公共服務合同外包中政府責任的復合維度：價值、支持與能力

摘 要：合同外包在運用市場化、社會化手段革新公共服務供給方式的同時，也要求政府重新定位自身須承擔的責任，實現(xiàn)工具理性與價值理性的平衡。為保證服務效率與分配公平并重，公共服務合同外包中的政府責任應依循公共價值管理的理念，在價值、支持和能力三個維度上得到明確和落實。通過以公共需求為核心傳遞價值、以多元參與為導向整合支持、以過程管理為基礎提升能力，政府能夠在公共服務合同外包的過程中發(fā)揮更加積極的作用，成為負責任的服務安排者和精明的項目發(fā)包方。

關鍵詞：公共服務;合同外包;政府責任;公共價值管理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0024-09

一、問題的提出

改革開放四十年來，我國不斷推進以調整國家與社會、政府與市場、中央與地方關系為重點的國家治理改革[1]，在行政改革、責任政府、公共服務、公共政策、社會治理等多個重要領域逐步實現(xiàn)了現(xiàn)代化轉型[2]。其中，隨著公共服務供給體制改革的深入，公共服務合同外包（政府購買公共服務）已成為兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，在政府引導下由多元主體共同參與供給的重要方式[3]。公共服務合同外包在我國的發(fā)展始于20世紀90年代中后期，1994年深圳市羅湖區(qū)、上海市浦東新區(qū)政府已率先開展公共服務合同外包改革[4]（pp.4-5），而2013年中華人民共和國國務院制定《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、2018年中華人民共和國財政部等三部門共同發(fā)布《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》，則標志著合同外包作為一種切實可行的公共服務供給模式正式進入了國家治理的政策體系。概括地說，這一模式的核心內(nèi)容是將原本由政府作為單一主體提供的公共服務，通過直接撥款或公開招標的方式交給具備相應資質和能力的企業(yè)或社會組織。

然而，合同外包并非改善公共服務水平的萬靈藥[5]。大量改革實踐表明，合同外包只有在特定條件下才可以提高公共服務供給的效率和質量[6]、促進服務價格處于合理區(qū)間并滿足公民需求[7]。值得注意的是，合同外包過程中還存在著諸如“內(nèi)卷化”“壁壘化”“泛化”和“鴻溝化”等實踐偏差[8]，以及監(jiān)督管理不到位[9]、公平性缺失、權力尋租和私人壟斷等潛在風險[10]。因此，為了促進我國公共服務合同外包的良性運行和協(xié)調發(fā)展，研究和實務工作者應不斷識別和化解其中的偏差與風險，實現(xiàn)政府部門、承接主體和社會公眾之間的正和博弈[11]。在公共服務合同外包中，政府移交的僅僅是公共服務項目的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，并不代表其自身責任的轉移。相反，政府應努力成為“精明的買主”，通過提高合同管理人員的能力，對合同外包實施全過程管理[12]（p.28），從而履行其對外包的公共服務應承擔的責任，保證合同外包有序進行[13]。具體地說，一方面，學者們通過分析政府在推進合同外包時的運作機制，提出其中的政府責任主要包括層級責任、法律責任、職業(yè)責任及政治責任四個方面，其中前兩種責任強調嚴格的監(jiān)督和較少的自由裁量，而后兩種則傾向于賦予公共部門更大的自主性[14];另一方面，強調作為公共服務合同外包的利益相關者之一，政府的責任體系與其他參與主體緊密相關，涉及為外包的公共服務進行擔保的責任、監(jiān)督調控的責任和相應的非營利組織培育責任[15]，而重新定位和調整行政實體規(guī)制的主體結構、行政規(guī)制的公私協(xié)力關系及規(guī)制內(nèi)容則是履行責任的關鍵所在[16]。盡管公共服務合同外包中的政府責任得到了越來越多的關注，但當前的研究大多基于普遍性的責任分析框架對其進行類型化劃分，或從公法規(guī)則、行政規(guī)制等視角闡釋其中的法律責任關系，缺乏與合同外包具體情境和運行過程的聯(lián)系，對合同外包中公共性的挖掘和反思尤為不足。因此，本文旨在從公共價值管理的角度，深入剖析公共服務合同外包的制度基礎，并以此為出發(fā)點探討政府在其中應承擔的責任及實現(xiàn)路徑。

