城市群治理績效何以差異化

摘 要：城市群治理是有效化解城市群發(fā)展病癥的必由之路。但是，從三大城市群治理演化實(shí)踐來看，在基本趨同的府際合作中產(chǎn)生了差異化明顯的治理效應(yīng)。這是因?yàn)槌鞘腥河行е卫聿粌H要求不斷完善縱橫結(jié)合的府際合作，而且要求實(shí)現(xiàn)府際合作與市場機(jī)制的二元配比驅(qū)動(dòng)。要使城市群治理有效運(yùn)作，必須超越府際合作從而使完善城市群府際合作和激發(fā)市場機(jī)制活力雙管齊下。在此基礎(chǔ)上，三大城市群應(yīng)該分類治理，調(diào)適城市群治理中的府際合作與市場機(jī)制的配比。

關(guān)鍵詞：城市群治理;府際合作;市場機(jī)制;區(qū)域治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）03-0046-10

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，從孤立的城市發(fā)展向城市群發(fā)展轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代國家城市化的必然趨勢。由于城市發(fā)展的“極化效應(yīng)”和“擴(kuò)散效應(yīng)”，城市群使產(chǎn)業(yè)和人口在空間上聚集與擴(kuò)散，最終帶動(dòng)區(qū)域或國家提升整體競爭力。因此，發(fā)展城市群逐步成為新世紀(jì)以來黨中央促進(jìn)城市化進(jìn)程和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策。為應(yīng)對(duì)發(fā)展中遭遇的集聚不經(jīng)濟(jì)、城市間不協(xié)調(diào)、跨域環(huán)保問題嚴(yán)峻等“城市群病”[1]，府際合作成為提高城市治理效率和促進(jìn)區(qū)域一體化的必由之路[2]。于是，加強(qiáng)府際合作成為城市群各政府的基本共識(shí)，而且合作不斷從“對(duì)話性合作”走向“制度性合作”。尤其是隨著城市群發(fā)展戰(zhàn)略重要性的凸顯，國家宏觀調(diào)控政策和區(qū)域發(fā)展政策的疊加扶持被密集地投放到長三角、珠三角和京津冀這三大城市群，三大城市群也逐步形成了日益趨同且縱橫結(jié)合的府際合作①。但是，從治理績效來看，長三角排名較高，珠三角次之，而京津冀總體發(fā)展質(zhì)量較低[3];2006-2015年，珠三角與長三角一體化水平一直顯著高于京津冀[4]。

為何在趨同的府際合作主導(dǎo)下，三大城市群會(huì)產(chǎn)生殊異的治理績效？

從既有研究來看，研究者主要將其歸咎于府際合作機(jī)制不完善。一方面，研究者認(rèn)為現(xiàn)有城市群府際合作仍然停留在松散的淺層合作層面[5]并且存在府際合作意識(shí)淡薄、組織機(jī)構(gòu)與機(jī)制不完善等問題[6]。另一方面，研究者認(rèn)為與長三角和珠三角相比，京津冀城市群府際合作協(xié)同機(jī)制建設(shè)存在明顯的短板[7]。

毋庸置疑，由于缺乏激勵(lì)約束機(jī)制、成本分?jǐn)偤褪找娣窒頇C(jī)制以及相應(yīng)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等組織保障，城市群府際合作處于“只聞樓梯響而不見人下樓”的境地[8]。且即使最完善的長三角府際合作也面臨著規(guī)劃建設(shè)理念不統(tǒng)一、發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向不一致、空間發(fā)展布局不對(duì)接、土地開發(fā)缺管控、道路不銜接、設(shè)施未統(tǒng)籌配置等問題[9]。因此，中國城市群治理始終面臨著合法性、統(tǒng)一性、公平性及利益博弈困局[10]。顯然，盡管城市群府際合作有待完善，但要求解城市群治理績效差異化的答案，必須超越將城市群治理化約為城市群府際合作的思維定式。為此，筆者不惴淺陋，擬從三大城市群發(fā)展的比較中來思考中國城市群治理的差異化配比。

