美國霧霾治理經(jīng)驗及其啟示

李衛(wèi)東　黃霞

[提要] 目前，我國大氣污染形勢嚴(yán)峻，尤其是以霧霾為首的大范圍大氣污染的頻發(fā)，污染指數(shù)的頻頻爆表，已經(jīng)給人們的生產(chǎn)生活和社會的可持續(xù)發(fā)展帶來巨大的影響。本文通過研究分析并總結(jié)美國工業(yè)化時代成功治理霧霾的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，提出針對我國霧霾大氣污染的有效治理思路和措施。

關(guān)鍵詞：霧霾；治理；市場機制

基金項目：北京市社會科學(xué)基金項目：“基于大數(shù)據(jù)的北京市霧霾形成機理與綜合治理對策研究”（編號：15JGB066）

中圖分類號：F326 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年11月27日

一、引言

大氣污染是一個國家發(fā)展到工業(yè)化階段難以避免的環(huán)境污染問題，而霧霾污染是其中典型的大氣污染問題。霧霾問題已引起了全社會的廣泛關(guān)注和重視，并且開始重視對霧霾的主要污染物細微顆粒物（PM2.5）的監(jiān)測?？v觀國外，許多發(fā)達國家在其工業(yè)化發(fā)展歷程中也遭遇過嚴(yán)重的霧霾污染，如美國1943年的“洛杉磯霧霾”事件和之后發(fā)生的“光化學(xué)煙霧”污染，使人們的眼睛和喉嚨遭受難以忍受的刺痛之感等。遭受了霧霾污染帶來的嚴(yán)重危害，美國開始覺悟到以犧牲環(huán)境為代價的工業(yè)發(fā)展是多么不明智的選擇，于是開始走上了霧霾治理的艱辛道路。經(jīng)過幾十年不斷地探索和實踐，這些國家的霧霾治理終于取得明顯成效，大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善，也留下了許多值得借鑒的治霾經(jīng)驗。本文對美國的成功治霾經(jīng)驗進行總結(jié)分析，并結(jié)合我國的實際國情提出有效治理我國霧霾污染的思路和途徑。

二、美國治理霧霾的經(jīng)驗

美國最著名的霧霾事件，就是20世紀(jì)40年代初的“洛杉磯霧霾”事件。1943年7月，洛杉磯遭到霧霾襲擊，大塊厚厚的煙幕降落到洛杉磯市中心，持續(xù)不散，整個城市變得昏天黑地，處于煙霧之中的人們的眼睛和喉嚨產(chǎn)生了難以忍受的刺痛之感。起初洛杉磯在分析霧霾產(chǎn)生的原因時，認定位于市區(qū)的南加州燃氣公司生產(chǎn)廠排放出的丁二烯是污染源，于是在公眾壓力下，該廠被迫臨時關(guān)閉；1946年有空氣污染專家分析了洛杉磯霧霾問題并提出解決方案，包括禁止人們在后院焚燒橡膠等。然而，這些措施對于霧霾的消減并沒有能起到很好的效果，1952年和1955年洛杉磯先后發(fā)生了兩次嚴(yán)重的“光化學(xué)煙霧”，每次都造成數(shù)百名65歲以上老人因呼吸系統(tǒng)衰竭而死亡。1952年，加州理工學(xué)院的一名化學(xué)家通過分析霧霾空氣中的化學(xué)成分，首次提出霧霾形成與汽車尾氣以及光化學(xué)反應(yīng)下的氣粒轉(zhuǎn)化有著直接關(guān)系，并指出臭氧是洛杉磯霧霾的主要成分，才讓人們意識到汽車尾氣才是造成霧霾的罪魁禍?zhǔn)?。意識到了越來越嚴(yán)重的空氣污染問題，美國政府開始采取一系列措施來改善霧霾天氣。