二、創(chuàng)造公共價值：雙重理性基礎上政府責任的建構

（一）嵌套責任關系中政府的雙重理性

公共服務合同外包打破了傳統(tǒng)的由政府單一供給的公共服務模式，也促生了包括服務安排、服務生產(chǎn)和服務消費三類主體的嵌套責任關系（參見圖1）。其中，政府是公共服務的安排者，私營企業(yè)、非營利組織是公共服務的生產(chǎn)者，安排者與生產(chǎn)者簽訂關于物品和服務的合同并付費給生產(chǎn)者。而公眾則是服務的消費者，具備表達需求和偏好的權利，并擁有一定的客戶權利[17]（pp.56-57）。在此基礎上，服務生產(chǎn)者與消費者之間存在著短線責任關系。一方面，生產(chǎn)者借助自身的先進理念和專業(yè)能力提高公共服務的供給效率及質量，從而更好地服務公眾。類似于市場領域內(nèi)企業(yè)與客戶之間的關系，作為服務承包方的生產(chǎn)者應為自身提供的公共服務負責，這也是其履行合同義務、鞏固自身地位的根本要求。另一方面，這一短線責任關系還要求服務生產(chǎn)者在消費者行使客戶權利時予以積極回應。由于公眾需求的異質化程度日益增強，處于一線的生產(chǎn)者往往要針對不同的需求類別和水平靈活開展生產(chǎn)活動，并根據(jù)公眾在服務過程中的反饋意見及時調整服務策略。

在短線責任關系之外，服務安排者、生產(chǎn)者和消費者之間還存在著更為重要且根本的長線責任關系，主要包括兩個層次。第一，政府通過簽訂合同向作為服務生產(chǎn)者的承包方提供資源，并在轉移部分權力的同時讓其承擔實現(xiàn)集體目標的責任。這樣的合同契約關系具有一定的公共性和強制性，不僅對承包方的服務生產(chǎn)水平提出了具體的績效考核標準，也要求政府進行更精細化的合同管理。第二，政府從公共服務的一線生產(chǎn)環(huán)節(jié)中退出的同時，必然導致其與公眾溝通距離的增加。尤其是當公眾在與服務生產(chǎn)者的短線責任關系中不能有效行使客戶權利時，他們就只能以公民的身份通過各種正式或非正式的機制表達自己的意見，表達權的行使在此時便成為一種“兜底救濟”[18]（pp.71-74）。從近年來出現(xiàn)的公共服務逆向合同外包現(xiàn)象中可以看出，當服務生產(chǎn)者無法保證公共服務的供給質量時，政府就需要及時采取措施矯正承包方的不當行為，或者直接將其淘汰，轉由公共部門工作人員重新進行服務生產(chǎn)[19]。

公共服務合同外包中的嵌套責任關系是公共服務供給由傳統(tǒng)政府供給模式向市場化供給模式轉變的集中體現(xiàn)，而政府所處的長線責任關系不僅涵蓋傳統(tǒng)模式對平等、公平和公民權等價值理性的強調，也激發(fā)了市場化改革所推崇的以技術至上、效率導向為核心的工具理性[20]，并深刻影響著公共服務合同外包中政府責任的構建。其中，政府建立合同契約關系的首要關切便是承包方能否有針對性地解決現(xiàn)實問題、提高服務效果。大量面向地方政府官員的調查表明，提高服務質量、節(jié)約服務成本被認為是政府實施合同外包的最主要原因[21]。這說明政府將合同外包作為具備比較優(yōu)勢的改革工具引入公共服務供給領域，以實現(xiàn)政府減少開支、更高效地提供服務的目標。而公共服務合同外包得以大規(guī)模推行，本質上符合政府在服務成效要求下的工具理性。

