征信法規(guī)的經(jīng)濟法化及完善路徑

鄒開亮 王霞

[摘 要]征信體系是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，主要作用在于規(guī)避社會商業(yè)風險，使交易穩(wěn)健運行。根據(jù)經(jīng)濟關(guān)系理論、政府在征信體系中的角色定位、法律體系視角的解讀，征信法規(guī)應當列入經(jīng)濟法范疇。明確征信法規(guī)的法律體系地位，結(jié)合當下案件的實證分析，現(xiàn)行《征信業(yè)管理條例》存在征信客體界定不清、非法買賣征信信息法律后果不足、個人征信保護力度不夠的問題。從經(jīng)濟法原理以及實證分析的角度提出完善路徑。

[關(guān)鍵詞]征信;經(jīng)濟法;政府;角色定位

[中圖分類號] D912 ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）09-0084-04

Abstract： Credit system is the inevitable product of market economic development. Its main role is to avoid social and commercial risks， so that the transaction is stable operation. According to the theory of economic relations， the position of the government's role in the credit system and the interpretation of the legal system， the credit law should be included in the scope of economic law. Clear the status of the legal system of credit regulations， combined with the empirical analysis of the current case， the current "credit industry management regulations" exist： the letter sign object is not clearly defined， illegal trading of credit information legal consequences are insufficient， the protection of personal credit is not enough. This paper will put forward the perfect path of the regulation dilemma of the Regulations on the Administration of Credit Industry from the perspective of the principle of economic law and empirical analysis.

Key words： Credit; Economic Law; Government; Role Positioning

工業(yè)革命興起后，隨著交易的跨地區(qū)跨國界發(fā)展以及資本的全球化運行，傳統(tǒng)的錢貨兩訖已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾庞媒灰?。為了保障交易安全、?guī)避信用風險，征信機構(gòu)應運而生。結(jié)合征信的市場背景及其所帶來的經(jīng)濟效益，根據(jù)經(jīng)濟關(guān)系理論、政府的角色、法律體系三條線索，把握征信法規(guī)的經(jīng)濟法歸屬。結(jié)合實證分析，指出現(xiàn)行《征信業(yè)管理條例》的規(guī)制困境和完善路徑。

一、征信法規(guī)的經(jīng)濟法歸屬

（一）基于經(jīng)濟關(guān)系理論視角定位征信法規(guī)的經(jīng)濟法意義

1.基于信用風險跟蹤征信的經(jīng)濟效益

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，財富分配一定程度上意味著風險分配。風險涉及對經(jīng)濟發(fā)展所構(gòu)成的威脅和由于經(jīng)濟運作失誤所釀成的風險等，受此影響，金融市場、投資市場和勞動力市場等開始變得動蕩，特別是全球電子商務中出現(xiàn)的不確定性與風險使全球的經(jīng)濟體系變得異常脆弱、不堪一擊，潛在面臨著隨時崩壞的危險[1]。市場交易的全球化，使電子交易和跨地區(qū)交易成為可能。資本的流通使信用交易逐步替代傳統(tǒng)交易。缺乏信任會形成惡行循環(huán)，一個系統(tǒng)（經(jīng)濟的、法律的或政治的）需要信任作為輸入條件[2]。面對陌生的交易伙伴，為了減少資本流失、妥善經(jīng)營，經(jīng)營者必須規(guī)避信用交易所帶來的壞賬風險。為此征信所帶來的交易預測功能顯得尤為關(guān)鍵。征信是指對企業(yè)、事業(yè)單位等組織的信用信息和個人的信用信息進行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供此類信息的活動，征信業(yè)在解決信息不對稱、防范信用風險、降低交易成本方面的意義至關(guān)重要[3]。征信系統(tǒng)通過研究交易對手的經(jīng)濟信用違約情況，賦予交易對手科學的信用評級、風險預警，篩選信用良好的交易伙伴，從而規(guī)避違約風險，為個體交易帶來經(jīng)濟關(guān)系的發(fā)展變化，也為征信這種經(jīng)濟活動帶來交易市場。