二、市場機(jī)制與府際合作的二元配比：城市群治理的內(nèi)在要求

眾所周知，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化是城市群治理的核心使命。所謂區(qū)域一體化，是指地區(qū)間基于共同發(fā)展而構(gòu)建合作框架，促使資源要素在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)并最終形成一個(gè)區(qū)域共同體的發(fā)展過程[11]。在城市群層面上，區(qū)域一體化主要表現(xiàn)為從單一城市發(fā)展演變?yōu)槌鞘腥喊l(fā)展。在此過程中，那些地緣相連、文化同源的城市之間借助日益便捷的基礎(chǔ)設(shè)施連接和互動(dòng)頻繁的經(jīng)濟(jì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等逐漸形成有機(jī)聯(lián)系的發(fā)展共同體。為了促進(jìn)資源要素在城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置并提高區(qū)域整體生產(chǎn)率，特定區(qū)域內(nèi)各相關(guān)城市間要通過行之有效的城市群治理強(qiáng)化區(qū)際協(xié)作、打破行政壁壘、降低資源要素流動(dòng)的交易成本，以推動(dòng)跨域公共事務(wù)有效治理。最終，區(qū)域內(nèi)核心城市產(chǎn)生能夠向外擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)能量并產(chǎn)生使整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)收斂增長的“涓流效應(yīng)”[12]，城市群跨域公共事務(wù)治理有效運(yùn)作。因此，來源于市場機(jī)制的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)與府際合作的外部驅(qū)動(dòng)共同構(gòu)成了城市群區(qū)域一體化的動(dòng)力因素。

一方面，市場機(jī)制是推動(dòng)城市群形成的主導(dǎo)力量。城市群作為若干城市在特定空間范圍內(nèi)的組合或集聚，本質(zhì)上是資源要素按照市場規(guī)律不斷在各城市間流動(dòng)性配置的結(jié)果。換言之，城市群演化是市場經(jīng)濟(jì)條件下微觀經(jīng)濟(jì)主體的自組織過程，市場機(jī)制是推動(dòng)要素在城市間流動(dòng)、聚集與擴(kuò)散的根本動(dòng)力[13]（p.78）。正是在市場機(jī)制作用下，區(qū)域發(fā)展中的人口、資本等資源要素不斷向中心城市集聚，使中心城市與周邊城鎮(zhèn)之間產(chǎn)生密切關(guān)聯(lián)，集聚發(fā)展的中心城市在飽和后又會(huì)以輻射功能帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)共同發(fā)展，集聚和輻射達(dá)到一定程度后城市群才逐漸成型。因此，資源配置高效性和要素流動(dòng)充分性是判定城市群發(fā)展成型的關(guān)鍵因素[14]。簡言之，市場機(jī)制推動(dòng)了城市發(fā)展和城市間聯(lián)系，加速了城市間功能融合以及城市群形成。

另一方面，城市群發(fā)展離不開府際合作。由于城市群內(nèi)各城市分屬于行政上無隸屬關(guān)系的行政單元，在當(dāng)代中國政府主導(dǎo)型城市發(fā)展模式下，相對(duì)于行政區(qū)劃改革式兼并重組而言，以城市群府際合作實(shí)現(xiàn)城市之間外部交易費(fèi)用內(nèi)部化是一種更為可行的選擇。所謂府際合作，是指城市群各政府間在凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上，通過建立健全縱橫結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效整合城市群資源和統(tǒng)籌區(qū)域的發(fā)展模式[15]。府際合作機(jī)制不僅組建了城市群治理的決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、制定了區(qū)域合作規(guī)劃與相關(guān)協(xié)議，還推動(dòng)了城市群基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一體化。首先，跨域公共事務(wù)治理需要府際合作。城市群發(fā)展催生出諸多復(fù)雜的跨域公共事務(wù)，如環(huán)境污染、交通銜接、突發(fā)性公共危機(jī)事件等，不僅跨越了單一城市的地理邊界和管轄范圍，而且超出了單一城市的治理能力，必須訴諸府際合作。其次，破解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)需要府際合作。在城市群發(fā)展中，始終面臨著區(qū)域一體化發(fā)展訴求與碎片化行政阻滯之間的張力。只有通過有效的府際合作來優(yōu)化城市群府際關(guān)系，才能擺脫行政區(qū)經(jīng)濟(jì)羈絆從而有效促進(jìn)城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。最后，府際合作規(guī)劃有助于引領(lǐng)城市群健康發(fā)展。上級(jí)政府的縱向嵌入有助于彌補(bǔ)橫向府際合作機(jī)制約束力不足的缺陷[16]，自上而下的城市群規(guī)劃則能在加速城市群的發(fā)展和演化、快速提升城市群經(jīng)濟(jì)實(shí)力，尤其在推進(jìn)城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和構(gòu)建共同市場等方面發(fā)揮不可替代的作用。

