèi)影響了房地產(chǎn)價(jià)格，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的持續(xù)上升，超出了絕大多數(shù)居民的承受能力，演變到今天房地產(chǎn)已經(jīng)成為高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)。因此必然會(huì)拉大貧富差距、影響社會(huì)和諧。

四、 新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政改進(jìn)路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從“增長(zhǎng)型”向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，減少對(duì)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)，改變過去單純追求“快”而獲激勵(lì)的機(jī)制，通過政策引導(dǎo)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變，從對(duì)物的投資轉(zhuǎn)向?qū)θ说耐顿Y，公共投資側(cè)重于能夠長(zhǎng)期促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域，推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化向以人為本的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

（二）改革土地供應(yīng)制度

應(yīng)改革土地供應(yīng)制度，提升土地市場(chǎng)化水平，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，實(shí)現(xiàn)供地方式多元化和供地主體多元化。要按照中共十八屆三中全會(huì)的要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，增加土地供應(yīng)渠道。土地供給的單一性，從某個(gè)角度而言，限制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，因此，應(yīng)加快集體土地流轉(zhuǎn)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。從制度層面對(duì)地方土地收益進(jìn)行管理，例如建立地方土地收益基金。通過對(duì)土地收益基金的管理，以社會(huì)公平為出發(fā)點(diǎn)，利用制度建設(shè)來設(shè)置土地出讓年限規(guī)模和收益分配的方案，杜絕現(xiàn)階段一次性收取大量土地出讓金的現(xiàn)象。此外，進(jìn)一步開放土地二級(jí)市場(chǎng)，讓符合規(guī)劃的土地依靠市場(chǎng)來配置，解決新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地供應(yīng)瓶頸，加快土地使用權(quán)在土地使用者之間的流通。

（三）推進(jìn)財(cái)稅體制改革

由于現(xiàn)有財(cái)政體制不健全、法治缺失，導(dǎo)致地方政府選擇以土地財(cái)政為城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。因此，改革財(cái)稅體制，擺脫城鎮(zhèn)化對(duì)土地財(cái)政的依賴，就必須合理劃分中央政府與地方政府之間的支出責(zé)任，并保證地方政府有長(zhǎng)期充足可持續(xù)的財(cái)政收入來源，實(shí)現(xiàn)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的相匹配。首先，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)。在財(cái)政支出上，應(yīng)加大中央政府與省級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任，減小縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出，將部分原本屬于縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)轉(zhuǎn)移到中央和省級(jí)政府上來。此外，除了調(diào)整中央與地方的事權(quán)，減輕地方政府的財(cái)政支出壓力，同時(shí)也需要加大地方政府的財(cái)政收入。適當(dāng)提高地方政府稅權(quán)，擴(kuò)寬地方財(cái)政收入來源，通過財(cái)務(wù)稅制改革，重新定義中央與地方的稅收格局，建立一套新的中央稅體系和地方稅體系。例如可以考慮通過提高營(yíng)業(yè)稅的比率，開征物業(yè)稅等方式，由于物業(yè)稅征稅基數(shù)隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而同步提高，以保證地方政府能有更好的、更穩(wěn)定的稅收來源。

（四）推進(jìn)和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革

推進(jìn)和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，對(duì)偏遠(yuǎn)的純農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村，堅(jiān)持《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中“完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”的政策，即：加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán);現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，直至國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成。因?yàn)?，如果農(nóng)村土地的自由交易超前于城鎮(zhèn)化進(jìn)程與戶籍制度改革，就會(huì)造成失地農(nóng)民進(jìn)退兩難的困境，從而加劇城鎮(zhèn)化階段經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的結(jié)構(gòu)摩擦與社會(huì)失衡。在這一過程中，必須從財(cái)政金融政策上鼓勵(lì)農(nóng)村土地向留守的農(nóng)戶集中，而不是向工商資本集中，這樣才可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村留守農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和縮小城鄉(xiāng)差距。當(dāng)國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成，則撤銷農(nóng)村集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地的全面國(guó)有化。由縣（市）級(jí)政府與農(nóng)民簽訂農(nóng)地承包合同，賦予農(nóng)民“農(nóng)地永佃權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社集體由所有者變?yōu)閰f(xié)助監(jiān)管人。賦予農(nóng)村土地使用者與城鎮(zhèn)土地使用者同等的法律地位和市場(chǎng)主體地位，農(nóng)民可以自由交易土地的承包權(quán)。

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作者簡(jiǎn)介：

鄭曉瑩，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。