2.征信法規(guī)的市場規(guī)制功能

目前我國現(xiàn)行征信法規(guī)是《征信業(yè)管理條例》（以下簡稱《條例》）。參照《條例》第一條第一款：為了規(guī)范征信活動，保護當事人合法權(quán)益，引導、促進征信業(yè)健康發(fā)展，推進社會信用體系建設，制定本條例[4]?！稐l例》不乏維護征信市場秩序的內(nèi)容，具體體現(xiàn)在對征信機構(gòu)的管理和約束、對征信對象合法權(quán)益的保護、征信業(yè)務規(guī)則的規(guī)范化引導征信市場。通過對征信機構(gòu)的管理和約束，例如征信機關(guān)的營業(yè)資質(zhì)、征信機構(gòu)的設立程序等，防止低劣征信機構(gòu)進入市場，維持市場的高效運行。征信業(yè)務規(guī)則的制定體現(xiàn)了對征信對象的保護進而維持征信市場的穩(wěn)定性，例如第二十二條體現(xiàn)了對征信機構(gòu)及其工作人員不得泄露征信信息的義務。第十三條、第十四條、第十八條、第二十條均表明征信機構(gòu)及征信材料的使用者須經(jīng)被征信人同意才能將征信材料做特定的用途。這些都是保護征信當事人，穩(wěn)定市場秩序的要求。因為如果不加以限制征信機構(gòu)，勢必會造成征信對象權(quán)利的侵害。那么征信市場的維系也就無從談起。征信所帶來的交易風險規(guī)避功能也就無法實現(xiàn)。

經(jīng)濟關(guān)系理論認為經(jīng)濟法是經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展變化的邏輯結(jié)果。征信作用于經(jīng)濟風險帶來經(jīng)濟關(guān)系的發(fā)展變化，征信法規(guī)是對征信產(chǎn)生的經(jīng)濟關(guān)系、市場進行規(guī)制，符合經(jīng)濟法中的“風險-規(guī)制”范式，因此可以認為征信法規(guī)屬于經(jīng)濟法當中的市場規(guī)制法范疇。

（二） 政府在征信系統(tǒng)中的定位直觀征信法規(guī)的經(jīng)濟法歸屬

1.政府是中小企業(yè)信用中介機構(gòu)的監(jiān)管者

一方面，單一企業(yè)為了規(guī)避某個交易風險，而對所有的準交易伙伴的信用信息做出完整的調(diào)查，顯然是不經(jīng)濟的。因此市場呼喚信用中介機構(gòu)的產(chǎn)生。另一方面，我國本土的信用機構(gòu)往往存在發(fā)展不成熟、業(yè)務不規(guī)范的問題。首先在企業(yè)征信方面，許多地方的企業(yè)信用評級機構(gòu)、中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)等遠遠適應不了金融市場的發(fā)展要求，也難以滿足中小企業(yè)融資的客觀需要;一些會計師事務所或?qū)徲嫀熓聞账鶠椤盃幦　睒I(yè)務而放棄原則，出具虛假的資產(chǎn)評估報告或?qū)徲嬕庖?，失信現(xiàn)象嚴重[5]。其次在個人征信方面，國內(nèi)一些征信機構(gòu)出于盈利目的非法緩存、泄露、使用征信報告，尤其是個人征信報告。據(jù)新京報消息，考拉征信涉嫌非法提供身份證返照查詢近億次，征信機構(gòu)非法緩存身份信息后，靠下游借貸公司和信息販子牟利，借貸公司購買后，進行“套路貸”和暴力催收牟利[6]。征信產(chǎn)品準公共產(chǎn)品，個人征信的泄露、隨意使用無異于瓦解信用信息市場建設。政府應當通過強化征信業(yè)務規(guī)則，規(guī)范征信機構(gòu)這一市場主體行為，對違反征信規(guī)則的信用中介機構(gòu)予以適當法律制裁。

2.政府是征信市場的培育者和管理者

由于本土的機構(gòu)無法適應市場，征信市場多由外資企業(yè)占領。鄧白氏公司是美國最具代表性的私營征信公司。鄧白氏公司于1841年成立，經(jīng)過170多年的發(fā)展，已成為一個全球知名的征信公司，擁有覆蓋全球超過2.4億家企業(yè)的商業(yè)信息、日更新量高達500萬次的商業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，全球“財富1000強”企業(yè)中超過75%的企業(yè)借助鄧白氏的商業(yè)信息、工具以及洞察力，為其市場拓展業(yè)績的增長提供有力支持[7]。征信作為一種經(jīng)濟產(chǎn)品，應當由市場配置。政府作為征信市場的培育者和管理者是依據(jù)政府自身的性質(zhì)和設置目的決定的。作為實體代表的政府應當建立有益于國家發(fā)展的經(jīng)濟基礎。從國家宏觀調(diào)控的角度，打造中國的征信品牌，實現(xiàn)充分就業(yè)，抵御外資的侵蝕。我國政府有必要且有能力培育征信市場發(fā)展。第一，著力拓寬征信渠道，事實上我國已經(jīng)整合人民銀行資源建立了中國人民銀行征信中心，為征信中介機構(gòu)提供了信用信息基礎。政府成為征信市場的培育者。第二，引導征信良好的征信市場秩序，《條例》的征信業(yè)務規(guī)則表明，政府對征信中介機構(gòu)提出專業(yè)性要求、保護征信當事人，政府是征信市場的管理者。

