中小學(xué)教育行政化問題及治理

冉亞輝

摘要：中小學(xué)教育行政化是近年來中小學(xué)出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象。其實(shí)質(zhì)是形式主義與官僚主義的結(jié)合，原因如下：人事管理缺乏科學(xué)和規(guī)范的考評任期制度，缺乏管理層不脫離一線教學(xué)要求的措施，中小學(xué)管理缺乏嚴(yán)格的質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一線教師與班主任缺乏制度層面的保護(hù)。為了防止中小學(xué)教育行政化，必須嚴(yán)格考核中小學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量，嚴(yán)格考核中小學(xué)干部的政績，強(qiáng)力監(jiān)督和處理中小學(xué)內(nèi)部的違紀(jì)行為，建立科學(xué)的中小學(xué)內(nèi)部治理的制度體系。

關(guān)鍵詞：教育管理：基礎(chǔ)教育：教育行政化

近年來，中小學(xué)學(xué)校管理中，出現(xiàn)了一種問題趨向：中小學(xué)教育行政化。中小學(xué)教育行政化偏離了學(xué)校教育“立德樹人”的根本任務(wù)，是當(dāng)前基礎(chǔ)教育領(lǐng)域需要高度重視并加以防范的重要問題。

一、中小學(xué)教育行政化及其表現(xiàn)

中小學(xué)教育行政化是近年來中小學(xué)出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象。中小學(xué)教育行政化有外部行政化和內(nèi)部行政化。中小學(xué)外部行政化是指包括教育行政部門在內(nèi)的相關(guān)教育職能部門對學(xué)校進(jìn)行不當(dāng)行政干預(yù)。中小學(xué)內(nèi)部行政化是指學(xué)校內(nèi)部行政管理行政化或?qū)W校行政管理人員在學(xué)校管理過程中存在較為嚴(yán)重的官僚作風(fēng)、官僚習(xí)氣、官本位現(xiàn)象等。本文中的中小學(xué)教育行政化主要指的是中小學(xué)內(nèi)部教育行政化。一般而言，中小學(xué)教育行政化的表現(xiàn)主要有以下這些傾向：

1.學(xué)校管理者不深入教育教學(xué)一線

中小學(xué)教育行政化最重要的特征就是學(xué)校不深入教育教學(xué)一線，具體表現(xiàn)是：校長不上課，學(xué)校中層管理者避免任教主要科目課程或基本不上課。校長是學(xué)校的靈魂，也是決定學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)方向的關(guān)鍵。校長必須深入一線，在教育教學(xué)工作中務(wù)求實(shí)效。但近年來相當(dāng)比例的校長已經(jīng)不上課，主要從事行政工作。不懂教育教學(xué)業(yè)務(wù)的校長很難是合格的校長，不深入教育教學(xué)一線的校長自然也不會(huì)成為好校長。上課需要備課、上課、批改作業(yè)、批閱試卷等一系列工作。同時(shí)，上課也是一項(xiàng)有挑戰(zhàn)性的工作，即使是校長，也不代表一定能上好課，教好學(xué)生。由于上課涉及教學(xué)質(zhì)量考核，如果校長任教學(xué)科的學(xué)生學(xué)業(yè)成績不佳，校長在學(xué)校管理中也沒有專業(yè)底氣?；谶@些原因，所以部分校長不愿上課，面對上級要求校長上課的規(guī)定，也以事務(wù)繁忙等理由加以搪塞。在教育行政化嚴(yán)重傾向的中小學(xué)，甚至連學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)也盡量逃避上課。如果有相關(guān)制度規(guī)定必須上課，他們也盡量躲避任教主要科目課程。

2.學(xué)校不重教育教學(xué)而重行政職位

學(xué)校承擔(dān)“立德樹人”根本任務(wù)的重要場所，其中心工作是教育教學(xué)，更應(yīng)當(dāng)追求的是培養(yǎng)人才的事業(yè)，在業(yè)績上應(yīng)當(dāng)以教育教學(xué)業(yè)績論英雄。但教育行政化的重要問題表現(xiàn)就在于，學(xué)校教職工地位主要依據(jù)職位，而不是教育教學(xué)。如果學(xué)校內(nèi)部盛行以職位排地位論貢獻(xiàn)，這種學(xué)校的教風(fēng)和學(xué)風(fēng)必然存在嚴(yán)重問題。習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上指出：學(xué)校教育改革與發(fā)展要堅(jiān)持把教師隊(duì)伍建設(shè)作為基礎(chǔ)工作。

