社會政策評估的哲學(xué)基礎(chǔ)、實踐形式與交互影響因素

李海榮 王琳

摘 要：隨著社會政策學(xué)科的蓬勃發(fā)展，作為衡量社會政策實踐效果的政策評估愈益受到重視，并成為政策科學(xué)的主要研究議題之一。而這之中，不同的哲學(xué)取向是社會政策產(chǎn)生多種評估形式的基本原因。日漸多元的評估實踐不僅豐富了社會政策的評估類型，而且以“倒逼”方式提升了政策的執(zhí)行效力。復(fù)雜的政策環(huán)境、宏觀政治結(jié)構(gòu)等因素會影響社會政策的評估結(jié)果，但這一交互融合過程也會促使政策參與者開展政策學(xué)習(xí)與政策合作，最終推動政策的落實和政策科學(xué)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：哲學(xué)基礎(chǔ);實踐形式;政策科學(xué)

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“我國老年人非正式長期照護多主體合作發(fā)展路徑研究”（18BSH170）;青島市社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“公共權(quán)力的失范風(fēng)險與治理路徑研究”（QDSKL1901305）。

[中圖分類號] C934 [文章編號] 1673-0186（2020）006-0110-013

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.006.009

在各類風(fēng)險不斷凸顯的當(dāng)代社會，世界各國相繼把社會建設(shè)作為現(xiàn)代化的一個基本內(nèi)容予以推進執(zhí)行，與之緊密相連的社會政策亦隨之增多，可以說“政策型治理”已經(jīng)成為提升國家治理能力的一個重要方式。但就政策實踐而言，其也存在一定問題，各國的政策實踐多偏重于政策制定而輕視政策評估，進而導(dǎo)致政策的執(zhí)行效力難以達到預(yù)期。伴隨新公共管理理念的興起，如何以更有效的方式對社會政策開展評估，成為今后社會政策整體實施過程的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

與西方國家相比，中國現(xiàn)今的社會政策實踐模式也有較大程度進步，主要表現(xiàn)有：一是從之前的應(yīng)急性政策向常態(tài)化政策轉(zhuǎn)變，這使得政策覆蓋的目標對象得以擴展;二是從之前的單一性政策向綜合性政策轉(zhuǎn)變，這使得社會政策的受益范疇得以拓寬;三是從之前的整體性政策向?qū)I(yè)化政策轉(zhuǎn)變，這使得社會政策的受益群體得以精準對接。就總體而論，當(dāng)代中國已經(jīng)建立起了一個初具規(guī)模的社會政策體系。但也面臨一個重要挑戰(zhàn)，就是以何種方式實現(xiàn)對政策的有效評估。

一、社會政策評估的哲學(xué)基礎(chǔ)

社會政策作為一種人為的社會干預(yù)“實驗”，其介入都是基于一定的理論假設(shè)，即政策可以產(chǎn)生何種效果以及哪種因果機制可以“制造”預(yù)期的社會變革[1]。因此，建立穩(wěn)固的因果關(guān)系成為社會政策評估中的一個難點[2]，分析政策理論在多大程度上得到科學(xué)證據(jù)的支持便成為社會政策評估的基本內(nèi)容，考察政策評估背后的哲學(xué)基礎(chǔ)也就成為綜合衡量社會政策成效的關(guān)鍵步驟。

歷史地看，社會政策評估的哲學(xué)基礎(chǔ)經(jīng)歷了一個轉(zhuǎn)變過程，表現(xiàn)為評估主體由一元向多元轉(zhuǎn)變、評估方法由實證量化向混合評估轉(zhuǎn)變。而影響社會政策評估范式轉(zhuǎn)換的主要原因在于制定、實施和評價政策所依據(jù)的哲學(xué)基礎(chǔ)發(fā)生了改變。其間爭論的核心問題基本是圍繞社會政策評估的哲學(xué)基礎(chǔ)展開，具體爭論的焦點可以歸結(jié)為幾組概念。

（一）社會政策評估的概念之爭

1.經(jīng)濟效益與社會效益

作為衡量社會政策在多大程度上實現(xiàn)了既定目標，效益一直是社會政策評估的基礎(chǔ)概念，但使用經(jīng)濟效益還是社會效益則是政策評估哲學(xué)中一個平衡的難點。

西方國家廣泛制定社會政策，與第二次世界大戰(zhàn)后各國推行積極福利計劃緊密相關(guān);但其最初目的仍是將社會政策作為經(jīng)濟政策的補充，可以說此階段的社會政策是一種帶有很大應(yīng)急色彩的“反應(yīng)性福利計劃”，對社會政策的評估主要取決于資金來源及其所依賴的政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在這種政策條件下，社會政策評估的首要目標是衡量政策所產(chǎn)生的短期經(jīng)濟效益，其長期效益及其所衍生的社會效益往往不受重視。在經(jīng)濟效益評價框架下，社會政策評估基本可以被抽象為一種“成本—收益”分析，政策執(zhí)行成本、資源使用效率、經(jīng)濟指標達成等成為政策評估的主要維度。

