耕地修復(fù)的挑戰(zhàn)與市場化路徑選擇

張智楠　陳小桂+　張文利

[摘 要] 各種有關(guān)土壤污染的公共安全事件為土壤修復(fù)工作帶來了機(jī)遇，而耕地修復(fù)是其中最為薄弱的領(lǐng)域，面臨著技術(shù)與操作層面、市場層面及制度環(huán)境等諸多挑戰(zhàn)，而市場化機(jī)制是解決這些問題的根本出路。多元化市場平臺建設(shè)、PPP模式的推廣、供應(yīng)鏈金融的介入及土地股權(quán)化與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營融合等市場化路徑，是解決目前耕地修復(fù)領(lǐng)域存在的技術(shù)、資金、商業(yè)模式等主要問題的有益探索。

[關(guān)鍵詞] 耕地；土壤修復(fù)；市場機(jī)制；路徑

[中圖分類號] F470 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

一、引言

2013年湖南的鎘大米事件及2016年江蘇常州外國語學(xué)校的毒地事件等系列涉及土壤污染的公共事件引起了社會各界的極大關(guān)注，根據(jù)環(huán)保部和國土資源部公布的調(diào)查數(shù)據(jù)，全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，主要涵蓋工業(yè)污染場地、礦區(qū)及農(nóng)田等區(qū)域類型的污染，其中耕地土壤的點位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬污染及滴滴涕、多環(huán)芳烴等有機(jī)污染。在此背景下，土壤修復(fù)工作逐漸被列入了各地各級政府的施政內(nèi)容。從目前的進(jìn)展情況看，工業(yè)污染場地及礦區(qū)污染這兩種類型的修復(fù)相對容易開展，技術(shù)相對成熟，投資回報率可觀且周期更短，商業(yè)盈利模式也更清晰，而農(nóng)田的修復(fù)卻面臨極大的挑戰(zhàn)，且事關(guān)廣大居民的食品安全及健康，亟待探討有效的應(yīng)對策略。

二、耕地修復(fù)的現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)

近些年來，在中央和地方政府的推動下，土壤修復(fù)在全國各地逐漸開始了試點，尤其是集中于受工礦企業(yè)污染的周邊區(qū)域、特殊地質(zhì)環(huán)境的區(qū)域以及湘鄂皖贛區(qū)域、長三角及珠三角區(qū)域等耕地污染嚴(yán)重的省份。各地的一些示范項目也積累了不少的經(jīng)驗，例如湖南長株潭地區(qū)土壤修復(fù)國家示范工程、廣西環(huán)江毛南族自治縣大環(huán)江流域重金屬治理工程、江西貴溪九牛崗示范工程、廣東汕頭貴嶼示范工程及甘肅白銀市示范工程等，在修復(fù)技術(shù)、工程施工、評估檢測、項目運營等多方面進(jìn)行了有益的探索。2016年5月國務(wù)院發(fā)布了簡稱“土十條”的《土壤污染防治行動計劃》，讓土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及各地修復(fù)項目的開展進(jìn)入了快車道。但我們應(yīng)該看到，這些示范性的修復(fù)項目實施過程中也暴露出各種各樣的問題，而不是如當(dāng)?shù)卣俺邪髽I(yè)所宣稱的那樣成功，這值得各界去反思與思考下一步怎么去調(diào)整策略，而不是被誤導(dǎo)。從目前已經(jīng)開展的示范性修復(fù)項目及該行業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)來看，耕地修復(fù)至少在以下幾個層面面臨著突出的問題及挑戰(zhàn)。