3.學(xué)校管理不以教育教學(xué)為中心

教育行政化的重要特征就是學(xué)校管理不以教育教學(xué)為中心，對教育教學(xué)業(yè)務(wù)表面重視而實(shí)際不重視。行政化的中小學(xué)呈現(xiàn)出學(xué)校內(nèi)部無原則的和諧和辦學(xué)質(zhì)量的不穩(wěn)定.實(shí)際上背離了“立德樹人”的根本任務(wù)。學(xué)校內(nèi)部缺乏科學(xué)的教學(xué)質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)，也不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的教學(xué)科學(xué)研究，最終嚴(yán)重降低學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，嚴(yán)重影響學(xué)?！傲⒌聵淙恕钡慕逃聵I(yè)。

4.學(xué)校行政與教師隊(duì)伍不平衡

在行政化的中小學(xué)，教職工更追求職位升遷，而不是追求教育教學(xué)的工作效率。這種學(xué)校風(fēng)氣自然會(huì)導(dǎo)致學(xué)校行政人員過多。行政人數(shù)嚴(yán)重超標(biāo)是大多數(shù)存在教育行政化傾向的中小學(xué)的基本特征。每一位行政人員都有其職位待遇，也有其教學(xué)工作量的額度，而學(xué)校的整體編制是固定的，最終這些工作量減免必然落到其他一線教職工身上，加重了一線教職工的平均工作量，同時(shí)也影響了學(xué)校內(nèi)部的教風(fēng)學(xué)風(fēng)。教育行政化的學(xué)校為了推行工作，更趨向于采取行政命令強(qiáng)制推行，這樣最終結(jié)果必然導(dǎo)致行政與教學(xué)矛盾激發(fā)，學(xué)校內(nèi)部矛盾問題嚴(yán)重。

5.學(xué)校內(nèi)部整體缺乏擔(dān)當(dāng)精神

教育行政化的學(xué)校內(nèi)部政治風(fēng)氣不佳，整體嚴(yán)重缺乏擔(dān)當(dāng)精神。教育工作本應(yīng)當(dāng)務(wù)求實(shí)效，學(xué)校辦學(xué)更應(yīng)當(dāng)追求實(shí)事求是。行政化的學(xué)校大多沒有科學(xué)的業(yè)績考評制度，并且學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)也缺乏制定科學(xué)規(guī)范的業(yè)績考評制度的動(dòng)機(jī)。最終整個(gè)學(xué)校教職工失去擔(dān)當(dāng)精神，教育教學(xué)質(zhì)量存在嚴(yán)重問題。

二、“中小學(xué)教育行政化”問題的實(shí)質(zhì)

中小學(xué)教育行政化的本質(zhì)是形式主義與官僚主義的結(jié)合。在基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展中，深入理解教育行政化的問題實(shí)質(zhì)，才能對癥下藥，有效防范中小學(xué)教育行政化傾向。

1.學(xué)校內(nèi)部管理形式主義

中小學(xué)教育行政化中的形式主義主要表現(xiàn)在空談管理?？照劰芾碇傅氖敲撾x學(xué)校教育教學(xué)業(yè)務(wù)談學(xué)校管理，表面上做了很多工作，事實(shí)上沒有跟教育教學(xué)業(yè)務(wù)相結(jié)合，對于學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量并沒有實(shí)質(zhì)意義。學(xué)校教育教學(xué)工作是一項(xiàng)需要高度務(wù)求實(shí)效的工作，學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量是需要踏踏實(shí)實(shí)干出來的。

2.學(xué)校工作官僚主義

行政化傾向的官僚主義表現(xiàn)在熱衷于行政管理和工作不務(wù)實(shí)。行政化的中小學(xué)內(nèi)部，學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)熱衷于行政管理，而遠(yuǎn)離一線教育教學(xué)工作。這種重管理輕業(yè)務(wù)的學(xué)校治理模式是不負(fù)責(zé)任并且危及國家教育事業(yè)發(fā)展的?！霸跊]有足夠選擇自由的情況下，作為教育主體的教育者淪為對自己的行為沒有能力負(fù)責(zé)的被動(dòng)客體，因而成為對學(xué)生的全面、健康、可持續(xù)發(fā)展普遍沒有責(zé)任心、不負(fù)責(zé)任的人?！?/p>