與之形成鮮明對比的事實是，秉持用“社會效益”對政策進行評估的理念在20世紀70年代出現(xiàn)。它興起的原因可以概括為三個：其一，對社會政策的投入盡管在一定程度上緩和了“勞資矛盾”，為西方各國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供了保護，但卻沒有在實質(zhì)上降低經(jīng)濟的不平等程度;西方國家通過福利購買所獲得的合法性與資本主義再生產(chǎn)之間的矛盾日趨激烈，這迫使各界重新反思經(jīng)濟增長的價值與局限，也倒逼了社會政策評估哲學(xué)的轉(zhuǎn)向。其二，之前注重經(jīng)濟效益的社會政策評估范式，往往以短期的經(jīng)濟績效來衡量社會政策的成效，長期效益由于不好測量等原因被忽視，導(dǎo)致社會政策的資金投入不足、連續(xù)性較差，政策的整體效益不顯著。其三，伴隨現(xiàn)代化進程的深入，民眾的權(quán)利意識逐漸覺醒，一定程度上改變了社會政策的目標取向，使政策的各方認識到，“不應(yīng)只視社會政策是為特殊人群而定，而應(yīng)將社會政策視為是一個維護個人權(quán)利的政策譜系”[3]，社會效益逐漸代替經(jīng)濟效益并成為社會政策評估的基本目標。

2.事實判斷與價值判斷

社會政策評估的哲學(xué)取向還受到事實判斷與價值判斷的雙重約束。政治哲學(xué)、現(xiàn)象學(xué)和行為主義等眾多學(xué)術(shù)流派，在整個20世紀圍繞事實和價值之間的關(guān)系進行了激烈辯論。作為社會科學(xué)發(fā)展歷程中長期存在的一個焦點議題，事實和價值這一對共生性學(xué)術(shù)詞匯，催生出了不同的政策評估范式。

一般而言，理性主義者主張嚴格的事實與價值分離，并致力于生產(chǎn)非政治性的知識[4]。在這一理念下，政策評估植根于實證主義，借用自然科學(xué)等學(xué)科中的概念和方法，提供關(guān)于社會結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展的事實數(shù)據(jù)。這種政策分析要求對程序或項目的公正性判斷必須以可靠的經(jīng)驗數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，政策分析人員的任務(wù)是產(chǎn)出不受心理、文化和語言環(huán)境影響的信息。由于這類信息超越了歷史和文化經(jīng)驗，因此在政治和道德層面具有一定的中立性。按照這種評估邏輯，合理的方法可以產(chǎn)生有關(guān)預(yù)期和實施政策績效之間差異的相關(guān)信息，因此可以用來優(yōu)化政策。這種以不偏不倚的方式提供有關(guān)政策的最準確的信息，要求政策評估方能根據(jù)有效、可靠的經(jīng)驗信息，對政策方案的改進進行持續(xù)評估[5]，有助于在政策過程中實現(xiàn)理性決策。

但事實證明，在現(xiàn)實世界中遵循實證社會科學(xué)研究方法的要求比預(yù)期要困難得多。結(jié)果往往難以量化政策目標，尤其是在這些目標沒有明確規(guī)定的情況下。理性主義方法的批評者認為關(guān)于社會和政治現(xiàn)象的政策干預(yù)是一項具有特定價值和規(guī)范的活動，而實證主義世界觀及其方法則從根本上扭曲了事實與價值的分離。后實證主義者以及社會建構(gòu)主義者將社會理解為一個有組織的意義世界，而不僅僅是一組要測量的物理實體。從這個邏輯出發(fā)，“事實”取決于一系列基本假設(shè)，這些假設(shè)賦予了生活世界以意義。但這些假設(shè)同時受到政治和權(quán)力的影響，基于這些假定的經(jīng)驗假設(shè)“傾向于具體化一個特定的現(xiàn)實”[6]。

3.定量方法與定性方法

社會政策評估在技術(shù)方法層面也出現(xiàn)了分化，定量和定性方法的差異性使用就是一個主要表征。定量方法一般被稱為“實證的、假設(shè)的、演繹的、特殊的、客觀的、面向結(jié)果的和自然科學(xué)的世界觀”，而定性的方法則被稱為“現(xiàn)象學(xué)、歸納、整體、主觀、過程導(dǎo)向和社會人類學(xué)的世界觀”。

20世紀50、60年代的社會政策評估，認為能夠提供最佳決策的政策成果要采取非政治性、定量的評估，定量方法能夠為政策實踐提供堅實的、基礎(chǔ)性的理想知識。這種技術(shù)方法否認了政策實踐是“一種價值、信仰、政黨執(zhí)政和意識形態(tài)的活動”[7]，定量研究成為政策評估的主導(dǎo)技術(shù)方法。依靠定量研究，可以建立起科學(xué)研究和政策實踐之間的因果聯(lián)系，進而使“政策制定者尋求以一種非政治化、科學(xué)化的方式‘理性地管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，從而使社會政策或多或少成為了社會技術(shù)學(xué)的一種實踐”[8]。