總之，城市群形成是空間視角下利益相關(guān)者在遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的前提下通過市場機(jī)制自發(fā)整合與順勢而為的府際合作相向而行、綜合作用的結(jié)果。因此，盡管縱橫結(jié)合的府際合作常態(tài)化與制度化順理成章地成為實(shí)現(xiàn)中國城市群有效治理的必然選擇，但依然要強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制不僅是城市群空間演化與一體化發(fā)展的動(dòng)力之源，而且會(huì)影響到城市群的發(fā)展與演變[17]。從城市區(qū)域空間演化來看，作為區(qū)域增長極的中心城市，其“集聚效應(yīng)”飽和后必然要對(duì)周邊產(chǎn)生“輻射效應(yīng)”，最終形成中心與外圍緊密相連的城市群區(qū)域。因此，作為以目標(biāo)共享和“關(guān)系”制度化為核心的城市群治理，既取決于府際合作又受制于市場機(jī)制。顯然，府際合作與市場機(jī)制二元驅(qū)動(dòng)的非均衡發(fā)展及差異化組合，形塑了當(dāng)代中國城市群治理。

毋庸置疑，既有研究從不同側(cè)面構(gòu)建了中國城市群府際合作的理論構(gòu)架，產(chǎn)生了諸如區(qū)域政府合作、復(fù)合行政等概念，回答了城市群府際合作的應(yīng)然狀態(tài)，有助于增進(jìn)城市群治理的知識(shí)積累和理論研究。但將城市群治理化約為城市群府際合作，既忽略了市場機(jī)制形塑城市群的基礎(chǔ)性功能，也無視不同城市群中府際合作與市場機(jī)制二元驅(qū)動(dòng)的組合差異。更重要的是，府際合作單兵獨(dú)進(jìn)無法真正解決中國城市群治理困境[18]。因此，有必要基于三大城市群發(fā)展比較來求解城市群治理差異化的答案。

三、市場機(jī)制驅(qū)動(dòng)的城市群一體化比較

1.長三角一體化

改革開放之初，得益于市場化改革對(duì)地區(qū)間要素流動(dòng)壁壘的消解，長三角區(qū)域互動(dòng)發(fā)展初現(xiàn)雛形，上海的“星期天工程師”應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)80年代以來，市場化改革催生了一些資源要素的跨域流動(dòng)，上海的“外溢”直接驅(qū)動(dòng)了蘇南和浙北鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程，長三角區(qū)域一體化的帷幕徐徐展開。盡管由行政力量主導(dǎo)的“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟(jì)圈”的計(jì)劃受阻，但是一體化發(fā)展過程依然快速推進(jìn)，區(qū)域統(tǒng)一市場已然成型，長三角逐步成為代表中國參與國際競爭的經(jīng)濟(jì)聚集群體[19]。

1992年，中央適時(shí)啟動(dòng)的浦東大開發(fā)明確并鞏固了上海在長三角的龍頭地位，市場機(jī)制驅(qū)動(dòng)的長三角一體化持續(xù)發(fā)展。一方面，以上海為中心、各城市錯(cuò)位發(fā)展的長三角發(fā)展共識(shí)基本形成。如嘉興在行政上被明確為隸屬于浙江但在經(jīng)濟(jì)上被要求“盡快融入上海圈”，杭州“融入上?！睍?huì)出現(xiàn)“上海多了個(gè)西湖、杭州多了個(gè)外灘”的系統(tǒng)效應(yīng);而江蘇要求南京、蘇州在“大樹底下”“好乘涼”“種好碧螺春”。另一方面，融合發(fā)展趨勢明顯。在上海不斷出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引江浙兩省城市和企業(yè)到滬開展投資和經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)的同時(shí)，江浙兩省的許多城市紛紛學(xué)習(xí)上海的經(jīng)濟(jì)政策、管理模式和營造投資環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)，并將上海作為對(duì)外開放的平臺(tái)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，全球化效應(yīng)使長三角一體化加速發(fā)展，上海的輻射效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，周邊城市與上海之間錯(cuò)位發(fā)展的戰(zhàn)略格局基本定型。上海以創(chuàng)新能力、高端服務(wù)業(yè)發(fā)展以及科技人才匯聚等當(dāng)之無愧地成為長三角的龍頭城市，江蘇有最為密集的先進(jìn)制造業(yè)，浙江具有民營經(jīng)濟(jì)、特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和海洋四大優(yōu)勢，安徽勞動(dòng)力資源充足且新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。這些差異性無疑為城市群一體化創(chuàng)造了廣闊的市場交易空間。

