鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制探析

王建業(yè)

【摘要】本文闡述了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下編制縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意處理好的幾個(gè)問(wèn)題，包括：認(rèn)清空間規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，確立產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性地位;妥善處理好生態(tài)保護(hù)和糧食安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系;處理好城鄉(xiāng)人口和用地結(jié)構(gòu)、布局的關(guān)系;處理好公共資源城鄉(xiāng)分配機(jī)制與農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的關(guān)系;處理好權(quán)益沖突問(wèn)題，提高公眾參與度和規(guī)劃的可實(shí)施性。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;國(guó)土空間規(guī)劃;新型城鎮(zhèn)化

黨的十九大提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其本質(zhì)是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，是城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的全面重構(gòu)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施絕不能就鄉(xiāng)村而論鄉(xiāng)村，而應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立起全新的新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動(dòng)，城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、區(qū)域融合一體發(fā)展的新模式。

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興都離不開土地，更離不開國(guó)土空間規(guī)劃。在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略做出重大調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期編制國(guó)土空間規(guī)劃，尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)實(shí)施性規(guī)劃的優(yōu)劣將可能決定一個(gè)地方實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。

縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)處理好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1、認(rèn)清空間規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系，確立產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性地位

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的宏觀綱領(lǐng)性規(guī)劃，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究地更深入、更透徹，但對(duì)發(fā)展涉及空間布局的研究卻不足。它更偏重計(jì)劃性和指導(dǎo)性，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的約束性不足;由于規(guī)劃編制是政府部門主導(dǎo)、規(guī)劃期短，規(guī)劃審批層級(jí)低等原因，存在容易受到地方領(lǐng)導(dǎo)意圖影響、發(fā)展目標(biāo)和方向穩(wěn)定性差、地方發(fā)展策略可能與國(guó)家政策沖突、規(guī)劃科學(xué)性不足等問(wèn)題。

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家和區(qū)域空間發(fā)展的指南，可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù);空間規(guī)劃的目的就是為國(guó)家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容在空間和時(shí)間上的“落地版”，通過(guò)空間管控措施保障國(guó)家和地方發(fā)展戰(zhàn)略性規(guī)劃的落地實(shí)施。

在當(dāng)前國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展重心做出重大調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提高站位，科學(xué)謀劃新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和空間開發(fā)保護(hù)格局。

由于縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃屬于實(shí)施性規(guī)劃，規(guī)劃確定的“三生”空間布局和管控措施的強(qiáng)制約束性，決定了空間規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制性。因此編制縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃要按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，充分研究當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題和原因，才能有針對(duì)性地提出既符合上級(jí)規(guī)劃要求又切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局調(diào)整策略和建議，進(jìn)而通過(guò)空間規(guī)劃中各業(yè)用地布局調(diào)整予以落實(shí)。

2、妥善處理好生態(tài)保護(hù)和糧食安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染已經(jīng)是大家有目共睹的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，治理這些問(wèn)題所需要的投入可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)時(shí)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。在編制空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)貫徹保護(hù)為主、治理為輔的生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)理念，處理好保護(hù)和開發(fā)利用的關(guān)系。在維系生態(tài)系統(tǒng)健康的前提下開展“資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)”和“國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)”，科學(xué)劃定“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間布局，建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然資源生態(tài)保護(hù)體系。

我國(guó)人多地少，優(yōu)質(zhì)耕地更少，糧食安全將始終是我們這個(gè)人口大國(guó)的頭等大事。在當(dāng)前糧食單產(chǎn)提高空間有限，糧食種植業(yè)收益率普遍較低的情況下，建立健全耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制，穩(wěn)定糧食播種面積特別是優(yōu)質(zhì)耕地播種面積至關(guān)重要。在規(guī)劃中要真正將土壤、水、肥等生產(chǎn)條件較好的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，堅(jiān)決杜絕以往為了多留城鎮(zhèn)發(fā)展空間“劃劣不劃優(yōu)”、“劃遠(yuǎn)不劃近”的現(xiàn)象;在農(nóng)業(yè)用地空間和基本農(nóng)田布局時(shí)要注意當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，糧食種植業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高機(jī)械化率、降低勞動(dòng)力成本，以提高生產(chǎn)效益，穩(wěn)定種植面積;結(jié)合生態(tài)建設(shè)需要和土地適宜性評(píng)價(jià)，安排農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和退耕還林、還草、還湖等生態(tài)建設(shè)。

3、處理好城鄉(xiāng)人口和用地結(jié)構(gòu)、布局的關(guān)系

伴隨著我國(guó)高速城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，城市“攤大餅”的擴(kuò)張模式、新增建設(shè)用地閑置低效和粗放浪費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。城市房地產(chǎn)業(yè)的快速膨脹促使投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資本和土地就會(huì)被擠占;而居民通過(guò)實(shí)體經(jīng)濟(jì)獲得的收入也會(huì)隨著購(gòu)買房地產(chǎn)而固化下來(lái)，造成社會(huì)資本向房地產(chǎn)業(yè)高度集中、社會(huì)財(cái)富向少數(shù)城鎮(zhèn)居民手里集中，農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)資源將向更大規(guī)模的城市集聚，更加劇了城鄉(xiāng)差距和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的凋敝。