繼定量方法之后，定性方法在20世紀70年代開始迅速發(fā)展。與定量方法的理論假設(shè)不同，定性方法直接處理的是價值問題。正如一些理性主義的評價者所言，政策評估本質(zhì)上是對一項政策或方案的價值的判斷，因此政策評估有可能會超越經(jīng)驗科學(xué)的范疇;或者說，政策評估是在涉及多個行為者偏好的背景下進行的，而現(xiàn)有的基于定量方法所建構(gòu)的因果模型沒有能力處理這些問題。在定量方法不斷受到批評后，定性方法愈益受到政策評估者的重視。與定量方法側(cè)重政策結(jié)果的測量不同，定性方法能夠描述和分析政策過程。因此評估研究人員認為，單靠定量方法是不夠的，新的、混合的研究方法可以而且應(yīng)該被廣泛應(yīng)用到社會政策評估之中。這改變了定量方法主導(dǎo)評估研究的局面，其他各種方法逐漸成為定量方法合理的替代品和補充，進而使評估研究從方法論的極權(quán)主義走向了多元化。

4.過程主義與結(jié)果主義

影響社會政策評估的第四對概念，主要涉及評估的內(nèi)容層面，可以簡單地概括為過程主義和結(jié)果主義。過程主義側(cè)重政策過程評估，又被稱之為形成性評估，以確定政策執(zhí)行部門是否遵守了準則、政策執(zhí)行是否得到適當(dāng)管理或合同條款是否得到遵守，當(dāng)然執(zhí)行本身也是重要的結(jié)果。形成性評估發(fā)生在一個政策或項目剛開始之時，需要對政策過程是否有效做初步判斷。可以說形成性評估不是處理“問題”，它不側(cè)重于政策結(jié)果，而是判斷政策過程是否有效。而結(jié)果主義側(cè)重政策結(jié)果評估，也被稱之為總結(jié)性評估。這種評估是對整個政策或政策執(zhí)行結(jié)果的評價，政策的影響是評估的重點。大多數(shù)的政策都可以按一系列的類別，如目標、方法、實施和結(jié)果來處理?？偨Y(jié)性評估可以對這些類別中的每一個進行審查，以查看政策的操作是否與政策目標一致。政策的影響通常是通過詢問政策是否已經(jīng)完成它所規(guī)定的目標來確定。但總結(jié)性評估也可能會考慮意想不到的政策結(jié)果。

形成性評估與總結(jié)性評估的區(qū)別是技術(shù)性的，涉及到評估的不同階段?？偨Y(jié)性評估側(cè)重于政策結(jié)果，而形成性評估更傾向于將政策視為一項漸進的互動工作的一部分。而今的理性決策模式，評估回到了政策的形成和發(fā)展，所以從這個意義上說，幾乎所有的評估都是形成性的[9]。

（二）社會政策評估的哲學(xué)范式

分析影響社會政策評估的概念可以發(fā)現(xiàn)，社會福利和社會政策中常見的、專業(yè)的概念與傳統(tǒng)目標正在被解構(gòu)，這對政策的執(zhí)行和評估都帶來了新的挑戰(zhàn)。如果不仔細審查不同社會成員對日常概念的意義理解，必定會造成政策實踐和政策評估之間的差距[10]。具體到科學(xué)研究和評估研究來看，評估研究和社會科學(xué)研究更多地是以概念性而非工具性的方式進行，以非系統(tǒng)和分散的形式接觸決策者，進而“滲透”到政策領(lǐng)域，影響政策思考并為決策者提供服務(wù)[11]?；趯ι鲜鰩捉M概念框架的分析，社會政策評估大致可以歸納為以下幾種范式。

1.實證主義哲學(xué)范式

就社會政策評估的歷史演進來看，實證主義評估范式盡管受到了批判，但仍然是政策評估的基本方式。實證主義哲學(xué)范式包含的理論要素主要有：其一，基于事實判斷的因果假定。實證主義哲學(xué)范式的基本邏輯，主要是構(gòu)建政策實踐和政策結(jié)果之間的線性因果關(guān)系。在社會政策應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟和社會問題的背景下，要實現(xiàn)精確的和明確的因果歸因幾乎是不可能的，因此實證主義評估方法不得不接受因果推斷的適度標準，以保持知識的“穩(wěn)健性”來抵消因果推論的不確定性。其二，基于實驗邏輯的假設(shè)檢驗。實證主義評估哲學(xué)的一個基本立足點，是認為社會政策本質(zhì)上是一種人為的干預(yù)實驗，它假設(shè)政策干預(yù)能夠按照預(yù)期的最有效假定達到既定的政策效果。在這個實驗框架下，“政策被視為是一種假設(shè)，是關(guān)于手段如何導(dǎo)致預(yù)期目標的假設(shè)”[12]，而假設(shè)的結(jié)果可以通過實施該程序來進行實證檢驗，這個過程類似于經(jīng)典的科學(xué)實驗的“假設(shè)—干預(yù)—效果”邏輯[13]。其三，基于計算科學(xué)的技術(shù)支撐。社會政策和政策評估間的關(guān)系是復(fù)雜的，二者容易產(chǎn)生一定的緊張關(guān)系。這在很大程度上是由于社會政策的價值負載和研究的客觀性之間的張力導(dǎo)致的。為了分析政策目的，政策工作者傾向于分析政策產(chǎn)品、過程和績效。這種以經(jīng)驗為導(dǎo)向的技術(shù)手段，旨在實現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的目標;而政策科學(xué)家作為社會工程師，其主要工作是計算實現(xiàn)政治機構(gòu)確定的目標手段的成本和收益。因此，實證主義評估哲學(xué)的一個技術(shù)支撐便是計算科學(xué)的發(fā)展。