然而，過度強調工具理性、追求效率主義和成本收益的最大化，往往會在外包過程中帶來諸如服務供給失衡、程序公正難以維系甚至尋租腐敗等問題。這些都與公共服務的公共性相背離，無異于舍本逐末。在公共性的標準下，公共服務的供給不僅應關注效率、質量等要素，還應注重服務分配的民主性與公平性。因此，政府在長線責任關系中可以通過建立基于公眾表達權的常態(tài)溝通機制，及時掌握、回應公眾需求，從而有力地平衡追求效率提升、成本節(jié)約等工具理性帶來的價值損耗，體現(xiàn)政府在服務公共性要求下的價值理性。

（二）基于雙重理性整合的政府責任

值得注意的是，在公共行政的實踐中，工具理性與價值理性并不完全對立，價值理性總是要訴諸一定的工具理性才能實現(xiàn)自己的價值目標，而工具理性從目標設定到手段選擇都必然帶有一定的價值傾向[22]。如前所述，政府在合同外包中表現(xiàn)出的工具理性，偏重對公共服務供給效率和質量的關注，但這并不必然帶來公共精神的流失。相反，若各政府部門在追求工具理性的同時重視各項改革舉措對服務公共性的影響，那么成本收益比的提升將有助于實現(xiàn)政府在公共服務供給中的價值目標。因此，公共服務合同外包中的政府責任應兼顧價值理性與工具理性，只有對二者進行整合才能促進政府更好地履行責任，滿足公眾不斷拓展、變化的需求。

不僅如此，有關政府責任的討論不應局限于規(guī)范層面，還應結合工具理性和價值理性中的關鍵要素進行系統(tǒng)性的責任建構。基于公共價值管理的相關闡釋[23]，本文認為政府責任中雙重理性的整合應統(tǒng)一于創(chuàng)造公共價值的目標下，并涵蓋多方面的考量，包括服務的產(chǎn)出、公眾滿意度、結果的持續(xù)性、分配的公平、合法性等要素[24]。如圖2所示，公共服務合同外包中的政府責任體現(xiàn)在傳遞價值、整合支持及提升能力這三個維度。其中，價值傳遞維度旨在強調政府在開展合同外包時應將公共價值作為履行責任的核心，但公共價值并不限于民主、公平、正義等靜態(tài)的概念，更是根植于公眾的期望與認知中，與集體偏好的形成和傳遞密切相關。支持整合維度主要是指在合同外包過程中爭取各利益相關者的支持，使服務安排者的工作，尤其是涉及利益分配的改革具有合法性。其中首要的是合理分析與合同外包相關的組織環(huán)境，并有針對性地調動資源，通過協(xié)商、談判、公開討論等手段及先進的信息化技術，最終實現(xiàn)政府與承包方、公眾的協(xié)作。在明確公共價值并獲得合法性的基礎上，政府還應提升組織管理和政策執(zhí)行的能力，以促進價值目標的達成。面對復雜多變的環(huán)境，政府可以通過制定科學細致的規(guī)范并加強合同管理、信息溝通和監(jiān)督控制，構建良性的伙伴關系，并盡可能地動員社會力量，更高效地創(chuàng)造公共價值[25]（pp.119-121）。接下來，本文將進一步闡述公共服務合同外包中政府責任各個維度的基本內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑。

三、傳遞價值：以公共需求為核心的政府責任

政府在公共服務合同外包中的首要責任是傳遞價值，公共價值根植于公眾的期望與認知，與公共需求密切相關。這不僅涉及公共服務質量本身，即在供給方式改革后承包方提供的公共服務是否滿足公共需求，而且涉及服務效果在不同群體間的公平分配。為更全面地傳遞公共價值，防止出現(xiàn)服務供給的“馬太效應”，政府應從三個方面實現(xiàn)傳遞價值的責任。