（一）成立專門的空氣質(zhì)量管理機構(gòu)，實行劃區(qū)管理。1970年，美國政府成立了專門的空氣質(zhì)量管理聯(lián)邦政府機構(gòu)：美國環(huán)境保護署（EPA），其職責(zé)包括制定全國的環(huán)保法規(guī)，進行相關(guān)科學(xué)研究，以及向各級地方政府機構(gòu)提供資金和技術(shù)支持等。EPA將美國50個州劃分為10個大區(qū)，每個大區(qū)設(shè)立區(qū)域環(huán)境辦公室，代表EPA對所轄大區(qū)的綜合性環(huán)保工作進行監(jiān)督，執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律、實施EPA的各種項目，協(xié)調(diào)州與聯(lián)邦政府的關(guān)系，以促進跨州區(qū)域性環(huán)境問題的解決。

1946年加州的洛杉磯市成立了全美第一個地方空氣質(zhì)量管理部門——煙霧控制局，并建立了全美第一個工業(yè)污染氣體排放標(biāo)準(zhǔn)和許可證制度。意識到由于空氣的流動性，污染源和受害區(qū)域并不一致，為了實現(xiàn)跨地區(qū)合作應(yīng)對空氣污染，合理分攤治污費用，1977年位于南加州地區(qū)的洛杉磯縣、橙縣、河濱縣和圣伯納蒂諾縣的部分地區(qū)聯(lián)合成立了南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD），負責(zé)制定區(qū)域空氣質(zhì)量管理規(guī)劃和政策，對區(qū)內(nèi)企業(yè)和固定污染源的污染物排放進行統(tǒng)一監(jiān)管。南海岸空氣質(zhì)量管理局成立后制定了一系列空氣污染治理政策，成為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的典范。

（二）出臺一系列法律法規(guī)，為空氣污染防治提供法律保障。1955年，美國政府出臺了第一部空氣污染治理法案《空氣污染控制法》；1963年美國國會又通過了《清潔空氣法》，這部法案成為了美國最重要的空氣污染控制法案。針對汽車尾氣排放的控制，1967年美國政府出臺了《機動車空氣污染控制法》和《空氣質(zhì)量法》。但由于缺乏有效的管理體制，美國聯(lián)邦和各州政府在標(biāo)準(zhǔn)和法律的實行上存在較大的矛盾。直到1970年，在美國民眾的努力下，《清潔空氣法》修正案出臺，它是一項全國性的立法，具有廣泛的約束效力，被視為一座里程碑。它規(guī)定了由聯(lián)邦政府制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，列出空氣污染物質(zhì)名單，制定了車輛的認證、檢測、減排配件應(yīng)用等多項制度，對燃料的生產(chǎn)也做出明確規(guī)定。根據(jù)該法案設(shè)立了聯(lián)邦環(huán)境保護署，賦予了其實在的管理權(quán)力。針對霧霾污染，加州政府還出臺了比美國政府出臺的空氣質(zhì)量法還嚴(yán)格的《污染防治法》以及《加州潔凈空氣法》。這些在美國后來的空氣污染防治中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

美國空氣質(zhì)量管理法律法規(guī)的頒布雖然使空氣質(zhì)量得到明顯改善，但空氣質(zhì)量管理并不是一件一勞永逸的事情，不同時期、不同形式下，空氣質(zhì)量總會出現(xiàn)一些新情況。針對此，美國環(huán)保署根據(jù)新出現(xiàn)的情況，多次修訂《清潔空氣法》，每次修訂都對空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)提出更高的要求，并且對各州要求更嚴(yán)格的空氣污染控制條例。

（三）引入市場機制。美國治理空氣污染借鑒了水污染治理的排污許可證制度，對排污企業(yè)進行管制。美國加州南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD）推出了區(qū)域空氣污染排放交易機制（RECLAIM），由南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD）對納入交易機制的工廠的排污情況進行在線實時監(jiān)測，規(guī)定排放額度，并且每年遞減，從而強制排污企業(yè)減少污染排放，排放指標(biāo)在芝加哥期貨市場公開掛牌交易。這一機制對控制固定污染源起到了較好的效果。