總之，市場機(jī)制催化了長三角城市群發(fā)展。長三角各地方政府以市場化改革為先導(dǎo)，順勢而為地在要素跨區(qū)域流動(dòng)過程中逐步弱化行政壁壘，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展，區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展不斷強(qiáng)化。正是在市場機(jī)制作用下，近年來長三角城市群內(nèi)各城市間聯(lián)系緊密程度不斷加深[20]。

2. 珠三角一體化

20世紀(jì)80年代以來，市場化改革使“先行一步”的珠三角與香港之間形成“前店后廠”的分工合作格局。香港以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸引外資、交通樞紐、金融服務(wù)等優(yōu)勢確立了區(qū)域性中心城市的地位，珠三角各城市競相承接香港的“外溢”。因此，當(dāng)1994年廣東省委省政府開始規(guī)劃珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)，多中心②競逐格局使得以行政為主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)珠三角一體化的嘗試受阻。一方面，珠三角各城市都接受香港的輻射，雖然在空間上形成了連綿成片的城鎮(zhèn)區(qū)域，但城市間聯(lián)系較為松散;另一方面，相似的發(fā)展路徑一度導(dǎo)致珠三角面臨重復(fù)建設(shè)、惡性競爭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重同構(gòu)等區(qū)域一體化困局，區(qū)域整合困難重重。

1997年亞洲金融危機(jī)以及2001年中國“入世”后，香港作為珠三角外部引擎的角色在其產(chǎn)業(yè)空心化等引發(fā)的持續(xù)衰退中逐漸弱化。在此背景下，廣州依托省會(huì)城市的行政優(yōu)勢、深圳依托經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策優(yōu)勢逐步成為珠三角的兩個(gè)強(qiáng)核心，開始對(duì)周邊城市產(chǎn)生輻射效應(yīng)，市場機(jī)制驅(qū)動(dòng)的珠三角聯(lián)動(dòng)整合發(fā)展之勢修成正果。在此背景下，國家順勢而為。2008年12月，將珠三角一體化上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（2008-2020年）出臺(tái)，明確了珠三角一體化發(fā)展目標(biāo)，繼續(xù)強(qiáng)化廣州、深圳兩個(gè)中心城市與周邊城市的強(qiáng)聯(lián)系，一個(gè)多核心強(qiáng)聯(lián)系的珠三角城市群快速發(fā)展。

總之，20世紀(jì)90年代末期以來，以市場機(jī)制為驅(qū)動(dòng)力的珠三角城市群快速發(fā)展。一方面，群雄逐鹿的格局在日益深化的市場化改革中逐漸發(fā)生蝶變，城市功能與產(chǎn)業(yè)布局逐漸形成錯(cuò)位分工互補(bǔ)的形態(tài)，廣州與深圳成為珠三角“雙子星座”，并與周邊城市間形成了日益緊密的聯(lián)系，一個(gè)多核心、強(qiáng)聯(lián)系的珠三角城市群基本形成[21]。另一方面，作為中國市場化發(fā)育最早、市場化程度最高的城市群，珠三角市場一體化程度高于其他城市群。2012-2016年，珠三角9市間“平均產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù) ”已經(jīng)從06169下降到06131，協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局初現(xiàn)端倪[22]。

3.京津冀一體化

1982年，北京首次城市規(guī)劃中的“首都經(jīng)濟(jì)圈”出現(xiàn)了京津冀一體化理念的萌芽。到1992年，經(jīng)過眾多學(xué)者反復(fù)論證后，“環(huán)京津”和“環(huán)渤?！钡摹皟森h(huán)”概念引起了河北省的關(guān)注，直至“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念在1995年被正式確立。但是，在新世紀(jì)之前的近20年間京津冀一體化始終處于概念萌芽階段。