（一）促進公眾集體偏好的凝聚與表達

總體來看，我國各地的公共服務合同外包主要是在政府推動下得以實施并逐步推廣的。科層組織的官僚作風與政府工作人員長期形成的路徑依賴，往往導致公共需求被忽視、服務供給出現(xiàn)錯位。公共需求源于公眾的集體偏好，但集體偏好不僅僅是個體偏好的簡單加總，還需要通過真正的參與、咨詢和調查等方式，實現(xiàn)基于協(xié)商的、集體性的偏好表達[26]。首先，政府應促進集體偏好的形成，建立諸如居民議事會等制度化社區(qū)平臺，并充分利用QQ群、微信群等網(wǎng)絡工具，將公眾的個體偏好凝聚為集體偏好。其次，對于通過協(xié)商形成的公眾集體偏好，政府的獲取機制可分為公眾自下而上的協(xié)商表達和政府自上而下的主動收集兩類。前文所述協(xié)商渠道的建立為公眾的表達打下了基礎，但這一機制的運行效果受當?shù)毓妳⑴c氛圍的影響，可能需要經(jīng)過較長時間才能顯現(xiàn)，而政府自上而下的偏好收集若依靠傳統(tǒng)的信息普查，不僅搜集成本高，而且數(shù)據(jù)更新嚴重滯后。因此，相關部門有必要借助當前快速發(fā)展的大數(shù)據(jù)和云技術，建立統(tǒng)一的集信息發(fā)布、意見反饋、協(xié)調互動等功能于一體的公共信息平臺，使需求的獲取更及時準確，實現(xiàn)成本與效率的雙贏。而通過協(xié)商表達和主動收集獲得的公眾偏好，將成為政府進行需求篩選的基礎。

（二）加強需求篩選的標準化

公眾的集體偏好并不能完全作為政府進行外包決策的依據(jù)，通過對集體偏好進行篩選，政府能夠更有效地回應公眾需求。然而，篩選的關鍵在于能否落實具體的標準，使篩選結果富有公信力。這主要可以從兩方面入手。一方面，相關部門應通過廣泛征求意見，制定公共服務合同外包項目的購買目錄和負面清單。其中，購買目錄基于公眾集體偏好、既往實踐經(jīng)驗、當?shù)卣芰?、上級政策要求等綜合因素，明確政府可以外包的服務項目。負面清單則是從底線控制角度出發(fā)，明確哪些項目禁止通過外包被提供。這類項目通常包括兩類：涉及暴力機關、執(zhí)法權等核心職能的項目，它們必須由政府提供公共服務;外部性較強、不得不由政府提供的公共服務，這些服務交由市場供給的交易成本遠遠高于政府供給的行政成本。此外，由于公眾需求愈發(fā)異質化且不穩(wěn)定，購買目錄難以窮盡所有潛在的服務項目，更多表現(xiàn)為指導性意義。而負面清單的設立在劃清底線的基礎上，還應給予基層部門更大的外包決策自主權，使其能夠結合實際情況靈活地決定是否要拓展合同外包的內(nèi)容和形式。此外，依然存在一些公共服務，其外包后出現(xiàn)外部性的概率及程度尚不明晰，由于提供該服務的供給方市場不健全，外包后的風險逐漸顯現(xiàn)。針對這一情況，有必要對公眾需求的風險進行評估，尤其是對一些新興的服務需求，可以從供給方市場是否健全等角度對外包后的風險進行預判，提高外包項目的安全性與可行性。