（一）技術(shù)與操作層面亟待探索

1.技術(shù)不成熟及缺乏標(biāo)準(zhǔn)。首先，進(jìn)行耕地修復(fù)的一項先期工作就是對土壤污染情況的調(diào)查摸底，目前環(huán)保部與國土資源部發(fā)布的土壤污染情況調(diào)查結(jié)論，其點位數(shù)據(jù)的采點來源并不密集。事實上每幾畝地的不同區(qū)塊都有可能存在較大的差異，因此需要做更為細(xì)致密集的抽樣檢測。然而，目前的檢測技術(shù)尚不成熟，且檢測成本過于高昂，無法做到細(xì)致密集的檢測，導(dǎo)致后續(xù)工作無法展開，或者導(dǎo)致無謂的修復(fù)或漏修復(fù)。國外的經(jīng)驗表明，檢測成本占修復(fù)領(lǐng)域產(chǎn)值的百分之二三十，但卻可以避免更大的浪費。其次，目前國內(nèi)外涌現(xiàn)了各種花樣繁多的修復(fù)技術(shù)，例如采用石灰法、植物修復(fù)法、電極吸附法、客土法、化學(xué)試劑提取法、微生物法等，但總體上缺乏成熟性及標(biāo)準(zhǔn)化，也未形成廣泛的推廣應(yīng)用價值，這成了導(dǎo)致耕地修復(fù)進(jìn)程緩慢的一個重要原因。

2.修復(fù)目標(biāo)不科學(xué)。受到前些年“鎘大米”事件的心理沖擊，對于耕地的土壤修復(fù)，包括政府和修復(fù)企業(yè)在內(nèi)的社會各界都把焦點集中于重金屬，各個示范性耕地修復(fù)工程項目把降低重金屬在土壤中及農(nóng)作物中的含量作為修復(fù)目標(biāo)。這其實在修復(fù)目標(biāo)上就出現(xiàn)了方向性的缺陷，等于是把土壤修復(fù)完全等同于污染治理工程。土壤修復(fù)應(yīng)該站在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展這個角度看，土壤本身是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，包含各種微生物及元素形態(tài)，這些是確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)量與質(zhì)量的關(guān)鍵。土壤的根本價值在于其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，除去耕地土壤中的重金屬只是保證其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的某一個方面，其主要價值在于確保食品安全，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅關(guān)注食品安全，還重在確保阻止當(dāng)前普通存在的土壤生產(chǎn)率下滑，所以目前諸多示范性工程往往可能只是解決了重金屬的問題，但卻沒有改善恢復(fù)土壤本身的生產(chǎn)功能，甚至惡化了原有的土壤生態(tài)及相應(yīng)的生產(chǎn)價值。其次，每個區(qū)域的耕地形態(tài)不一，產(chǎn)生問題的根源也多元化，以及該區(qū)域耕地未來的經(jīng)營規(guī)劃都有差異，因此在確定耕地土壤修復(fù)目標(biāo)時，應(yīng)該采取分級分類進(jìn)行修復(fù)目標(biāo)的確立及相應(yīng)的后續(xù)安排。目前在各地的修復(fù)項目中，存在一個普遍的問題是制定一刀切式的單一修復(fù)目標(biāo)。土壤修復(fù)是一項綜合性的治理工程，目標(biāo)是否科學(xué)事關(guān)項目是否真正成功及實際價值大小，不能出現(xiàn)方向性的偏差。

3.項目過程存在諸多漏洞。土壤修復(fù)項目的過程涉及多個環(huán)節(jié)，項目過程各環(huán)節(jié)的規(guī)范化也是項目成功的一項關(guān)鍵因素。目前的修復(fù)工程在實施過程中暴露出不少問題，其一是土壤污染檢測與評估環(huán)節(jié)混亂，目前許多土壤修復(fù)項目對檢測評估環(huán)節(jié)采取了招標(biāo)，但卻普遍存在低價搶標(biāo)的情況，直接后果便是檢測工作十分粗燥，所得數(shù)據(jù)資料并不能真實反映土壤污染狀況，更談不上對地下水流及土壤生態(tài)系統(tǒng)等情況的細(xì)致了解。其二是修復(fù)過程操作不規(guī)范，由于缺乏成熟技術(shù)、過程監(jiān)管缺位、缺乏公開透明性、施工單位及人員資質(zhì)不足等原因，導(dǎo)致修復(fù)過程偷工減料、二次污染等情況頻發(fā)。其三是驗收環(huán)節(jié)不規(guī)范，驗收缺乏統(tǒng)一的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏較為專業(yè)的評估專家，且所聘請的專家往往僅是污染治理方面的，難以對包括生態(tài)恢復(fù)情況在內(nèi)的修復(fù)效果進(jìn)行綜合評價。盡管國務(wù)院相關(guān)部委及某些地方政府制定了一些項目過程的技術(shù)導(dǎo)則及標(biāo)準(zhǔn)，但整體上尚不完善及成熟細(xì)致。