2.社會建構(gòu)主義哲學(xué)范式

與實證主義哲學(xué)范式立足于事實判斷的分析不同，社會建構(gòu)主義哲學(xué)范式側(cè)重價值判斷，它對政策結(jié)果的測量持一種相對主義的觀點，認為“社會現(xiàn)象的知識來自于相互競爭的框架之間的討論”[14]，因此建構(gòu)主義哲學(xué)在認識論中制造了一種強烈的不確定性以及思維和意義的偶然性，這與傳統(tǒng)的基于事實的決策觀念有很大不同。

此外，與實證主義哲學(xué)假定研究者是理性人、持中立態(tài)度不同，社會建構(gòu)主義哲學(xué)更強調(diào)人的主觀性以及環(huán)境的影響，認為“我們對世界的理解是通過特定的思想和語言在特定的社會和政治環(huán)境中解釋的。我們發(fā)現(xiàn)自己身處一個社會理論和分析不再能夠以任何可信度為政治實踐和道德決策提供保證的世界”[15]。換言之，在社會建構(gòu)主義哲學(xué)看來，“社會世界的知識是建構(gòu)的、文化的和歷史的”[16]。從這一點出發(fā)，社會建構(gòu)主義認為科學(xué)知識并不具有獨立的客觀性，這就使得知識的概念及其在政策制定中的作用變得更加復(fù)雜。就建構(gòu)主義角度而言，政策發(fā)展是一種在解釋和評估世界的多種框架條件下權(quán)衡信念、原則和行動的審議過程。政策學(xué)習(xí)涉及到對政策目標和假設(shè)提出質(zhì)疑的認知模式或框架的社會條件、討論和辯論過程。而以事實為基礎(chǔ)的政策制定方式則是一個可以考慮的備選方案。

3.批判主義哲學(xué)范式

批判主義哲學(xué)范式主要受馬克思主義及法蘭克福學(xué)派的影響。經(jīng)典馬克思主義者對資本主義國家的福利建設(shè)及其相應(yīng)的社會政策實踐，起到了一個“倒逼”作用。以馬克思主義觀點來看，西方資本主義國家所施行的社會福利政策，其實是以一種福利購買方式降低無產(chǎn)階級反抗的權(quán)宜之計，盡管能在一定程度上緩解資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級的沖突，但無法從根本上解決資本主義生產(chǎn)所固有的內(nèi)在矛盾。繼之而起的新馬克思主義者，在繼承傳統(tǒng)馬克思主義理論下，則傾向于分析現(xiàn)代資本主義國家的分配、壓制或意識形態(tài)結(jié)構(gòu)中進行的基本的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的改變;而在具體規(guī)定上，新馬克思主義者強調(diào)工業(yè)的民族化或資本的集體控制。他們認為擴大與改革社會政策是無關(guān)緊要的，因為這只不過是“資本主義霸權(quán)”的另類手段;為了解決矛盾，新馬克思主義者所提供的策略是權(quán)力的下放及工人的參與[17]。

總體來看，批判主義哲學(xué)范式有幾個特征：一是重視主客體的雙向分析，這有別于以往其他范式的單一化分析取向，有助于從政策實施主體和客體的雙重角度來評估政策的最終效果。二是重視結(jié)構(gòu)性和歷史性分析，有助于從宏觀角度來開展政策研究，將政策實施的長期效應(yīng)納入了評估范疇。三是重視社會弱勢群體利益，多以社會弱勢群體的利益受損為出發(fā)點展開批判，重視工人、貧困等人群的利益及社會參與，這為此后混合評估、多元評估及政策的社會公正分析做了鋪墊和開拓工作。

二、社會政策評估的基本類型

由于對社會政策評估基本概念的理解不同，進而形成了不同的社會政策評估哲學(xué)范式。而在不同的哲學(xué)框架下，社會政策評估又發(fā)展出不同的實踐類型。

（一）政策成效評估

政策評估的核心問題是政策能否提供它應(yīng)該交付的內(nèi)容。最簡單的有效性測量是通過考慮政策行動所做的工作指標，并將這些指標與目標指標進行比較。現(xiàn)有數(shù)據(jù)通常按投入、產(chǎn)出和結(jié)果分類，而決定一項政策是否有效，理論上應(yīng)主要以成果而不是投入或產(chǎn)出為基礎(chǔ)。但在實踐中很難明確區(qū)分投入、產(chǎn)出和結(jié)果，因此評估方式在不同測量指標之間來回變動是相當(dāng)常見的。

（二）業(yè)績績效評估

業(yè)績計量是評估的一項例行活動，它使用成本較低且容易操作的措施來監(jiān)測一個政策是否交付完成?？冃е笜擞糜诤饬空呋蝽椖康倪M展情況?；鶞适且环N標準，用于對照理想標準檢查機構(gòu)的業(yè)績。這些主題相互重疊，因為采用業(yè)績指標時通?？紤]到某種標準，而且基準通常以業(yè)績指標、實現(xiàn)目標的方式表示。