（三）重視外包服務的公平分配

在公共服務合同外包的前置環(huán)節(jié)，偏好的收集與需求的篩選為政府傳遞公共價值提供了保障。但為了更好地傳遞公共價值，政府還有責任保證服務結果的公平性，即經(jīng)由外包提供的公共服務能否惠及社會中的不同群體并落實到個體層面。其中，外包服務分配中可能存在的弱勢群體尤其值得關注。他們對公共服務特別是基本公共服務有著迫切的需求，卻因難以有力表達自身需求或無法影響服務產(chǎn)出的分配，最終成為最少獲益的群體，這有違公共服務合同外包的公平性。當前我國各地有大量外包項目涉及對社會中弱勢群體的服務，如居家養(yǎng)老服務、殘疾人就業(yè)培訓服務、進城務工人員子女教育服務等。有鑒于此，政府應充分重視社會組織作為承包方的公益性和非營利性，通過主動開展對公共服務特定群體的需求分析、在監(jiān)督評估服務結果時加大權重等方式，對外包服務分配中的弱勢群體給予必要的救濟，從而減少服務分配的不公，實現(xiàn)公共價值的全面?zhèn)鬟f。

四、整合支持：以多元參與為導向的政府責任

政府在根據(jù)公眾需求確定外包項目后，應進一步通過整合內(nèi)外部支持，促進各參與主體間的協(xié)作，獲取推進后續(xù)工作的合法性，并最大程度地消除改革可能存在的阻力。首先，在公共服務合同外包的長線責任關系中，政府對公眾表達權的回應是其重要的組成部分。公眾對個體偏好的表達關乎集體偏好的形成和公共價值的傳遞，同時也影響著公共服務合同外包的合法性。其次，政府能否找到適合承接外包服務的組織，有賴于服務供給方市場是否健全。不僅如此，由于合同的剛性規(guī)定難以應對公共服務供給的復雜多變，政府需要與各類承包主體在合同契約關系的基礎上建立良性互動關系，掌握更多的一手信息以優(yōu)化服務安排。最后，政府內(nèi)部的差異始終存在，這在推進各項改革時體現(xiàn)得尤為明顯。公共服務合同外包的開展涉及政府內(nèi)部的各種力量及利益的調整，即便是在同級政府中，無論是決策層或執(zhí)行層，還是不同的政府部門，都可能因為各種原因對合同外包產(chǎn)生不了解、不認同甚至抵觸情緒。這種因官僚政治帶來的內(nèi)部性，往往會伴隨不規(guī)范的市場行為繼而危及外包合同的執(zhí)行效果。因此，政府需要通過調整組織結構或建立特定的運行機制整合內(nèi)部支持，降低負內(nèi)部性發(fā)生的風險。

（一）基于參與度提高公眾認同

公眾認同是政府推進改革的重要合法性來源，而促進公眾參與是提高公眾認同的有效途徑。在我國很多地區(qū)，公共服務合同外包的經(jīng)驗仍然較為匱乏，這就要求地方政府除了采取常用的政治宣傳手段之外，還要更廣泛地鼓勵公眾參與。公眾因特定的合同外包事項，在通過某種協(xié)商或議事的形式聚集在一起，經(jīng)過偏好表達、相互商議、妥協(xié)讓步等一系列過程，并與政府部門充分溝通之后，就會對公共服務合同外包有更直接而感性的認識。在此基礎上，若外包的服務充分滿足了公眾的需求，其認同自然會產(chǎn)生，并具有很強的穩(wěn)定性。不僅如此，為爭取公眾更堅定的支持，政府還可以引導公眾參與到項目監(jiān)管及評估的過程之中。作為外包服務的消費者，公眾對所接受的公共服務質量及自身的滿意度有最權威的發(fā)言權，而政府也應將服務滿意度作為重要指標列入評價考核體系。