（二）土壤修復(fù)市場尚未真正成型

1.市場供給不足。土壤修復(fù)是一個新興的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，目前正處于快速增長期，從業(yè)企業(yè)從2010年的幾十家快速增加到2016年的上千家，從數(shù)量上看出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長，但這些表象并不能掩蓋該行業(yè)供給不足的問題。這種供給不足體現(xiàn)在三個方面，首先從修復(fù)企業(yè)總體的供給能力看，相對于龐大的潛在市場需求，存在較大落差。其次，從產(chǎn)業(yè)鏈來看，修復(fù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋土壤調(diào)查與評估、健康風(fēng)險評估、技術(shù)研發(fā)與設(shè)備制造、藥劑與材料研制、工程運營管理、過程監(jiān)測與服務(wù)、驗收評估等各環(huán)節(jié)領(lǐng)域，其中有不少領(lǐng)域嚴(yán)重缺乏足夠多的從業(yè)企業(yè)及人員，還沒有形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈體系。其三，盡管有越來越多的企業(yè)加入該行業(yè)，但是投機(jī)性、非理性進(jìn)入及不合格進(jìn)入的情況較多，行業(yè)整體上缺乏兼具成熟技術(shù)及項目實施經(jīng)驗的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，政府的行業(yè)進(jìn)入規(guī)制體系還未健全。

2.有效需求比例不高。據(jù)國土資源部的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在目前20.25億畝的耕地面積中，達(dá)到中度和重度污染的耕地約為5000萬畝，因此土壤修復(fù)的潛在需求十分龐大。然而也應(yīng)該認(rèn)識到，這只是客觀上的需要，而土壤修復(fù)市場真正經(jīng)濟(jì)意義上有效需求的產(chǎn)生必須具備兩個前提條件，即有修復(fù)的主觀意愿及足夠的資金支持。目前土壤污染的具體狀況還沒有做到細(xì)致調(diào)查，老百姓尤其是農(nóng)村地區(qū)居民還未形成足夠的認(rèn)知，地方政府也沒有強(qiáng)烈意識到解決這個問題的緊迫性，也對于這項不能在任期內(nèi)取得成效的工作缺乏足夠的行政意愿。另外，最關(guān)鍵的問題還在于資金來源，政府財政無法長期承擔(dān)這項巨大的開支，這也是土壤修復(fù)面臨的最大挑戰(zhàn)，因此土壤修復(fù)市場實際的有效需求量遠(yuǎn)沒有部分媒體及研究人士所宣稱的上萬億市場規(guī)模，而缺乏足夠的需求規(guī)?；蛞?guī)模擴(kuò)張緩慢也將不利于行業(yè)的快速成長。

3.商業(yè)模式不成熟。盡管各地開展了不少示范性的土壤修復(fù)項目，但都是處于摸索階段，耕地修復(fù)的商業(yè)模式更是沒有可參照的范例。城市污染場地的修復(fù)相對容易開展，可以考慮引入房地產(chǎn)商，將土地修復(fù)與后續(xù)開發(fā)結(jié)合，并且國外已經(jīng)有不少的成功經(jīng)驗可供借鑒，例如美國和英國的“棕地”修復(fù)模式。與之對比，農(nóng)村土地缺乏足夠的商業(yè)開發(fā)價值，難以吸引房地產(chǎn)商等投資者的關(guān)注，所以目前更多是依賴政府治理的模式，而真正商業(yè)化的市場交易形態(tài)只有零星的存在。