盡管如此，市場化改革依然為京津冀創(chuàng)造了可能的一體化空間。首先，三地資源優(yōu)勢有互補(bǔ)性，在金融資源配置、要素市場領(lǐng)域、信用體系建設(shè)、信息人才交流等方面客觀存在市場合作空間。其次，疏解北京非首都核心功能、天津?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及河北實(shí)現(xiàn)追趕式發(fā)展中的相互依賴，對(duì)京津冀區(qū)域一體化提出了必然要求。最后，市場化改革也極大地驅(qū)動(dòng)了京津冀之間密切的資源要素流動(dòng)。正是在這樣的基礎(chǔ)上，新世紀(jì)以降的京津冀一體化加速發(fā)展。2004 年的“廊坊共識(shí)”標(biāo)志著“京津冀一體化”發(fā)展思路獲得三地官方認(rèn)可，國家發(fā)改委在2004年啟動(dòng)《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》使京津冀一體化上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。與之相應(yīng)，京津冀商品市場和要素市場一體化不斷完善[23]。

但是，疏解北京非首都功能作為京津冀一體化的核心導(dǎo)致市場機(jī)制的運(yùn)作空間有限，京津兩市對(duì)河北的輻射效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力較差，要素市場一體化程度低且波動(dòng)幅度大[24]，三地之間分工弱化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。如三地“十二五”規(guī)劃中重點(diǎn)發(fā)展的13個(gè)產(chǎn)（行）業(yè)中，京津冀相同或相似的有6個(gè)，京津相同或相似的有9個(gè)，津冀相同或相似的多達(dá)10個(gè)[25]。最終，市場機(jī)制不完善等使得京津冀一體化進(jìn)展緩慢。

四、府際合作驅(qū)動(dòng)的城市群一體化比較

長三角府際合作最為完善。一方面，橫向府際合作機(jī)制日趨細(xì)化。長三角橫向府際合作起源于1992年建立的長三角城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會(huì)議制度，1997年升格為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。2001年，由常務(wù)副?。ㄊ校╅L參加的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”制度開始形成。2005年，又建立了長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的定期會(huì)晤機(jī)制——座談會(huì)。從2008年起，長三角橫向府際合作逐漸形成由主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)明確任務(wù)方向，聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)推進(jìn)，聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)專題組具體落實(shí)的決策層（“長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”）、協(xié)調(diào)層（“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”）和執(zhí)行層（“聯(lián)席會(huì)議辦公室”和“重點(diǎn)合作專題組”）三級(jí)運(yùn)作府際合作框架。其中，重點(diǎn)合作專題涉及交通、能源、信息、科技、環(huán)保、信用、社保、金融、涉外服務(wù)、城市合作、產(chǎn)業(yè)和食品安全領(lǐng)域[26]。2018年2月，為打破區(qū)域行政分割、實(shí)現(xiàn)集中辦公，常態(tài)化解決融合發(fā)展問題的長三角區(qū)域合作辦公室成立。近年來，長三角橫向府際合作日益完善。一是制度化水平不斷提高。以《長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)章程》為基礎(chǔ)，市長聯(lián)席會(huì)議制度、辦公室工作會(huì)議制度、專委會(huì)暫行辦理辦法、城市合作專題合作專（課）題工作制度等相繼出臺(tái)，城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的議事流程也日益明確。二是部門間合作不斷拓展。長三角城市政府職能部門之間通過簽署合作協(xié)議、組建專題組集中研究等方式，從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作逐漸拓展到生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療等社會(huì)民生領(lǐng)域。另一方面，縱向府際合作也不斷嵌入。2010至今，中央政府主導(dǎo)的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃（2011-2020）》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》相繼出臺(tái)，日益明確了長三角打造“具有全球影響力的世界級(jí)城市群”的基本發(fā)展方向。隨后，國家層面上成立了由現(xiàn)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正任組長的推進(jìn)長三角一體化領(lǐng)導(dǎo)小組。