雖然基準可能與政策進程的任一部分，如投入、過程、產(chǎn)出或結(jié)果有關(guān)，但它們更多地被用來測量過程和產(chǎn)出，而不是結(jié)果。使用它們來獲得結(jié)果的問題是，結(jié)果可能取決于一系列外部因素;當(dāng)問題在基準機構(gòu)控制范圍內(nèi)時，它們可以在影響方面有更多的表現(xiàn)。然而，使用基于結(jié)果的措施，試圖通過判定結(jié)果來向評估機構(gòu)進行支付的問題是，這為評估系統(tǒng)創(chuàng)造了獎勵規(guī)則，進而可以操縱評估活動來滿足指標的要求，因此也不是最佳做法。

（三）證據(jù)為本的評估

證據(jù)為本的政策評估在過去的二三十年間呈快速發(fā)展態(tài)勢。盡管基于證據(jù)政策制定的背后理性主義假設(shè)，受到了社會建構(gòu)主義和后現(xiàn)代主義的嚴峻挑戰(zhàn)，但對政策評估者而言，在判定“什么有效”的知識基礎(chǔ)上制定政策仍然具有現(xiàn)實意義[16]。其原因一方面與“福利國家”的福利支出過大有關(guān)，這迫使具有高福利體制的西方國家紛紛消減開支，企圖以最小的福利投入獲取最大的福利產(chǎn)出，而以證據(jù)為本的評估方式能夠更為快速、更加直接地測量福利的投入和產(chǎn)出情況;另一方面，這種評估方式也與近年來西方盛行的新自由主義理念密切相關(guān)，使得眾多西方國家在堅持維護個人基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，最大限度地減少政府干預(yù)，進而導(dǎo)致福利國家在福利領(lǐng)域的“退卻”，也使得以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定重新抬頭，同時表明通過運用理性知識實現(xiàn)社會進步的空間依然很大。

21世紀政策轉(zhuǎn)型的一個重要表現(xiàn)，是從基于意見的決策轉(zhuǎn)向以證據(jù)為基礎(chǔ)并受到嚴格評估的決策。證據(jù)基礎(chǔ)能夠為政策決策過程的透明度和問責(zé)制提供支持[18]，從設(shè)計新政策到對現(xiàn)行政策的評價和審查，都可以廣泛地在政策制定的各個階段使用證據(jù)?？梢哉f，以證據(jù)為本的評估方式通常被認為是“科學(xué)”的。但也要看到問題的另一個層面，那就是以證據(jù)為本的政策制定，也會受到意識形態(tài)、政治目標及財政狀況的限制。換言之，社會政策的目標常常受制于一定的社會情境，因而很難進行普遍化甚至是量化。這就造成有效的政策制定與執(zhí)行的政策之間存在一定差距。加之證據(jù)往往是復(fù)雜多樣的，評估所使用的“證據(jù)”經(jīng)常被“簡化”。因此很多學(xué)者認為，由于證據(jù)常常受到質(zhì)疑，有時是模棱兩可的，因此必須對證據(jù)的復(fù)雜性和模糊性進行考量[19]。此外，證據(jù)為本的政策評估方式還可能導(dǎo)致評估本質(zhì)的偏離，使其注重目標的管理而不是高質(zhì)量的評估和計劃[20]。

（四）社會影響力評估

社會影響力評估是繼眾多評估方式后又一個具有轉(zhuǎn)折意義的政策評估類型。社會影響力評估，其基本理念就是使政策制定者要考慮政策的“社會影響”。社會影響主要包括了個體、團體和社區(qū)在改變居民生活、工作、人際關(guān)系、組織方式的項目和活動中所產(chǎn)生的身體和情感體驗。就其起源而言，社會影響力評估最初是作為環(huán)境影響評估的一部分來構(gòu)思的，主要用于衡量國家規(guī)劃和決策對環(huán)境和社區(qū)的影響。伴隨各國對生態(tài)問題和社會問題的日益重視，加之受可持續(xù)發(fā)展理念的影響，社會影響力評估的應(yīng)用范圍得以拓展，方便政策制定者用來評估政策潛在的負面影響并提出緩解措施。

總體來看，社會影響力評估具有獨特的評估優(yōu)勢：其一，社會影響力評估的針對性比較強，這主要源于社會影響力評估可以將“項目”或“政策”置于具體情境中來考察，因此這種評估方式能夠適應(yīng)不斷變化的社會情境。其二，社會影響力評估采取整合的取向，可以識別各種相互關(guān)系，進而可以評估各類潛在的正面和負面效應(yīng)，確?？梢詫φ邎?zhí)行風(fēng)險進行管控。其三，社會影響力評估可以廣泛使用各種數(shù)據(jù)，以求最大限度地挖掘數(shù)據(jù)的價值，全面呈現(xiàn)社會政策的實踐效果[21]。其四，社會影響力評估還可用于前瞻性的政策和項目研究，以確保更好的決策和可持續(xù)發(fā)展。它的視野超越了物理環(huán)境，使人們看到了計劃的變化對人們的生活、生計和景觀意味著什么。因此，它修正了經(jīng)常采用的技術(shù)官僚的環(huán)境影響評估方法。它不僅著眼于負面影響和預(yù)測風(fēng)險，還包括提供增進人民福祉的備選方案。它采用參與性進程辦法，為所有利益攸關(guān)方包括受影響社區(qū)的需要和關(guān)切提供政策參與空間[22]。