大量年輕的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)的同時(shí)，農(nóng)村以宅基地為主體的村莊建設(shè)用地并未隨著人口流出而減少，而是繼續(xù)保持了相對(duì)緩慢的擴(kuò)張勢(shì)頭。在村莊內(nèi)部空間布局上，新房子越來(lái)越向村莊外圍交通便利的道路沿線聚集，逐漸形成了沿路新村和空心舊村的鮮明對(duì)比。沿路經(jīng)濟(jì)和庭院經(jīng)濟(jì)逐漸成為了鄉(xiāng)村風(fēng)貌新特色。

在以往規(guī)劃中，很多地方為了預(yù)留更多的城鎮(zhèn)發(fā)展空間大量采取撤村并點(diǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式人為壓縮農(nóng)村建設(shè)用地面積，但在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中卻由于村內(nèi)新舊住宅零星交錯(cuò)分布等各種原因造成困難重重、難以實(shí)現(xiàn)，最終形成了當(dāng)前這種城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)用地雙增加的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

因此，在縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中要進(jìn)行充分的基礎(chǔ)現(xiàn)狀調(diào)查和分析。通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)將人口、產(chǎn)業(yè)等數(shù)據(jù)納入現(xiàn)狀圖斑的屬性信息數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用“地統(tǒng)計(jì)分析”等GIS技術(shù)，對(duì)現(xiàn)狀圖斑的空間利用效率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和評(píng)價(jià)。找出當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間利用狀態(tài)的問(wèn)題和根源，有針對(duì)性提出切合實(shí)際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略和空間管控措施。根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚需要和資源供給能力塑造新型城鎮(zhèn)體系;依靠第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升城市發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

在深入調(diào)查和廣泛征求村民意見的前提下對(duì)現(xiàn)狀村莊進(jìn)行分類，僅對(duì)規(guī)模不大、人口流失嚴(yán)重、確無(wú)保留價(jià)值的村莊進(jìn)行撤并;另一方面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增加對(duì)鄉(xiāng)村公共資源和服務(wù)的供給、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，盡可能地就地消化和盤活利用進(jìn)城農(nóng)民騰退出的宅基地，讓農(nóng)村恢復(fù)生機(jī)和活力，吸引并留住返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民和二孩政策放開帶來(lái)的新增勞動(dòng)力，走城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。

4、處理好公共資源城鄉(xiāng)分配機(jī)制與農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的關(guān)系

在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和“城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟(jì)管理體制下，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給體制的嚴(yán)重失衡促使更多的優(yōu)勢(shì)發(fā)展資源向城市單向集中，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展兩極分化。

因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須按照城鄉(xiāng)一體化要求建立健全向農(nóng)村適度傾斜的公共資源供給制度，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在公共資源配置中的失靈。

在財(cái)稅體制上通過(guò)自上而下的政府間縱向轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的橫向轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村的資金支持力度，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技和推廣應(yīng)用的扶持力度，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力成本，逐步縮小甚至消除工農(nóng)業(yè)剪刀差。在充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)收入差距的基礎(chǔ)上，建立并完善城鄉(xiāng)一體向農(nóng)村適度傾斜的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、人居環(huán)境等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給機(jī)制，從生存發(fā)展的基本保障條件入手逐漸模糊和縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民也能夠和城鎮(zhèn)居民一樣分享改革開放的成果。

5、處理好權(quán)益沖突問(wèn)題，提高公眾參與度和規(guī)劃的可實(shí)施性

空間規(guī)劃本質(zhì)上就是通過(guò)限定土地等空間要素的利用方向、方式和強(qiáng)度等條件，以期達(dá)到安全、可持續(xù)利用狀態(tài)的一種行政干預(yù)措施。這種限定對(duì)當(dāng)前權(quán)利主體的權(quán)利價(jià)值具有非常重要的影響。

而當(dāng)前普遍存在的規(guī)劃實(shí)施難問(wèn)題，主要是規(guī)劃編制前期公眾參與不足、編制人員過(guò)度綁架公共利益、缺乏社會(huì)個(gè)體權(quán)益補(bǔ)償調(diào)節(jié)機(jī)制造成的。在縣鄉(xiāng)級(jí)實(shí)施性規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)采取“自上而下”的戰(zhàn)略性控制和“自下而上”的權(quán)益均衡調(diào)節(jié)機(jī)制相結(jié)合的方法，“開門編規(guī)劃”，引導(dǎo)社會(huì)各界公眾積極參與到調(diào)查研究、問(wèn)題分析、提出對(duì)策、方案比選、論證決策等規(guī)劃編制的全過(guò)程。

在規(guī)劃編制過(guò)程中，要充分調(diào)查了解相關(guān)權(quán)利人的意愿，在確保真正意義的“公共利益需要”和堅(jiān)持社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)上，充分聽取、尊重公眾的意見;規(guī)劃方案的取舍要在保障公共利益的同時(shí)通過(guò)補(bǔ)償調(diào)節(jié)機(jī)制兼顧個(gè)體權(quán)益，尋求各方面利益的基本平衡。規(guī)劃方案由政府或編制人員的一家之言上升為社會(huì)各界的共同心聲才能被公眾所接受并自覺(jué)遵守和執(zhí)行。