20世紀(jì)90年代以來，因應(yīng)發(fā)展情勢，珠三角府際合作也不斷強(qiáng)化。一方面，縱向府際合作不斷加強(qiáng)。廣東省1994年首次提出規(guī)劃珠三角發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略并于1995年6月編制完成了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》。2008年12月17日，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過后上升為國家戰(zhàn)略。2010年5月，廣東省審議通過珠三角基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局“五個(gè)一體化規(guī)劃”。到2014年，在科技創(chuàng)新、智慧城市群建設(shè)和信息化、旅游一體化等“五個(gè)一體化行動(dòng)計(jì)劃”基礎(chǔ)上建立了“1個(gè)綱要+10個(gè)一體化專項(xiàng)”的實(shí)施機(jī)制。與之相應(yīng)，縱向府際合作機(jī)制逐漸成型。為推動(dòng)《珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》實(shí)施，廣東省成立了由省長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組既設(shè)立省綱要辦作為日常工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，又設(shè)立了十個(gè)專責(zé)工作組及辦公室。另一方面，橫向府際合作機(jī)制也陸續(xù)建立。廣佛肇、深莞惠和珠中江三大都市圈相繼簽署了《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)定》《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)定》《推進(jìn)珠中江緊密合作框架協(xié)定》。珠三角9市都成立了由市委書記和市長任組長的綱要領(lǐng)導(dǎo)小組，三個(gè)都市圈相繼形成市際合作領(lǐng)導(dǎo)小組、市長聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)席會(huì)議辦公室以及專責(zé)小組“四位一體”的橫向府際合作機(jī)制。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，京津冀府際合作迅速推進(jìn)。一方面，縱向府際合作強(qiáng)勢嵌入。2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展在習(xí)近平總書記主持召開的京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上被提升為重大國家戰(zhàn)略。2014年8月，國務(wù)院成立了由時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理任組長的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，力圖以高規(guī)格、權(quán)威性和強(qiáng)有力的組織機(jī)制打破既得利益格局。2014年，“京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“京津冀交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組”“京津冀民航協(xié)同發(fā)展政策落實(shí)辦公室”等先后成立。2015年4月，國家出臺(tái)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，規(guī)定以首都為核心，在交通布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、互利互贏。另一方面，橫向府際協(xié)作也得到發(fā)展。2014年，京津冀三地分別成立負(fù)責(zé)各地區(qū)域協(xié)同發(fā)展組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作的區(qū)域協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。北京的區(qū)域協(xié)同發(fā)展改革領(lǐng)導(dǎo)小組由常務(wù)副市長擔(dān)任組長，辦公室設(shè)在市發(fā)改委，天津的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組由中共天津市委書記擔(dān)任組長，河北省“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組”由中共河北省委書記擔(dān)任組長。隨后，京津冀三地工商、發(fā)改、交通等部門也建立了協(xié)同工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。作為府際合作的成果，三大城市群跨域公共事務(wù)治理不斷推進(jìn)（參見表1）。