4.第三方合作不足。在土壤修復(fù)市場，供需雙方的不足及其交易模式存在的缺陷也與第三方的合作不足有關(guān)聯(lián)。資金缺乏、技術(shù)不成熟、商業(yè)模式未成型是土壤修復(fù)所面臨的主要挑戰(zhàn)，表面上這些問題是土壤修復(fù)服務(wù)交易雙方的自身問題，但是技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用、資金的籌措及商業(yè)模式的探索卻都有賴于第三方的介入與協(xié)助。例如擁有修復(fù)技術(shù)研發(fā)實力的科研院所需要開展修復(fù)技術(shù)實驗的場地及將其成果轉(zhuǎn)化，銀行等金融機(jī)構(gòu)及各種社會資本如何被引導(dǎo)進(jìn)入土壤修復(fù)市場，其他領(lǐng)域的企業(yè)如何與修復(fù)企業(yè)融合來形成有效的商業(yè)模式，這些需要一定的機(jī)構(gòu)及機(jī)制搭好橋梁，發(fā)揮好這些第三方的作用。

（三）制度保障不健全

1.土地制度待改革。建國以后，我國土地制度歷經(jīng)憲法修正及法律規(guī)章的多次調(diào)整，在現(xiàn)行的土地制度安排下，城鎮(zhèn)土地一級市場實行了國家壟斷，農(nóng)村土地市場則被關(guān)閉。這種制度對目前的土壤修復(fù)也構(gòu)成了影響，土壤修復(fù)企業(yè)只是單純地獲得政府的采購而從事修復(fù)工作，收益僅來自于政府的支付，并不能從修復(fù)好的土地中獲得后續(xù)的商業(yè)利益。對于農(nóng)戶而言，土壤的修復(fù)意味著農(nóng)業(yè)種植的暫時中斷，時間可能長達(dá)幾年以上，期間的收益損失只能依靠政府的財政補(bǔ)償，而且修復(fù)好以后的土地短期內(nèi)可能并不能給農(nóng)戶帶來收益上的明顯增加。這些情況會導(dǎo)致原本財政吃緊的政府在治理土地方面降低投入意愿，也導(dǎo)致修復(fù)企業(yè)難以形成更好的商業(yè)模式，而農(nóng)戶也缺乏足夠的意愿進(jìn)行土壤修復(fù)，致使供需皆不足，整個市場規(guī)模擴(kuò)張緩慢。因此有必要改革現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度，對耕地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行裂解配置，讓修復(fù)企業(yè)、政府、農(nóng)戶及其他相關(guān)方獲得多贏的結(jié)果及產(chǎn)生更強(qiáng)烈的動機(jī)，在不觸碰耕地保護(hù)紅線前提下，為土壤修復(fù)創(chuàng)造便利。

2.行政制度未契合修復(fù)工作。首先，土壤修復(fù)是周期比較長的工作，美國紐約州拉夫運河的修復(fù)過程長達(dá)24年，國內(nèi)一般的土壤修復(fù)項目也至少需要三五年以上的時程，而真正衡量修復(fù)項目是否真正成功還需要多年的驗證時間。與此對比，政府行政官員的任期有限，且可能面臨頻繁調(diào)動，因此出于政績等方面的考慮，他們往往期望在短期內(nèi)能看到效果，這就在很大程度上影響了政府官員在土壤修復(fù)投入上的意愿。其次，土壤修復(fù)工作涉及國土資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多個領(lǐng)域，因此在行政管理上面臨多頭管轄的問題，到底由哪個部門去主導(dǎo)以及各部門如何去分工配合，這存在行政體制上的困擾。