社會影響力評估努力評估任何項目或活動可能對社會產(chǎn)生的影響。從某種意義上說，它超越了單純的產(chǎn)出評價，并評估了可能的社會結(jié)果。這尤其重要，因為大多數(shù)項目和活動都有成本、優(yōu)勢和非預(yù)期的副作用。相應(yīng)地，它們對人群有不同的影響;有些人直接承擔(dān)了費用，有些人直接受益于項目，還有一些人最終成為意外的利益受損者。因此，社會影響力評估旨在確定成本和效益是什么、可能的非預(yù)期效果是什么，誰會受益、誰將會損失。從這一角度來看，社會影響力評估包括許多其他評估，特別是經(jīng)濟影響評估、環(huán)境影響評估、健康影響評估以及對其他此類影響的評估。

（五）用戶視角的評估

一般而言，社會政策評估的主要參與者是政策制定部門、專家學(xué)者等群體，社會政策的受眾群體往往不被納入進來。但隨著近些年社會政策理念的變革，服務(wù)使用者也開始被吸納進政策評估或項目評估的過程之中。這種評估方式改變了以往政治精英或知識精英占主導(dǎo)的評估模式，在一定程度上補充完善了社會政策評估維度。

用戶視角的社會政策評估，涉及的評估層面比較多，其中有三個突出特征：一是服務(wù)用戶是關(guān)鍵的涉眾，他們對所遵循的策略、提供服務(wù)的條件以及服務(wù)的執(zhí)行方式最為關(guān)注。這與以前對用戶參與的考慮重疊，也使人們認識到評估可以作為賦予用戶權(quán)力的一種手段。二是用戶對提供服務(wù)比較關(guān)注，并對該過程有不同看法。而關(guān)注政策所述目標可以隱式地覆蓋用戶的關(guān)注點。這里存在潛在的危險，但不一定是真實的;用戶希望服務(wù)工作，并且他們的關(guān)注點通常可以用服務(wù)的目標來表達。用戶對服務(wù)的滿意度、對質(zhì)量和性能的看法以及交付體驗是結(jié)果評估的一部分。許多公共服務(wù)部門將用戶滿意度的定量調(diào)查作為業(yè)績的基本指標。這些調(diào)查在研究方面存在潛在問題。被某一機構(gòu)征求意見的人不會做出中立的反應(yīng)，而是有一種暗含的偏向于該機構(gòu)提出這個問題。從數(shù)量上說，反饋問卷主要用于編制一系列指標，因此，各機構(gòu)知道，隨著時間的推移，它們是做得更好還是更糟。從質(zhì)量上講，它們更有價值;它們給出了另一種見解，并提供了關(guān)于所做的事情和其他方面的各種觀點。三是服務(wù)操作的方式能夠體現(xiàn)用戶的特定洞察力。來自用戶的投訴是重要的信息來源，對關(guān)鍵事件的密切檢查使其能夠識別出問題以及如何將其設(shè)置為正確。評論、投訴和問題可以用來匯總指標，但更有價值的是進行詳細、密集、定性的審查，這有助于指出服務(wù)提供的問題。

三、社會政策評估的交互影響因素

社會政策評估所處的政治、經(jīng)濟和社會情境，不僅會在一定程度上左右社會政策評估的結(jié)果，還會對社會政策的治理成效以及社會政策科學(xué)的發(fā)展帶來重大影響。

（一）宏觀政治結(jié)構(gòu)

社會政策評估作為多方社會力量共同參與的一個“集體事件”，結(jié)果如何受多種因素制約?？傮w來看，以往評估的注意力過于狹窄，政策評估的重點集中于評估的過程，涉及政策的設(shè)計、實施過程和評估報告。但想要提高評估的成效，還要考慮評估的政治環(huán)境。來自政治結(jié)構(gòu)的壓力能夠影響評估單位和評估人員的獨立性、可信度與職業(yè)道德。缺乏對政治關(guān)系的認識可能導(dǎo)致評估的失敗，不能想當(dāng)然地認為可以很容易地將評估納入現(xiàn)有的政治機制之中，現(xiàn)有政策評估失敗的很大一個原因，可以歸結(jié)為評估專家和政治環(huán)境之間的配合問題上[23]。

政策評估受到的政治壓力主要有三類：一是政府的總體制衡架構(gòu)，即所謂跨部門政治的影響。因部門利益導(dǎo)致的分割運行和政策碎片化，可能導(dǎo)致評估的片面性和分散化。行政評估人員可能受到來自行政和機構(gòu)政治的壓力;如果他們提供了有關(guān)機構(gòu)項目的有利證據(jù)，可能會遇到新的政治問題。更重要的是，跨部門政治推動了政府的政策發(fā)展，主導(dǎo)了評估議程，致使評估人員在必須報告政策“錯誤”時面臨巨大壓力。二是評估單位的官僚環(huán)境。這可能導(dǎo)致評估人員面臨壓力，從而被迫接受官僚機構(gòu)規(guī)定的價值觀，進而改變評估的客觀結(jié)果。在官僚一級，對評估的影響主要涉及生產(chǎn)力和士氣，但如果機構(gòu)對評價結(jié)果不滿意，就會影響到獨立性。由于官僚環(huán)境優(yōu)化了機構(gòu)防御，因此助長了自我保護和秘密行為。官僚部門特別討厭告密者，但他們也不贊成任何內(nèi)部異議，尤其是無視機構(gòu)傳統(tǒng)或與過去的聲明相矛盾的評價性結(jié)論。三是職業(yè)文化。這是因為職業(yè)文化有可能與評估文化發(fā)生沖突。在占主導(dǎo)地位的專業(yè)一級，評估方面的政治壓力往往來自于競爭在機構(gòu)內(nèi)的地位，但它們通常表面上側(cè)重于一種職業(yè)的方法、標準和價值觀與另一種職業(yè)的方法、標準和價值觀之間的差異。然而，由于主導(dǎo)的專業(yè)文化一般與官僚主義存在著親密關(guān)系與合作，這意味著外部人員評估單位必須同時做出兩方面的整合努力：適應(yīng)官僚生活的束縛，同時在職業(yè)文化視野中面對評估的合法性問題。