3.政府是被征信主體的保護者

被征信主體包括企業(yè)和個人?！斗床徽敻偁幏ā返诰艞l有關(guān)禁止經(jīng)營者侵犯商業(yè)秘密的條款體現(xiàn)了政府對被征信企業(yè)的保護?！稐l例》第三條“從事征信業(yè)務及相關(guān)活動，應當遵守法律法規(guī)，誠實守信，不得危害國家秘密，不得侵犯商業(yè)秘密和個人隱私[10]?！斌w現(xiàn)了政府對于商業(yè)秘密以及個人隱私的保護?！稐l例》中征信業(yè)務規(guī)則有關(guān)個人征信的采集和使用需要得到個人授權(quán)的條款，均體現(xiàn)了政府對個人信息的保護。因此可以認為政府是被征信主體的保護者。

政府作為被征信主體的保護者意義在于，第一，政府作為被征信主體的保護者是維持市場秩序的要求。無序的征信市場競爭環(huán)境意味著商業(yè)秘密的隨意泄露、意味著個人征信的非法獲取和使用;被征信主體的利益受到侵害甚至消亡。缺少被征信主體將導致征信市場失靈。第二，政府作為被征信主體的保護者能夠更好的協(xié)調(diào)政府與征信市場的關(guān)系。被征信主體是征信信息來源，是征信市場得以立足的重要條件。對被征信主體的保護有助于市場發(fā)揮資源配置作用，從而促進經(jīng)濟發(fā)展。第三，政府作為被征信主體的保護者是保障公平的表現(xiàn)。面臨組織有效的征信機構(gòu)，被征信主體往往是弱勢群體。被征信主體的商業(yè)秘密、個人信息遭到侵害和破壞時，通過民事方式的救濟而形成市場秩序，往往顯得低效而高成本。此時公平往往難以實現(xiàn)或者成本過高，政府作為被征信主體的保護者，以經(jīng)濟法的方式參與到被征信主體的保護當中，形成有效的市場秩序和行業(yè)規(guī)則，有利于實現(xiàn)公平正義。

征信法規(guī)由政府制定。征信法規(guī)中，政府的職能表現(xiàn)為：中小企業(yè)信用中介機構(gòu)的監(jiān)管者、征信市場的培育者和管理者、被征信主體的保護者。政府的這些角色和職能均體現(xiàn)了政府干預經(jīng)濟市場。政府干預理論認為經(jīng)濟法是國家、政府干預經(jīng)濟的表現(xiàn)。因此可以認為征信法規(guī)屬于經(jīng)濟法的市場規(guī)制法范疇。

（三） 基于法律體系的視角征信法規(guī)應當列入經(jīng)濟法范疇

征信法規(guī)，以《條例》為例。第一，《條例》關(guān)于征信中介機構(gòu)的市場準入、征信市場秩序的規(guī)制條款是以政府介入?yún)f(xié)調(diào)征信行業(yè)的經(jīng)濟關(guān)系，不調(diào)整人身關(guān)系，以維護國家和社會共同利益為主，其本質(zhì)上屬于公法內(nèi)容。第二，《條例》第二十五、二十六條表明，信息主體認為征信機構(gòu)的存在謬誤、疏漏的可以向征信機構(gòu)提出異議和投訴，這種調(diào)整手段是民事調(diào)整手段?！稐l例》采用民事、行政、刑事責任相結(jié)合的調(diào)整方式?！稐l例》是具有私法性質(zhì)的公法。從公私二元論的角度，《條例》與以《民法》《商法》為代表的私法截然不同。第三，《條例》第一條體現(xiàn)了其立法目的和立法基礎。立法目的是規(guī)范征信活動、促進征信業(yè)發(fā)展進而維護征信市場秩序。立法基礎展現(xiàn)的是征信市場主體的理性不周延，而引入國家權(quán)利并引導、促進、保障征信市場秩序。其本質(zhì)是一種經(jīng)濟上的市場規(guī)制。而行政法是國家引導、促進政治體制改革的主要手段。雖然《條例》的多數(shù)調(diào)控手段是行政手段，但從《條例》的立法目的上看，其與《行政法》并不一致。