五、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

一方面，共同的法律制度環(huán)境使三大城市群府際合作的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)趨同。在當(dāng)代中國政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略下，三大城市群很快形成了由編制區(qū)域規(guī)劃、設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、撤縣（市）并區(qū)的行政區(qū)劃改革等組成的縱向府際合作嵌入和以聯(lián)席會(huì)議等為平臺(tái)、以府際協(xié)議等為產(chǎn)品的橫向府際合作[36]，并在城市群跨域公共事務(wù)治理中發(fā)揮積極作用。在城市群治理中，府際合作的使命在于：一是弱化行政壁壘、降低資源要素流動(dòng)的交易成本，破解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的迷局;二是推進(jìn)跨域公共事務(wù)治理，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化。具體而言，城市群府際合作體現(xiàn)在體制一體化和政策一體化兩個(gè)方面。從三大城市群比較來看，盡管三大城市群府際合作在細(xì)節(jié)上略有差異，長三角縱橫府際合作最為完善，珠三角城市群迄今為止都缺乏覆蓋全域的府際合作[37]，京津冀城市群依然面臨區(qū)域合作治理能力偏低、政府治理主體碎片化、政策治理政策工作乏力等諸多困境[38]，但府際合作的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)明顯趨同（參見表2）。另一方面，區(qū)域發(fā)展落差使三大城市群市場一體化差異明顯。在廣東省比較徹底的放權(quán)型發(fā)展戰(zhàn)略下，市場機(jī)制運(yùn)作空間日益擴(kuò)展，可謂是市場機(jī)制成就了珠三角一體化。長三角一體化則是政府與市場密切結(jié)合的產(chǎn)物，市場機(jī)制與府際合作相輔相成、相得益彰。與珠三角和長三角非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場化改革起步早、市場發(fā)育程度高、更明顯地體現(xiàn)為在市場導(dǎo)向下促進(jìn)城市群治理形成鮮明對(duì)比的是，京津冀不僅國有經(jīng)濟(jì)比重高且市場化改革相對(duì)滯后，市場配置資源的能力相對(duì)較弱[39]。于是，長三角城市群治理的演化更近似于市場一體化促使各地方政府順勢而為地開展府際合作，形成了競合聯(lián)盟[40];珠三角城市群則在作為外部引擎的香港陷入長期經(jīng)濟(jì)低迷且面臨日益激烈的外部競爭壓力后，逐漸走上了自發(fā)的聯(lián)動(dòng)整合發(fā)展道路[41];而京津冀城市群由于市場配置資源的力量相對(duì)較弱，更多地依靠中央政府的強(qiáng)勢介入和推動(dòng)[42]。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)敘事中，市場機(jī)制是推動(dòng)資源要素城市群跨域流動(dòng)、聚集與創(chuàng)新的根本動(dòng)力。正是在市場機(jī)制的作用下，各類資源要素自發(fā)集聚到資本回報(bào)率高的地區(qū)，逐步形成了城市群。簡言之，城市群是市場經(jīng)濟(jì)條件下微觀經(jīng)濟(jì)主體的自組織過程?；诖耍鞘腥褐卫響?yīng)在區(qū)域規(guī)劃引領(lǐng)下，通過市場機(jī)制讓資源要素充分流動(dòng)，讓產(chǎn)業(yè)在城市群自由跨域選擇，從而獲得最優(yōu)效率。規(guī)模效應(yīng)、技術(shù)外溢等借助于完全競爭將引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間集中。因此，市場一體化是城市群區(qū)域一體化的基礎(chǔ)和前提。但是，從三大城市群市場一體化情況來看（參見表3），它們在中心城市首位度、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及產(chǎn)業(yè)分工等市場一體化基本指標(biāo)上存在明顯差異[43]。

最終，府際合作與市場機(jī)制的二元配比揭示了三大城市群治理績效差異化的原因（參見表4）。

（二）討論

上述研究發(fā)現(xiàn)意味著城市群既不能僅僅依靠行政干預(yù)“劃”出來，也不能單純依靠市場機(jī)制“培”出來，城市群治理既非純粹的城市群市場一體化也非單兵獨(dú)進(jìn)的府際合作。因此，有效的城市群治理必須是有為的府際合作和有效的市場機(jī)制雙管齊下。一方面，建立有效的市場機(jī)制，打破行政壁壘，消除地區(qū)封鎖，構(gòu)建統(tǒng)一公平的市場，促進(jìn)資源要素跨域自由流動(dòng)，推動(dòng)各城市比較優(yōu)勢的發(fā)揮，是城市群治理的基礎(chǔ)。另一方面，有為的府際合作也是城市群治理不可或缺的基本要素。盡管城市群治理在理論上能夠通過群內(nèi)城市間市場整合實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置并促進(jìn)生產(chǎn)效率提升，但行政區(qū)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的地方保護(hù)和市場分割使城市群發(fā)展仍然受到了一定的限制和扭曲，必須借助于積極有為的府際合作來打破阻礙城市群經(jīng)濟(jì)的行政壁壘。然而，在發(fā)展型地方主義、行政性分權(quán)和干部晉升錦標(biāo)賽體制等共性的制度環(huán)境下，城市群府際合作應(yīng)該是順應(yīng)市場機(jī)制而為之，通過“看得見之手”為“看不見之手”的運(yùn)行創(chuàng)造有力的制度環(huán)境，從而在城市群治理中實(shí)現(xiàn)“握手運(yùn)作”。在這個(gè)意義上，城市群治理研究中的經(jīng)濟(jì)學(xué)話語與政治學(xué)話語必須融合。高質(zhì)量的城市群治理必須具有建立在統(tǒng)一市場基礎(chǔ)上的要素自由流動(dòng)、統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等，在此基礎(chǔ)上形成產(chǎn)業(yè)分工、城市定位功能分殊后的有效協(xié)作。為此，城市群有效治理既要發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，又要發(fā)揮府際合作的引導(dǎo)性作用。進(jìn)而言之，基于可能的市場失靈和政府失效，未來還應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)組織在城市群治理中的積極效用。