（二）基于領導力整合內(nèi)部支持

公共服務合同外包的不斷推進涉及復雜的利益權衡，這給政府部門的協(xié)調能力帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。除此之外，行政系統(tǒng)內(nèi)部也并非思想統(tǒng)一、行為一致。隨著改革的深入，各種負內(nèi)部性出現(xiàn)的可能性也在增加。負內(nèi)部性主要來源于官僚政治，是指大量的內(nèi)部壓力會利用外部性改變其他主體的市場行為方式，從而扭曲合同關系。在不穩(wěn)定的政治環(huán)境中，機構內(nèi)部的權力爭斗有時比機構正在外包的東西還要重要[12]。同時，隨著公共服務合同外包的發(fā)展，單一的政府部門越來越難以承擔發(fā)展所需的資源與能力，職責不同的機構及工作人員之間的溝通障礙，也會帶來內(nèi)部性。因此，整合行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門的支持對于政府自身責任履行格外重要，其中的關鍵則在于爭取上級領導的支持。我國各地方實踐中比較成熟的做法是成立公共服務合同外包聯(lián)席會議，將合同外包所涉及的財政、審計、監(jiān)管、民政、發(fā)展改革等部門列為成員單位并明確各單位的職責分工。同時，為了爭取更高層次的支持，聯(lián)席會議往往將地方政府分管領導列為召集人，從而提升整個組織機構的領導力[27]（pp.143-146）。

（三）基于自主性培育社會組織

以企業(yè)、社會組織為代表的承包主體是公共服務合同外包中的重要參與方，它們作為服務生產(chǎn)者直接在一線向公眾提供服務。相較于政府，這些承包方自身擁有先進的服務理念、專業(yè)化的服務能力及彈性的組織管理，為實現(xiàn)公共服務合同外包的政策目標提供了保障。但現(xiàn)實中供給方市場不健全的情況并不鮮見，特別是社會組織發(fā)展不平衡、承接外包服務的能力不足等問題在我國依然普遍存在。為了改善這一現(xiàn)狀，各地方政府有必要通過財政撥款、項目支持、人才開發(fā)、場地優(yōu)惠等方式培育能夠提供專業(yè)服務的社會組織，但同時也應特別重視保障社會組織的自主性。例如，相關部門應避免直接干預社會組織的日?；顒樱窃谶M行業(yè)務指導和常規(guī)監(jiān)管的基礎上，通過各類社會組織孵化器和中介組織設置豐富的技能培訓項目和組織學習平臺，為初創(chuàng)的社會組織提供可持續(xù)支持。此外，相關部門還應充分尊重人才和組織的成長規(guī)律，通過鼓勵社會組織間的相互交流提升其服務能力，使其最終能夠有力承接政府外包的公共服務項目。

五、提升能力：以過程管理為基礎的政府責任

在公共服務合同外包中，政府的理想角色不僅是基于集體偏好進行篩選的服務需求確認者，還應是精明的購買者和服務的檢查者與評估者[17]。在政府所處的合同外包長線責任關系中，圍繞合同契約的過程管理是其核心組成部分。因此，提升相應的合同管理能力便成為政府在公共服務合同外包中不可推卸的責任。這一能力的建設應涵蓋外包合同的整個運作過程，包括合同談判、合同起草、合同監(jiān)督、中途糾正、合同結束或重建五個階段。其中，對合同關系的監(jiān)督及風險控制逐漸成為政府保證服務質量和分配公平的重要手段。具體而言，政府應通過落實相關政策規(guī)范并有針對性地防范外包中的風險，從制度建設、合同管理、信息溝通、結果控制四個方面促進合同外包中公共價值的創(chuàng)造。

（一）規(guī)范合同外包管理的制度建設

公共服務合同外包的制度建設應以規(guī)范性與程序性為基礎，并結合地區(qū)實際和既有經(jīng)驗，為外包各參與主體提供可依循的活動框架。只有制度內(nèi)的各項政策符合規(guī)范要求，并清晰界定外包所涉及的基本程序，制度建設才能更加科學全面。具體地說，相關制度應涵蓋組織領導、購買領域、購買方式、購買類型、資質條件、操作程序、部門分工等合同外包涉及的方方面面工作，其中操作程序又可以被細化為項目設立、預算申請、匯編目錄、項目申報、競標評審、項目管理、評估驗收等多個環(huán)節(jié)。除此之外，政府還應運用聽證會、網(wǎng)絡意見征集、第三方調查等手段切實提高合同外包管理制度的可操作性。操作性不足的制度不僅使一線的合同外包工作人員在面對爭議問題時找不到可依據(jù)的政策規(guī)定，難以充分發(fā)揮其自身能動性，更可能誘導他們按照自己的認知和能力重新選擇合適的行為。而這一自由裁量權一旦被過度使用，無疑會損害制度運行的效果。