關(guān)于評估的政治環(huán)境還應(yīng)關(guān)注另外兩點。第一，三個層次可以同時施加壓力，盡管不一定有相同的結(jié)果，因此評估單位可能同時遭受多個方向的壓力。第二，政治環(huán)境始終處于變動之中，思想、政策和政治聯(lián)盟不斷變化，評估人員在研究結(jié)束時很難找到與開始時存在的相同的政治環(huán)境，這種動態(tài)對評估過程和調(diào)查結(jié)果都有影響。

總之，評估單位周圍的政治環(huán)境包含三個不同的來源或政治壓力;這種環(huán)境在所有復(fù)雜的情況下，特別是在跨部門一級也是高度流動的;這種復(fù)雜性和活力的結(jié)合可能對一個新的評估單位帶來嚴重挑戰(zhàn)。因此，協(xié)調(diào)評估單位必須面對復(fù)雜的政治環(huán)境是政策評估的一個基本目標。迄今為止，大多數(shù)政策評估主要涉及的是評價過程而不是背景。但如果我們接受這種邏輯，下一個問題是在如此復(fù)雜的環(huán)境中如何選擇有效的切入點。

政策評估是一種固有的規(guī)范性行為，是一種政治判斷模式，它永遠不會完全被學(xué)術(shù)的教條所支配，從而將理性、算計和真理邏輯帶到?jīng)Q策世界。政策分析“對權(quán)力說真話”[24]的趨勢會繼續(xù)下去，學(xué)者們不應(yīng)天真地看待他們參與的評估的性質(zhì)。理想化的政策評估，是將政策評估作為反饋、學(xué)習(xí)和改進政策不可或缺的工具。在現(xiàn)實政治世界，它總是有可能被降級為一個空洞的儀式或指責(zé)游戲，而不是增強尋找更好的治理的契機。

評估的主體是政治創(chuàng)造，但研究證據(jù)必須在隱含的政治過程和語境中與其他因素競爭[25]。學(xué)者有義務(wù)平衡其間的角色，以使他們以解決問題的方式來確定問題，而不讓自己成為政治行為者。我們強調(diào)政策研究的知識方面，強調(diào)在辯證法和經(jīng)驗主義的基礎(chǔ)上區(qū)分選擇的能力。傳統(tǒng)上，它們的作用是重新定義問題，而不是解決問題;在政策過程中，它們的角色是連貫一致的，并為決策者發(fā)揮啟示作用[26]。

（二）評估能力與社會學(xué)習(xí)能力建設(shè)

為了使社會政策評估獲得更好的效果，需要社會政策評估各方的通力配合。這之中，作為社會政策評估主要參與者的社會科學(xué)家，其最佳策略是穩(wěn)定地關(guān)注評估的基本問題，避免夸大其工作的直接政策相關(guān)性，防止在政策評估過程中受到更多政治情緒的影響[27]。而其他各方也應(yīng)共同努力，在相互妥協(xié)基礎(chǔ)上實現(xiàn)評估的最優(yōu)狀態(tài)[28]。作為一種政策視角，社會科學(xué)分析在政策發(fā)展中可以起到教育作用;如果是在具體問題的背景下制定的，可以為決策者提供對其政策困境的有益理解。這種工作不一定改變政策，但它確實影響政策。在一個致力于民主理想的多元社會中，這是人們所期望的[29]。