社會化生產(chǎn)與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾是經(jīng)濟法產(chǎn)生的根本原因。市場有形之手和政府無形之手的協(xié)調(diào)并用是經(jīng)濟法產(chǎn)生的基礎性條件。即經(jīng)濟法是具備私法性質(zhì)的公法。征信是防范社會交易風險的經(jīng)濟產(chǎn)品。對征信行業(yè)規(guī)制是經(jīng)濟產(chǎn)品的第一次分配過程，征信法規(guī)體現(xiàn)了對社會生產(chǎn)和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)節(jié)。征信法規(guī)體現(xiàn)了政府與市場的關(guān)系。政府作為中小企業(yè)信用中介機構(gòu)的監(jiān)管者、征信市場的培育者和管理者、被征信主體的保護者。為征信市場提供公共服務，實現(xiàn)社會利益的最大化。因此征信法規(guī)屬于經(jīng)濟法中的市場規(guī)制法。

二、面臨的問題

（一）征信范圍界定不清晰

將征信法規(guī)作為行政法規(guī)對待，這就導致社會信用的概念定義不清，分類尚不統(tǒng)一;失信概念與違法、不文明行為的界限不甚清晰;道德失信與法律失信之間的判斷標準較為模糊;不同主體實施的失信行為之間沒有明確區(qū)分。例如，據(jù)環(huán)球時報消息，無償獻血擬納入社會征信系統(tǒng)[11]。無償獻血只是社會道德行為，在血資源十分稀缺的情況下，甚至可以認為具備行政獎勵的因素。但是，這種行為絕不是與規(guī)避信用風險，帶來經(jīng)濟效益的行為。為了達到更優(yōu)的行政治理效果，可以理解將行政獎懲信息進行社會公示、將行政性質(zhì)的獎懲信息發(fā)布在統(tǒng)一公示平臺上。這些信息是公共產(chǎn)品，這種做法也是打造服務型政府的要求，但是這些信息不是社會信用信息系統(tǒng)需要維護的信息。

（二）違法提供征信信息成本低廉

從實證主義的角度，目前《條例》第四十二條①法律后果不足。從考拉征信②的黑色產(chǎn)業(yè)鏈及其獲利情況可以看出，征信中介機構(gòu)的非法緩存、使用、售賣個人信息的獲利空間和社會影響惡劣程度與其違反征信管理條例帶來的法律后果遠遠不匹配。我國人口基數(shù)較大，銀行審批信用卡、個人車貸、房貸等各種消費貸款都需要查詢個人征信。征信機構(gòu)將此類產(chǎn)品非法泄露給催收機構(gòu)、營銷公司將會帶來嚴重的社會危害性?！稐l例》中對此類行為僅規(guī)定2萬-20萬元的處罰后果是遠遠不足的。這種法律后果源于對征信本質(zhì)的認識不足，征信是準公共產(chǎn)品也是經(jīng)濟產(chǎn)品，這種能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的準公共產(chǎn)品必然擁有巨額的用戶群。忽略了征信的經(jīng)濟效益也就忽視了維持征信市場秩序。忽視維持市場秩序最根本的是源于對征信法規(guī)的部門法歸屬認識不足。

（三）個人征信的保護不足

由于生產(chǎn)的社會化，經(jīng)濟主體要求調(diào)控社會交易風險。征信產(chǎn)品是規(guī)避社會交易風險的重要手段。征信產(chǎn)品的實質(zhì)是一種準公共產(chǎn)品。對于征信的需求往往面臨較大的用戶群。從實證分析的角度，個人征信的非法多次販賣帶來的利潤空間是巨大的。實務中個人很難找到征信信息泄露的源頭和征信信息的非法使用者。雖然《條例》明確表示“告知同意”原則，但是個人征信信息泄露和非法使用仍常有發(fā)生。這種不周全的保護源于被征信個人與征信中介機構(gòu)之間技術(shù)和資金的差異。實踐中，查找個人征信泄露源頭和使用者往往需要耗費大量的成本，個人的取證非常困難。經(jīng)濟法呼喚政府對此加大干預力度。