（四）開發(fā)先進技術(shù)對空氣污染進行治理。意識到汽車尾氣是霧霾污染的罪魁禍?zhǔn)?，美國對機動車尾氣排放規(guī)定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格規(guī)定汽車必須配備催化轉(zhuǎn)換器。美國加州還成立了機動車污染控制局，負責(zé)測試汽車尾氣排放并核準(zhǔn)排放控制裝置；加州空氣污染控制改革委員會推廣涉及空氣污染控制技術(shù)；鼓勵使用甲醇和天然氣取代汽油；成立技術(shù)辦公室來幫助私營企業(yè)加快發(fā)展低排放或零排放技術(shù)等。

經(jīng)過20多年的努力，美國的霧霾治理終于取得顯著成效，空氣質(zhì)量得到很大改善。

三、對我國霧霾治理的啟示

從美國的大氣污染情況來看，霧霾的污染源主要有工業(yè)污染和機動車尾氣污染，這與我國霧霾污染情況類似。早期的工業(yè)發(fā)展一味地尋求經(jīng)濟的增長而忽略了環(huán)境的保護，大規(guī)模的高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)不加限制地發(fā)展，如鋼鐵、水泥、化工等產(chǎn)業(yè)，污染物不加處理地排放，使大氣環(huán)境不堪重負，霧霾污染問題隨之而來。伴隨著經(jīng)濟不斷增長的是日益增加的機動車數(shù)量。機動車數(shù)量的增長，不僅使得城市道路擁堵愈發(fā)嚴(yán)重，也使得汽車尾氣的排放大大增加，同時地面揚塵也大量增加，霧霾污染進一步加劇。美國走的是先污染后治理的道路，其為此而付出的代價可見一斑，而它們在幾十年的空氣污染治理道路中，也留下了許多值得借鑒的經(jīng)驗。

（一）完善立法保障，健全法律體系，嚴(yán)格監(jiān)督污染防治。健全的法律法規(guī)是霧霾污染防治工作得以有效開展的重要保障，美國經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，業(yè)已形成了一套較為完善的針對大氣污染防治的法律體系，其內(nèi)容細致到明確規(guī)定了政府、企業(yè)和個人的責(zé)任以及相關(guān)的獎懲制度。目前，我國針對大氣污染防治的立法還不完善，法律體系也很不健全，存在許多不足之處。在大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定方面，存在如下問題：大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定原則過于籠統(tǒng)，在實踐中可操作性不強；大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定由于缺乏成熟的技術(shù)經(jīng)濟評估模型和方法，其確定的排放限值缺乏技術(shù)上的可行性、經(jīng)濟上的合理性和減排效果的顯著性；環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)沒有隨著空氣污染特征、經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境管理要求的發(fā)展得到及時更新；大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)體系和內(nèi)容不夠完整和明朗；大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和標(biāo)準(zhǔn)層級不明確等。在相關(guān)法律的實施方面，由于缺乏明確的法律主體，容易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，且懲罰力度過小，使得企業(yè)對大氣造成污染的違法成本太低，難以達到懲治和警戒的目的。對此，可以借鑒美國、英國、日本等發(fā)達國家防治大氣污染立法模式，加強環(huán)保法規(guī)建設(shè)，使得霧霾等大氣污染防治有法可依；根據(jù)空氣污染特征、經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境管理要求的發(fā)展變化，及時修訂各項法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，使之適應(yīng)建設(shè)生態(tài)文明社會的現(xiàn)實需要；將空氣污染治理情況納入各級政府工作考核機制，使得治理工作得到嚴(yán)格落實；將企業(yè)造成大氣污染的外部成本內(nèi)部化，加大對企業(yè)超標(biāo)排放違法行為的懲罰力度；制定相關(guān)法律確保大眾對污染舉報等監(jiān)督行為的合法合理性。