3.學(xué)校工作偏離教育教學(xué)主業(yè).走向官場化

行政化的中小學(xué)呈現(xiàn)出明顯的官場化。學(xué)校內(nèi)部工作主要依靠行政命令，管理協(xié)調(diào)工作高于教育教學(xué)工作，最終導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部過度追求職位，形成人人都想擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，而不愿意當(dāng)教師從事教育教學(xué)的局面。許多辦學(xué)規(guī)模較大的學(xué)校按照行政機(jī)構(gòu)設(shè)置管理部門，具有明顯的等級之分，導(dǎo)致學(xué)校逐漸演變成了“行政機(jī)關(guān)”。更嚴(yán)重的問題是，部分規(guī)模不大的學(xué)校，也設(shè)置過多行政崗位，導(dǎo)致行政人員比例過高。因?yàn)槿狈?yán)格的學(xué)校干部考評和校長考評標(biāo)準(zhǔn)，教育教學(xué)質(zhì)量嚴(yán)重下滑。行政人員缺少相應(yīng)的行政監(jiān)督和約束機(jī)制，沒有人需要承擔(dān)責(zé)任，這也是學(xué)校教育行政化的重要制度原因。

三、“中小學(xué)教育行政化”問題的原因

中小學(xué)教育行政化的問題傾向有其背后的系列原因，是新時(shí)代中小學(xué)管理中需要重點(diǎn)關(guān)注并致力于消除的問題。整體上看，主要原因有以下方面：

1.人事管理缺乏科學(xué)和規(guī)范的考評制度和任期制度

人事管理普遍缺乏科學(xué)和規(guī)范的考評制度和任期制度，同時(shí)中小學(xué)行政與教學(xué)崗位設(shè)置比例缺乏嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。任職缺乏科學(xué)的考評制度，同時(shí)也缺少嚴(yán)格的職務(wù)考評和處罰措施。任職制度只是準(zhǔn)人制度，而職務(wù)考評制度才是評價(jià)學(xué)校行政工作實(shí)績的工作標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)的評價(jià)機(jī)制能夠有效促使校長把全部精力都用在關(guān)注學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展上。建立科學(xué)的學(xué)校行政人員考評制度、流動(dòng)制度和任期制度，是當(dāng)前中小學(xué)管理的重要工作。

2.缺乏管理層不脫離一線教學(xué)要求的措施

中小學(xué)教育行政化的一個(gè)重要原因在于缺乏管理層不脫離一線教學(xué)要求的強(qiáng)力措施。中小學(xué)一線教育教學(xué)工作崗位最苦最累，并且最為重要。但在中小學(xué)，普遍缺乏對一線教育教學(xué)的工作的保護(hù)，對于管理層，并沒有強(qiáng)力措施確保管理層不脫離一線教學(xué)。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)挑一線教學(xué)重?fù)?dān)的比例較低，而這種挑一線教學(xué)重?fù)?dān)的領(lǐng)導(dǎo)在領(lǐng)導(dǎo)集體考核中并沒有獎(jiǎng)勵(lì)性傾向的制度支撐，只是憑個(gè)人的擔(dān)當(dāng)精神，這種制度保障不足必然導(dǎo)致行政崗位整體風(fēng)氣的問題傾向。

3.中小學(xué)管理缺乏嚴(yán)格的質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

中小學(xué)教育行政化的重要原因之一就是中小學(xué)管理缺乏嚴(yán)格的辦學(xué)質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在基礎(chǔ)教育階段，學(xué)生的學(xué)業(yè)成績本身就是學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的重要呈現(xiàn)。學(xué)生的學(xué)業(yè)成績整體依靠學(xué)校的教師隊(duì)伍、班主任和德育管理、學(xué)校內(nèi)部行政管理、后勤財(cái)務(wù)支撐、教風(fēng)學(xué)風(fēng)、考核制度等。小學(xué)和初中并沒有高考這樣的權(quán)威考試的指揮棒，學(xué)生的學(xué)業(yè)成績整體呈現(xiàn)并不具有充分的科學(xué)性，這就一定程度上掩蓋了中小學(xué)內(nèi)部的管理問題。但學(xué)?？己瞬荒芰饔谛问?，否則基礎(chǔ)教育階段的教育教學(xué)質(zhì)量難以得到保證。

4.對一線教師與班主任缺乏制度層面的保護(hù)