三、征信立法的完善路徑

（一）明確征信邊界

征信信息作為規(guī)避風險的市場經(jīng)濟產(chǎn)品的原材料應當與行政獎懲信息區(qū)分開，信用中介機構(gòu)利用信用交易信息等征信信息加以一定的數(shù)據(jù)分析，得出具有經(jīng)濟效益的征信報告、信用評級結(jié)果，預測交易的安全性。行政獎懲信息偏向于對公共秩序的遵守以及帶來良好的社會道德風尚，其本身無法作為信用報告和信用評級的依據(jù)。社會信用信息系統(tǒng)的建立健全需要明確征信的經(jīng)濟效益和市場定位。建立健全社會信用信息系統(tǒng)是培育征信市場的表現(xiàn)，征信法規(guī)本質(zhì)上要把握其市場規(guī)制的核心要義。明確征信法規(guī)的經(jīng)濟法歸屬。這樣才能使政府最大程度上起到征信中介機構(gòu)的監(jiān)管者、征信市場的培育者和管理者的作用。

（二）加重處罰非法提供征信信息的力度

正確認知征信產(chǎn)品是準公共產(chǎn)品和經(jīng)濟產(chǎn)品的概念，把握征信法規(guī)的經(jīng)濟法歸屬。結(jié)合實證分析的角度應當加重處罰非法提供征信信息的力度?？梢詤⒄瘴覈斗磯艛喾ā诽幰陨弦荒甓蠕N售額百分之一以上百分之十以下的罰款。

（三）個人征信保護的檢察機關(guān)公益訴訟制度

引入檢察機關(guān)的公益訴訟制度旨在解決被征信個人因資金和技術(shù)的懸殊而受到不公平待遇的問題。與《消費者權(quán)益保護法》第三十七條類似，消費者借助于消費者協(xié)會的公益訴訟，有效彌補了消費者面對經(jīng)營者的弱勢地位，能夠?qū)崿F(xiàn)對消費者更完善的保障?！稐l例》引入檢查機關(guān)公益訴訟制度的意義在于：首先，被征信個人與征信機構(gòu)及其信息使用者的實質(zhì)地位的不平等得以消弭。其次，借助于檢查機關(guān)的調(diào)查取證手段能夠更經(jīng)濟、有效的鎖定非法泄露個人信息的源頭和非法使用征信信息者，從經(jīng)濟法的角度回應了政府對個人征信信息保護的干預措施。最后，檢察機關(guān)作為職能監(jiān)督機關(guān)，對征信機構(gòu)的公益訴訟符合檢察機關(guān)的行政職能。因此應當在《條例》增加：對于非法泄露、使用個人信息的行為。被征信個人有權(quán)向檢察院申請?zhí)崞鸸嬖V訟。

通過經(jīng)濟關(guān)系理論、政府干預理論和法律體系理論三條空間坐標，筆者認為應當將征信法規(guī)定位于經(jīng)濟法范圍。通過經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟法的理論梳理，面對熱議的征信邊界不明確、社會信用信息系統(tǒng)的建立健全、非法提供征信信息的法律后果不足、個人征信信息保護力度不夠、征信立法位階較低等問題都能得到明確而有效的解決。

[注釋]

①信息使用者違反本條例規(guī)定，未按照與個人信息主體約定的用途使用個人信息或者未經(jīng)個人信息主體同意向第三方提供個人信息，情節(jié)嚴重或者造成嚴重后果的，由國務院征信業(yè)監(jiān)督管理部門或者其派出機構(gòu)對單位處2萬元以上20萬元以下的罰款;對個人處1萬元以上5萬元以下的罰款;有違法所得的，沒收違法所得。給信息主體造成損失的，依法承擔民事責任;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

② 考拉征信是首批獲央行備案開展企業(yè)征信和批準開展個人征信業(yè)務準備的八家機構(gòu)之一，也是百行征信有限公司的發(fā)起方之一。北京考拉公司非法提供查詢返照9800余萬次，獲利3800余萬元，在公司服務器中查獲并收繳被非法獲取、存儲的公民姓名、身份證號、相片近1億條。警方已將考拉征信服務有限公司及北京黑格公司的法定代表人、董事長、銷售、技術(shù)等20余名涉案人員抓獲。根據(jù)辦案民警介紹，之所以有上億條帶身份證相片的公民個人信息被泄露，主要問題在于涉案公司非法將公民身份證端口出售，并非法緩存公民身份數(shù)據(jù)，層層加價后，這些數(shù)據(jù)被小貸公司利用，查詢價格從源頭的0.1元一條到查詢底層時可能兩三塊錢一條，整整翻了二三十倍，警方介紹，身份證照片可以隨意獲取，這為小貸公司實施“套路貸”犯罪，暴力催收敞開了罪惡之門。

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（責任編輯：顧曉濱 馬 琳）