（二）細化圍繞標書文本的合同管理

在討論公共服務合同外包的合同管理問題時，標書文本的重要性往往易被忽略，但合同的起草、監(jiān)督、中途糾正、結束或重建等環(huán)節(jié)均是圍繞標書文本展開的。因此，政府應首先保證標書文本的規(guī)范效力，并細化標書文本的內(nèi)容，尤其是針對突發(fā)情況設置一些彈性規(guī)定，使之能夠更靈活地約束合同關系中的各方。在這一點上，相關部門可以依據(jù)服務領域的不同制定相應的合同范本及輔助性的專業(yè)標準，并以此統(tǒng)一要求所有同質、同類項目。不僅如此，標書中還應明確外包單位的監(jiān)管制度與考核辦法，使承包方在簽訂合同環(huán)節(jié)就知曉政府部門的管理制度和應遵守的外包規(guī)則。從根本上說，提升政府的合同管理能力應從合同起草環(huán)節(jié)開始，而為了防止承包方在中標后隨意修改合同的實質性條款，還應進一步加強對中標合同文本的審查。如果出現(xiàn)修改諸如支付時間、服務內(nèi)容和中標金額等關鍵條款的情況，雙方應及時中止合同關系。

（三）推動資源共享基礎上的信息溝通

在充分競爭的市場環(huán)境中，有關商品和服務的信息流動是活躍且迅速的，但在公共服務合同外包中，建立競爭性市場的條件往往并不充分，從而導致各參與主體間的信息不對稱。這就需要政府推動基于資源共享的信息溝通，并首先打通政府的內(nèi)部信息溝通渠道。當前盡管很多地方政府已經(jīng)通過社區(qū)網(wǎng)格化建設獲取了大量基礎數(shù)據(jù)，但經(jīng)常由于部門間的層級壁壘，無法為推行公共服務合同外包的部門提供足夠的信息支持。針對這一情況，政府應以資源共享作為內(nèi)部流程再造的重要抓手，促進不同部門間的數(shù)據(jù)聯(lián)動。此外，政府可以通過更靈活的信息化、網(wǎng)絡化的手段，改善與其他外包參與主體間的信息不對稱情況。例如，上海市楊浦區(qū)政府以區(qū)級政府購買社會組織服務網(wǎng)站為載體，要求全區(qū)各委辦局及各街道、鎮(zhèn)將需要外包給社會組織的公共服務事項，按照政府立項、公開發(fā)布、統(tǒng)一競標、合同管理、評估兌現(xiàn)的運作機制，統(tǒng)一交由該平臺運行[27]（pp.143-146）。盡管基于網(wǎng)絡平臺的信息溝通并不十分充分，傳遞的信息也相對有限，但這仍有利于促進參與主體間的常態(tài)信息交流，有力地防止了信息黑箱的出現(xiàn)。

（四）實行效率與公平并重的監(jiān)督評估

基于服務安排與生產(chǎn)相分離的公共服務合同外包，要求政府作為服務安排者，給予作為服務生產(chǎn)者的承包方充分的自主性，使其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、更高效地提供公共服務。在創(chuàng)造公共價值這一責任的指引下，盡管政府退出服務生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但仍可以通過提高監(jiān)督評估的能力為最終產(chǎn)出的服務負責。這就要求政府首先對項目生產(chǎn)的過程進行監(jiān)督，主要涉及立項指導、中期檢查和結項評估三個階段。監(jiān)督可由作為發(fā)包方的政府部門單獨開展，也可讓公眾參與進來，協(xié)作推進。另外，對項目生產(chǎn)的結果進行績效評估也很關鍵。為了體現(xiàn)評估程序的公平性，相關單位應組織發(fā)包方、服務對象、專家學者及社會公信人士成立評估小組，或直接委托第三方機構負責具體實施，而評估結果應作為資金結算及判斷是否續(xù)約的首要標準。在細化項目監(jiān)督及績效評估機制的同時，監(jiān)督的重點和評估指標的設定應以提高服務質量和實現(xiàn)分配公平為目標，促進效率與公平并重。