三、耕地修復(fù)的市場化路徑選擇

從目前耕地修復(fù)面臨的來自技術(shù)與操作層面、市場交易、制度環(huán)境等三個層面的各種挑戰(zhàn)來看，其根本原因還在于市場機(jī)制的資源配置功能尚未得到有效發(fā)揮。土壤修復(fù)作為一種公共產(chǎn)品服務(wù)，并且具有外部性的特征，容易形成市場失靈，確實需要政府微觀經(jīng)濟(jì)政策的干預(yù)，但政府的角色應(yīng)該僅限于糾正和補(bǔ)足市場機(jī)制的作用，而非取代。因此目前雖然在各地開展了各種示范性的修復(fù)工程項目，但這種完全由政府出資推動及主導(dǎo)其過程的模式并沒有廣泛的推廣價值，這些示范項目更多只是初步地研究驗證某些修復(fù)技術(shù)、積累政府相關(guān)的行政經(jīng)驗、鍛煉修復(fù)企業(yè)的項目運作能力，并從中查找各種潛在的問題，而龐大的土壤修復(fù)工作根本的出路仍然在于市場化，以企業(yè)為市場主體，遵循市場規(guī)律及依賴市場供需雙方交易及產(chǎn)業(yè)良性競爭來解決問題。

（一）建設(shè)多元市場平臺

要走市場化的道路，首先就是要形成一些能便利供需雙方進(jìn)行交易及從業(yè)企業(yè)開展有效競爭的專業(yè)性與區(qū)域性市場平臺。借助這樣的平臺，需求方能根據(jù)足夠的信息做出購買選擇，供給方能依據(jù)市場信號優(yōu)化供給，準(zhǔn)確把握生產(chǎn)什么及如何生產(chǎn)，提供適銷對路的修復(fù)技術(shù)與產(chǎn)品及不斷改進(jìn)的工程服務(wù)，第三方也能有效地介入交易過程。鑒于土壤修復(fù)工作涉及的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、形態(tài)眾多，因此市場平臺的建設(shè)也應(yīng)該多元化。其一是針對目前示范性項目在修復(fù)目標(biāo)、修復(fù)技術(shù)及工程過程等方面的不足，建設(shè)一批有關(guān)技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用、交流合作的專業(yè)性平臺，籍此加快修復(fù)技術(shù)的研發(fā)、市場化應(yīng)用及主流技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的成型與項目工程過程的規(guī)范化。其二是重點建設(shè)一些面向修復(fù)企業(yè)及需求方的交易平臺，便于市場需求的開拓及產(chǎn)業(yè)的競爭，這可以包括省市政府主導(dǎo)的招標(biāo)采購平臺及行業(yè)性的交易市場。其三是針對解決跨行政區(qū)域土壤污染與修復(fù)責(zé)任問題，可以參照“碳匯交易”模式建立面向區(qū)域間協(xié)調(diào)的市場平臺。

（二）廣泛開展PPP模式的多元化實踐

土壤修復(fù)屬性上是一種公共產(chǎn)品服務(wù)，但不一定需要由政府自己來供給，而且政府財政能力也無法承擔(dān)如此龐大的開支，因此引入社會資本勢在必行，需要依靠市場機(jī)制及商業(yè)化模式來解決問題。PPP模式是近幾十年在國外發(fā)展起來的一種公私合作形態(tài)，我國則在近幾年才有大規(guī)模鋪開，各地的修復(fù)示范項目工程也初步采用了PPP模式進(jìn)行運作。從目前的PPP模式實踐情況來看，存在不少偏差，例如僅當(dāng)成是政府出資采購修復(fù)企業(yè)的服務(wù)、把PPP完全當(dāng)成一種融資模式、合作形式比較單一、合作過程缺乏協(xié)調(diào)等問題。PPP模式在具體形式上是多元化的，但其核心本質(zhì)類同且別于傳統(tǒng)的公私合作關(guān)系，公私雙方需目標(biāo)一致，共享成果及共擔(dān)風(fēng)險。目前在各地的實踐屬于初步的探索，尚缺乏清晰的認(rèn)知及成熟的模式，需要多加強(qiáng)研究交流及規(guī)范指導(dǎo)。