政策制定和評估不單純是一種技術(shù)實踐，而是需要以實際理性為依據(jù)。伴隨社會各方對政策評估的日益重視，在整個社會政策部門建立并嵌入一種復(fù)雜的政策評估能力，在各級進行適當(dāng)?shù)脑u估培訓(xùn)并提高認識，建立部門評估文化，努力促進在全部門范圍內(nèi)確定評估問題的戰(zhàn)略優(yōu)先次序，對政策評估和實踐效果能夠起到積極推動作用。據(jù)此，需要在三個方面做出努力[30]：第一，要使用適當(dāng)?shù)脑u估模型。努力使評估不那么神秘莫測，以便能夠使社會政策部門的所有層級能夠理解和實施;使用一套評估術(shù)語，強調(diào)評估可以在方案的整個生命周期內(nèi)進行，而不限于結(jié)果評估;允許內(nèi)部和外部評估者均可發(fā)揮作用;有評估現(xiàn)實世界的方案，而不僅僅是理想的類型、昂貴的外部評估設(shè)計。根據(jù)社會政策的證據(jù)基礎(chǔ)，深入了解評估能提供什么;考慮到有必要采用與主流評估方法不同的方式來評價項目。第二，在整個社會政策部門培養(yǎng)評估文化，講授適合該部門每一級的評估技能。這將需要一種與僅對社會政策干預(yù)進行大規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜的評估截然不同的方法。如果這些評價的目標是回答該部門的戰(zhàn)略評價問題，有足夠的資源，而且在所評價的方案或政策方面是可行的，則這類評價是有一席之地的。然而，這些類型的評價需要嵌入社會政策部門，使部門中每個人都意識到評估是其職責(zé)的一部分。部門內(nèi)的每個人都需要具備技能，以便在日常工作中可以進行適當(dāng)類型的評估?，F(xiàn)在需要的是培訓(xùn)和提高對適當(dāng)評價模式和方法的認識，以及如何促進更豐富和更全面的討論以確定整個社會政策部門的優(yōu)先評價問題這一艱巨任務(wù)。第三，制定部門一級的戰(zhàn)略，以確定優(yōu)先評估問題，而不僅僅是依靠個別方案層次的評估規(guī)劃。在考慮戰(zhàn)略討論時，必須將關(guān)于評估的討論與關(guān)于業(yè)績衡量的討論區(qū)分開來。業(yè)績計量是一項例行活動，它使用相對便宜和容易收集的措施來監(jiān)測一個方案是否交付。但評估通常是一種更具戰(zhàn)略性、更昂貴、更詳細的一次性活動。這可能包括一個更為困難的問題，即該方案是否正在實現(xiàn)其目標。業(yè)績衡量和評價都是必不可少的。然而，當(dāng)目的變得不清晰時則會引起重大問題。這種做法的結(jié)果應(yīng)是不再把評估視為一項“技術(shù)方案”，而應(yīng)將其視為對正在進行的戰(zhàn)略性社會政策辯論的貢獻。一項技術(shù)不那么復(fù)雜的評估，能夠為戰(zhàn)略對話增加更多的價值，比技術(shù)復(fù)雜的評估更有價值，因為評估的結(jié)果可能分散了對稀缺公共部門資源的戰(zhàn)略性使用的注意力。

（三）社會政策評估與社會政策科學(xué)的關(guān)系問題

政策評估作為社會政策科學(xué)的一個重要組成部分，其整體的評估邏輯都是基于一定的科學(xué)邏輯漸次展開的，但評估實踐卻受到各種政治、經(jīng)濟和社會等現(xiàn)實性因素的影響。因此，如何平衡政策評估科學(xué)和政策評估實踐的關(guān)系，是今后社會政策評估必須面對的一個重要議題。

在對政策科學(xué)進行重新定位的背景下，一方面要重新考慮評估方法背后的理論假設(shè)，畢竟所有關(guān)于社會可用性的知識包括社會政策的制定，都是基于有限的信息獲取和社會結(jié)構(gòu)的靜態(tài)描述。評估作為政策不可分割的一部分，不應(yīng)當(dāng)采取“以科學(xué)換政策”的簡單線性思維方式，而應(yīng)多關(guān)注政策評估的反作用，通過反思評估標準來促進社會學(xué)習(xí)，并鼓勵對社會政策進行更復(fù)雜的理解;通過補充和比較政策評估的其他邏輯，可以采用不同的評估路徑從而削減評估的負面效應(yīng)。正如Majone所說，“今天，我們不需要制定‘客觀的結(jié)果衡量標準——這是評估研究的傳統(tǒng)目標——而是促進不同標準倡導(dǎo)者之間的廣泛對話”[31]。知識的生產(chǎn)可以也不應(yīng)該是一維的，更多的研究往往意味著社會科學(xué)家之間對某一特定社會科學(xué)問題的性質(zhì)及其可能的解決辦法有更大的分歧。找到創(chuàng)造性地處理學(xué)術(shù)超脫和政治現(xiàn)實主義雙重要求的方法，可以說是政策評估藝術(shù)的全部內(nèi)容。

應(yīng)用研究學(xué)者常常把科學(xué)的政策建議理解為提供客觀和一致的信息來支持政治決策，但其研究結(jié)果對政治決策或政策制定產(chǎn)生的影響往往未如預(yù)期。在復(fù)雜的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境中，科學(xué)并不是對治理的獨立投入，而是治理不可分割的一部分[32]。從這個角度來看，廣泛使用的“科學(xué)—政策”接口中的“差距應(yīng)該被彌合”的比喻可能會產(chǎn)生誤導(dǎo)。這些隱喻表明了對非常復(fù)雜和異質(zhì)性的科學(xué)—政策關(guān)系的簡化和技術(shù)性理解。為了提高對復(fù)雜關(guān)系的理解，科學(xué)—政策互動不應(yīng)被概念化為兩個相互獨立的系統(tǒng)。相反，應(yīng)將科學(xué)家和政治家之間的互動看作一個復(fù)雜的社會制度，雙方的關(guān)系可以通過社會學(xué)習(xí)過程進行優(yōu)化。這種科學(xué)政策系統(tǒng)可以被看作是一個交往平臺，參與者可以交換信息、知識和觀點，也可以被看作是參與者互動以追求他們的利益和行使權(quán)力的領(lǐng)域。兩種交互模式都可以被認為是促進了學(xué)習(xí)過程。

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