六、結論與討論

隨著全面深化改革在各地陸續(xù)展開，合同外包在不同的公共服務領域中得到了廣泛運用。這些外包項目通常具有較長的運行周期，涉及服務安排、服務生產(chǎn)和服務消費三類主體間的嵌套責任關系，也伴隨著諸如供需錯位、監(jiān)管失當、分配不公等潛在風險。有鑒于此，本文提出政府不僅要明確自身在傳遞價值、整合支持和提升能力等維度上應承擔的責任，更要采取有力的措施將這些責任落到實處，成為負責任的公共服務安排者和精明的外包項目發(fā)包方。因此，為了更好地發(fā)揮合同外包在提高公共服務供給效率和水平方面的作用，并有針對性地預防外包過程中的隱患，政府應通過三個途徑推動落實自身應履行的復合維度責任。

如圖3所示，作為政府在公共服務合同外包中應首先落實的責任，傳遞價值的關鍵在于將公共需求作為構建外包制度的核心。這就意味著各地政府不僅要通過凝聚公眾的集體偏好來更精準地收集公共需求，還要結合地方實際能力、政策可行性和服務供給安全性等因素對公共需求進行篩選，同時在篩選過程中靈活運用民主協(xié)商、信息化溝通等手段，促進公眾合意的形成。在此基礎上，政府還應重視不同階層、群體間利益訴求的多樣性，尤其是要確保公共服務對社會弱勢群體的覆蓋，保障服務的公平分配，實現(xiàn)對公共需求的有力回應。此外，在公共服務合同外包這種涉及不同類型主體的責任關系中，政府要充分認識到多元參與的重要性，這樣才能有效地整合多方支持。這既包括通過統(tǒng)籌領導激發(fā)政府各部門的政策合力，更強調通過協(xié)商溝通爭取作為服務消費者的公眾的認同，并有側重地培育相關領域中社會組織的生產(chǎn)服務能力?？紤]到外包環(huán)境和公共服務內(nèi)容的復雜性，政府也有責任基于外包的運行流程不斷提升其契約管理能力。其中，政府應特別注意增強相關制度規(guī)范的可操作性，并將能力提升細化到協(xié)商談判、合同起草、監(jiān)督反饋、評估驗收等具體環(huán)節(jié)中。除此之外，諸如合同標書如何設計、評估指標如何選擇等契約管理中更加微觀的問題，同樣是政府在履行自身責任的過程中需要格外關注的。而在發(fā)展水平各不相同的地區(qū)，公共服務合同外包中政府責任的構建和履行是否會受到更多因素的影響，這些都有待進一步探究，同時也是未來研究的生長點。

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[責任編輯：李 堃]

Unpacking the Government Accountability in ContractingOut of Public Service： Value， Support and Capacity

Cheng Ming

（Open University of China， Beijing 100039）

Abstract：

While utilizing marketized and socialized methods to innovate the provision mode， contractingout of public service also urges governments to redefine their own accountability to achieve the balance between instrumental rationality and valuebased rationality. To ensure both service efficiency and fair distribution， the government accountability in contractingout of public service should be clarified and implemented in three dimensions， including value， support and capacity. By delivering public value with social demand as core concerns， integrating support with multiple participation as major orientation， and enhancing capacity with process management as common basis， governments can play a more active role in arranging the contractingout of public service more responsibly and efficiently.

Key words：public service， contractingout， government accountability， public value management