（二）設(shè)立自上而下的大氣污染防治機構(gòu)，建立霧霾治理長效機制。針對嚴(yán)重的霧霾污染問題，美國成立了環(huán)境保護署進行統(tǒng)籌管理，下設(shè)區(qū)域環(huán)境辦公室保障區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控有效進行等，對大氣污染防治進行統(tǒng)一管理，并實行多部門、多層級聯(lián)合治理，實現(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。我國目前針對霧霾等大氣污染防治缺乏職責(zé)分明的專門管理機構(gòu)，執(zhí)法主體不明確，加上各地發(fā)展差異，地方保護主義難以避免，導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作不能有效展開，相關(guān)法律得不到嚴(yán)格執(zhí)行。對此，可借鑒美國的大氣污染防治機構(gòu)確立模式，設(shè)立自上而下的大氣污染防治機構(gòu)，重點建設(shè)保障區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作有效展開的保障機構(gòu)和監(jiān)督相關(guān)法規(guī)得到嚴(yán)格落實的機構(gòu)，使各省、地方以及城市之間達到互相約束的效果；同時，結(jié)合我國具體實際，在建設(shè)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制過程中要著重解決好利益平衡的問題。霧霾治理并非一勞永逸，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境的不斷變化，霧霾的特征和來源也可能隨之發(fā)生變化，因此建立霧霾治理長效機制，非常必要。

（三）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)控工業(yè)污染。工業(yè)污染是霧霾污染的重要污染源，在采取治理霧霾的手段上，美國關(guān)停了可能是污染源的燃氣公司生產(chǎn)廠，美國洛杉磯將傳統(tǒng)制造業(yè)進行轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展電子、通訊、互聯(lián)網(wǎng)和多媒體等新興產(chǎn)業(yè)，大大減少了污染物的排放量。我國成立之初走的也是以工業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展的路子，粗放型的發(fā)展方式給環(huán)境帶來了巨大的壓力。雖然改革開放以來我國已經(jīng)意識到以工業(yè)帶動發(fā)展的弊端，也在積極進行著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，但是對于如河北、天津、東北等傳統(tǒng)工業(yè)基地，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并不是一件簡單的事情，而治理霧霾的重要途徑之一就是減少工業(yè)污染，減少工業(yè)污染，同時保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要途徑就是進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對此，我國可以借鑒美國、英國等國家，同時結(jié)合自身發(fā)展情況，在地區(qū)發(fā)展具有差異的背景下進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和利益補償，幫助傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)盡快進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少工業(yè)污染排放。

（四）加快發(fā)展清潔技術(shù)，嚴(yán)控機動車污染排放。汽車尾氣是造成美國洛杉磯20世紀(jì)50年代嚴(yán)重霧霾的罪魁禍?zhǔn)祝瑢Υ嗣绹鴮C動車尾氣排放規(guī)定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)定汽車必須配備催化轉(zhuǎn)換器，美國加州還成立了機動車污染控制局，負責(zé)測試汽車尾氣排放并核準(zhǔn)排放控制裝置等。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展越來越快，城市中私家車的數(shù)量越來越多，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和新聞報道，機動車尾氣排放已經(jīng)成為了中國霧霾污染的一大來源。然而，目前我國針對機動車污染排放控制的法律法規(guī)仍然很不健全，排放標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏技術(shù)性，目前僅在北京等大城市實行限號措施，對交通污染的控制難以起到滿意的效果。對此我國可借鑒美、英、日等國家為控制機動車污染排放所采取的措施，同時結(jié)合我國的具體國情，以《大氣污染防治法》為準(zhǔn)則，將空氣污染治理狀況納入政府考核機制背景下，賦予各省、地區(qū)或市制定“城市機動車污染排放標(biāo)準(zhǔn)”的權(quán)限，并嚴(yán)格規(guī)定機動車必須安裝尾氣凈化裝備，同時立法規(guī)定排放量不達標(biāo)的機動車禁止投入運行；加大對研究和生產(chǎn)清潔型環(huán)保“生態(tài)汽車”的支持力度，對購買“生態(tài)汽車”的消費者實行減稅政策；完善城市公共交通系統(tǒng)和自行車專用道的建設(shè)及管理，推廣綠色交通等。

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