教學(xué)骨干力量是教師與班主任，他們是承擔(dān)學(xué)校教育教學(xué)工作的核心隊(duì)伍。但在制度層面上，對教師和班主任仍然缺乏保障。我國諸多的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)選拔采取的都是學(xué)校分派名額制，這些名額落到學(xué)校層面，如何處理的權(quán)力幾乎都在學(xué)校管理層手中，這導(dǎo)致了在學(xué)校推薦中領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先性。在各級各類名師工程中，評上名師的人，頭上大多有一頂“官帽”。在這種分配制的榮譽(yù)制度下，真正品德高尚的校長及領(lǐng)導(dǎo)層會(huì)將榮譽(yù)機(jī)會(huì)推讓給了其他人，而品德一般的校長或則榮譽(yù)滿身，反而成了其晉升的砝碼。

四、防范中小學(xué)教育行政化傾向的必要措施

防范教育行政化傾向，這是未來相當(dāng)長的時(shí)間里中小學(xué)管理中的重點(diǎn)工作。防范中小學(xué)教育行政化，以下這些措施是必要的：

1.嚴(yán)格考核中小學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量

首先，要嚴(yán)格考核中小學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量?！傲⒌聵淙恕笔菍W(xué)校教育的根本任務(wù)。習(xí)近平總書記指出，要努力構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系，形成更高水平的人才培養(yǎng)體系。中小學(xué)必須以教育教學(xué)為中心工作。要做好教育教學(xué)工作，需要教師的全身心投入，如果在工作過程中動(dòng)輒要求總結(jié)匯報(bào)，自然會(huì)走向形式主義。當(dāng)前中小學(xué)教師承擔(dān)了眾多與教育教學(xué)無關(guān)的工作，“中小學(xué)教師除了要應(yīng)付由教育職能部門安排的名目繁多的檢查、評比、評估外，每學(xué)期還要準(zhǔn)備或‘排練好供教育行政部門的附設(shè)機(jī)構(gòu)——教研室領(lǐng)導(dǎo)和教研員‘欣賞的公開課。在教研室領(lǐng)導(dǎo)和教研員欣賞完公開課后，教師還要自覺地接受他們的‘權(quán)威指導(dǎo)”。事實(shí)上，學(xué)生最終的學(xué)業(yè)質(zhì)量是教師教學(xué)質(zhì)量的系統(tǒng)性呈現(xiàn).這不需要那么多形式主義，只需要做好教學(xué)質(zhì)量的科學(xué)考評。

2.嚴(yán)格考核中小學(xué)干部的政績

嚴(yán)格考核中小學(xué)中層領(lǐng)導(dǎo)的政績，并作為其升遷調(diào)動(dòng)的重要依據(jù)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要把立德樹人的成效作為檢驗(yàn)學(xué)校一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。任何一個(gè)單位要辦好，其中的基本要求就是要有科學(xué)的賞優(yōu)罰劣的制度并嚴(yán)格執(zhí)行。優(yōu)秀的不獎(jiǎng)賞，低劣的不懲罰，實(shí)際上是變相的不公平。

3.強(qiáng)力監(jiān)督和處理中小學(xué)內(nèi)部的違紀(jì)行為

要強(qiáng)力監(jiān)督和處理中小學(xué)內(nèi)部的違紀(jì)行為。對于中小學(xué)管理，地方教育行政部門要強(qiáng)化監(jiān)督，對于學(xué)校內(nèi)部的違紀(jì)行為，必須嚴(yán)格處理，不管是干部的違紀(jì)行為，還是教師的違紀(jì)行為，都要厘清性質(zhì)，公正處理。在處理中一定要符合教育的基本規(guī)律，不能偏聽偏信，多弘揚(yáng)和保護(hù)正面精神，確保教育教學(xué)在中小學(xué)中的中心工作地位。

4.建立科學(xué)的中小學(xué)內(nèi)部管理的制度體系

在可能的情況下，教育部可以考慮制定中小學(xué)的內(nèi)部組織與管理?xiàng)l例。這個(gè)條例應(yīng)當(dāng)包括中小學(xué)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定、內(nèi)部干部隊(duì)伍的干部設(shè)置比例、中小學(xué)的基本考核制度和綱要，中小學(xué)的教師榮譽(yù)體系和評定標(biāo)準(zhǔn)、中小學(xué)內(nèi)部教育教學(xué)中心工作地位的保障措施等，以此來規(guī)范和規(guī)整全國中小學(xué)的內(nèi)部管理。科學(xué)的中小學(xué)內(nèi)部管理制度體系，才能有效確保學(xué)校辦學(xué)回歸“立德樹人”的根本任務(wù)，回歸教育初心。