從既有城市群治理研究來看，如何有效實(shí)現(xiàn)城市群府際合作[47]依然是強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵問題，城市群府際合作的確還需要轉(zhuǎn)變合作思維、優(yōu)化合作制度、創(chuàng)新合作機(jī)制。但是，本文的研究意味著既不應(yīng)該將城市群治理化約為城市群府際合作，也不能無視三大城市群治理實(shí)踐中的客觀差異而將它們等同視之。

基于此，三大城市群治理所面臨的共同使命在于：既要通過放管服改革激發(fā)市場和社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，打造國際化、法治化的營商環(huán)境，使市場在城市群區(qū)域資源配置中發(fā)揮決定性作用，使社會(huì)組織發(fā)揮“拾遺補(bǔ)缺”和“潤滑劑”效用;又要完善激勵(lì)約束、利益共享與補(bǔ)償、法治保障等有效的實(shí)施機(jī)制[48]并規(guī)范地方政府行為，從而提升府際合作制度的運(yùn)行績效。這無疑是既有學(xué)術(shù)研究的基本共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，由于“交易屬性不同使相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)即組織成本與權(quán)能有差異，從而形成了交易與治理結(jié)構(gòu)的不同配比”[49]（p.538）。因此，上述比較要求我們必須正視三大城市群中市場機(jī)制與府際合作的差異化配比及其形塑的差異化后果。對(duì)處于不同發(fā)展階段以及面臨差異化具體問題的三大城市群未來治理而言，既要超越單一化的府際合作與市場機(jī)制，又必須從市場機(jī)制與府際合作的差異化配比中對(duì)癥下藥，通過調(diào)適二者間關(guān)系以期產(chǎn)生“琴瑟和鳴”之效。

注釋：

①城市群橫向府際合作主要有兩種形式：一種是制度化的各城市市長組成的市長聯(lián)席會(huì)議和各城市政府職能部門負(fù)責(zé)人組成的部門級(jí)聯(lián)席會(huì)議，提供了一個(gè)全體城市群成員共同參與的全局交互平臺(tái);另一種是部分城市市長之間、職能部門負(fù)責(zé)人之間展開的交談溝通、交換意見、互動(dòng)協(xié)商等日常工作互動(dòng)。參見孟慶國、羅杭：《基于多智能體的城市群政府合作建模與仿真——嵌入并反饋于一個(gè)異構(gòu)性社會(huì)網(wǎng)絡(luò)》，《管理科學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。

②“多中心”一詞最早出自邁克爾·波蘭尼的《自由的邏輯》，是相對(duì)于單中心或一元中心秩序的另一種組織秩序。在多中心秩序下，公共物品的供給中存在著許多決策中心，它們在形式上是相互獨(dú)立的;多中心政治體制的重要含義是許多官員和決策結(jié)構(gòu)分享著有限且相對(duì)自主的專有權(quán)，來決定、實(shí)施和變更法律關(guān)系。參見[美]邁克爾·麥金尼斯主編：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，上海三聯(lián)書店2000年版。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

How to Differentiate Urban Agglomeration Governance

—Based on the Comparison of the Three Major Urban Agglomerations

Zhang Jingen

（Sun Yatsun University， Guangzhou Guangdong 510275）

Abstract：

Existing studies have showed that urban agglomeration governance is the only way to resolve urban agglomeration development effectively. However， from the practice of governance evolution in three major urban agglomerations， the different governance effect is obvious under the framework of basically convergent intergovernmental cooperation. This is because the effective governance of urban agglomeration not only requires the continuous improvement of intergovernmental cooperation， but also depends on the realization of the dual driving of intergovernmental cooperation and regional integration. Therefore， in order to operate urban agglomeration governance effectively， in addition to improving intergovernmental cooperation and stimulating the vitality of market mechanism in urban agglomerations， it is necessary to realize the classified governance in three major urban agglomerations and adjust the proportion between intergovernmental cooperation and market mechanism in urban agglomerations governance.

Key words：urban agglomeration governance， intergovernmental cooperation， market mechanism， regional governance