（三）引入供應(yīng)鏈金融模式以完善產(chǎn)業(yè)鏈

土壤修復(fù)工作需要一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈來支撐，涉及土壤檢測、風(fēng)險評估、裝備制造、藥劑材料、過程監(jiān)理等多個環(huán)節(jié)領(lǐng)域的大大小小各種企業(yè)，并需要形成由大型核心企業(yè)進(jìn)行分工整合的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)。據(jù)業(yè)界相關(guān)人士估計，目前產(chǎn)業(yè)內(nèi)的中標(biāo)項目金額中，幾家上市的環(huán)保企業(yè)占有大部分的份額。對大型核心企業(yè)的培育確有必要，但這些企業(yè)需要更多的中小企業(yè)在供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)上的協(xié)作配合，目前社會各界尤其是投資者的焦點可能主要集中在前者身上，而中小企業(yè)協(xié)作體系的完善被忽略。土壤修復(fù)行業(yè)風(fēng)險較大，投資回報期長，而中小企業(yè)實力較弱，經(jīng)營狀況不透明、不動產(chǎn)抵押不足，因此難以像核心企業(yè)那樣獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款及其他社會資本的注入。為解決中小企業(yè)面臨的資金難題，供應(yīng)鏈金融模式是值得引入的融資辦法，金融機(jī)構(gòu)與核心企業(yè)合作對中小配套企業(yè)進(jìn)行授信，中小企業(yè)可以借助存貨、應(yīng)收賬款及預(yù)付款等流動資產(chǎn)進(jìn)行融資，為整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展注入能量，解決土壤修復(fù)市場供給不足的難題。

（四）推進(jìn)土地股權(quán)化及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營融合

耕地修復(fù)資金的來源應(yīng)該多元化，包括政府財政出資及修復(fù)企業(yè)結(jié)合金融機(jī)構(gòu)融資以外，還需要探索其他來源。另外，土壤修復(fù)工作不能孤立地加以看待和解決，必須結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)改革及經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，這樣才能調(diào)動各方參與的積極性，推進(jìn)土地股權(quán)化改革及后續(xù)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營相結(jié)合這個思路是值得去探討和實驗的。耕地?zé)o法像城市土地一樣獲得房地產(chǎn)商的青睞，因此“棕地”修復(fù)的商業(yè)模式無法在農(nóng)村適用，但是可以考慮將引進(jìn)大型農(nóng)業(yè)公司的戰(zhàn)略投資，由大型農(nóng)業(yè)公司先出資請修復(fù)企業(yè)進(jìn)行修復(fù)工作，將修復(fù)后的耕地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行股權(quán)化配置，由農(nóng)戶、集體及農(nóng)業(yè)公司長期共同持股，農(nóng)業(yè)公司將所有土地統(tǒng)一進(jìn)行高價值的產(chǎn)業(yè)化集約化經(jīng)營，農(nóng)戶既作為股東，也作為員工參與種植經(jīng)營。這種安排一方面可以減輕政府財政負(fù)擔(dān)，另一方面可以撬動龐大的社會資本投資，也使得農(nóng)戶從中收益，解決了土壤修復(fù)工作面臨的資金困難這一最大挑戰(zhàn)，也有助于形成適合耕地修復(fù)的成熟的商業(yè)模式。

四、結(jié)語

對于耕地修復(fù)在技術(shù)與操作層面、市場層面及制度層面所面臨的種種挑戰(zhàn)，完全依靠政府治理的模式并不可取，而市場化機(jī)制雖然不能解決所有問題，但卻是龐大的土壤修復(fù)工作的根本出路，政府及各界都需要培育好市場主體，尊重和利用好市場規(guī)律，確保耕地修復(fù)獲得長期穩(wěn)步的推進(jìn)。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]