2020年后我國扶貧政策審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)研究

王雯婷

摘 要：黨的十八大以來，我國確立了到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部“摘帽”、消除區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)。從當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作形勢(shì)來看，國家以前所未有的力度推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，成效顯著，如期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)、歷史性地整體消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象已經(jīng)可以預(yù)期，但這并不意味著2020年后我國貧困現(xiàn)象就會(huì)消失，扶貧工作就會(huì)結(jié)束。相反，隨著我國貧困性質(zhì)特點(diǎn)的變化，我國反貧困的戰(zhàn)略方向和政策也將進(jìn)行重大調(diào)整。為此，本文認(rèn)為當(dāng)前我國扶貧政策審計(jì)應(yīng)及時(shí)調(diào)整方向，確保扶貧審計(jì)適應(yīng)扶貧工作的新形勢(shì)和新要求。

關(guān)鍵詞：扶貧審計(jì);扶貧政策;績效審計(jì)

2020年我國將歷史性地整體消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象，在共同富裕的道路上邁出具有里程碑意義的重要一步。2020年后，我國反貧困的戰(zhàn)略方向和政策必將進(jìn)行重大調(diào)整。因此，本文通過總結(jié)當(dāng)前我國扶貧政策審計(jì)研究現(xiàn)狀，分析2020年后扶貧政策未來走向，創(chuàng)新性地將扶貧政策審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)放在2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)完成后，對(duì)扶貧政策績效審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行研究，具有前瞻性和戰(zhàn)略性。

一、我國扶貧政策審計(jì)研究現(xiàn)狀

從2014年開始，我國重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作指導(dǎo)意見中開始強(qiáng)調(diào)開展扶貧政策審計(jì)。2016—2018年連續(xù)3年國家都強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，確保扶貧政策取得實(shí)效，其中，2018年明確要求繼續(xù)以“精準(zhǔn)、安全、績效”為主線，持續(xù)關(guān)注精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)情況。按照黨的十九大要求，胡澤君在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提到在2018年要扎實(shí)開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。因此，在國家政策的指引下，近年來，我國關(guān)于扶貧政策審計(jì)的理論研究都集中在扶貧政策跟蹤審計(jì)方面。

關(guān)于政策跟蹤審計(jì)的具體含義，國內(nèi)外研究一直沒有明確的定義。直到蘇孜、王俊峰（2018）結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究，認(rèn)為政策跟蹤審計(jì)的定義為：在國家治理的要求下，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國家作出的重大政策措施執(zhí)行的績效和落實(shí)情況進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)鑒證和評(píng)價(jià)活動(dòng)，并針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，給被審計(jì)單位提出對(duì)策性建議，且進(jìn)行反饋監(jiān)督的行為。當(dāng)前對(duì)扶貧政策跟蹤審計(jì)的研究主要集中在以下兩方面。

一是扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的方法。王曉剛（2017）基于5W1H模型，提出要明確實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的原因、目標(biāo)、實(shí)施對(duì)象和主體，實(shí)施步驟則可從與其他部門資源共享、選準(zhǔn)政策跟蹤審計(jì)的主題和切入點(diǎn)以及改變內(nèi)部管理模式幾個(gè)方面展開。郭軍、陳敏（2018）在大數(shù)據(jù)的環(huán)境下，分析了如何利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的理論體系，創(chuàng)新了扶貧政策跟蹤審計(jì)的方法體系。高紅玫、趙璐（2017）針對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)中存在的問題，提出要把扶貧資金的使用作為精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，建立健全精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的制度體系。

二是扶貧政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前，理論界構(gòu)建的扶貧政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系共分為兩類。

第一類是從政策宏觀設(shè)計(jì)出發(fā)、綜合考量一個(gè)地區(qū)所有扶貧政策貫徹落實(shí)情況和取得成效的審計(jì)評(píng)價(jià)體系。該體系主要從以下兩方面構(gòu)建。一是以政策實(shí)施過程為主線。王肖倩（2018）從精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施過程出發(fā)，采用考夫曼等人的目標(biāo)導(dǎo)向評(píng)價(jià)模型，從政策的制定階段、執(zhí)行階段和影響階段三個(gè)階段出發(fā)，構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)體系。二是以目標(biāo)群體需要為基礎(chǔ)。史文華（2019）認(rèn)為扶貧政策的落腳點(diǎn)最終體現(xiàn)在貧困戶身上，因此從貧困群體的需求出發(fā)，依據(jù)馬斯洛需求層次理論構(gòu)建了審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

第二類是對(duì)某一具體領(lǐng)域、某一類扶貧政策進(jìn)行專項(xiàng)跟蹤審計(jì)，設(shè)計(jì)具有該類扶貧政策自身特點(diǎn)的評(píng)價(jià)體系。該體系目前多集中在教育扶貧政策、易地扶貧搬遷政策、醫(yī)療政策、金融扶貧政策幾方面。鐘萍（2018）提出金融扶貧要始終貫徹精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，圍繞脫貧對(duì)象對(duì)金融扶貧政策的滿意度制定評(píng)價(jià)體系;吳揚(yáng)（2017）和劉明哲（2019）都是以某地貫徹落實(shí)扶貧搬遷政策情況為例，結(jié)合政策生命周期理論，認(rèn)為扶貧搬遷政策需要建立一個(gè)覆蓋政策實(shí)施各個(gè)階段的流程評(píng)價(jià)指標(biāo)，從政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)幾個(gè)層面，對(duì)扶貧搬遷政策實(shí)施流程中的不同階段按照不同的側(cè)重點(diǎn)分別進(jìn)行效果評(píng)估。

綜上可以看出，我國扶貧政策跟蹤審計(jì)主要是對(duì)“兩不愁三保障”涉及的扶貧政策進(jìn)行綜合審計(jì)，并以安全和精準(zhǔn)為主線，對(duì)扶貧政策涵蓋的扶貧資金和扶貧項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。

二、我國扶貧政策未來走向

對(duì)2020年后我國扶貧政策績效審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)的研究，需建立在了解扶貧政策未來走向的基礎(chǔ)上，只有把握好政策未來的變化趨勢(shì)，扶貧政策審計(jì)才能符合時(shí)代特點(diǎn)。我國2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)完成之后，絕對(duì)貧困現(xiàn)象將基本消除，但相對(duì)貧困問題將凸顯并會(huì)長期存在，成為貧困的主要特點(diǎn)，現(xiàn)行的基于消除絕對(duì)貧困的貧困治理體系將發(fā)生轉(zhuǎn)變，扶貧政策也將根據(jù)扶貧形勢(shì)的變化進(jìn)行調(diào)整?！秶鴦?wù)院扶貧辦2020年工作要點(diǎn)》在編制“十四五”鞏固脫貧成果規(guī)劃中提出，要鞏固脫貧成果，研究建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制。因此，本文認(rèn)為除總體保持現(xiàn)行主要扶貧政策外，新制定的扶貧政策將從目前的精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困問題，具體有以下三方面變化。

第一，從扶貧開發(fā)政策設(shè)計(jì)方面來說，其將由多種應(yīng)急式政策集中疊加向?qū)ｍ?xiàng)長效性發(fā)展政策轉(zhuǎn)變，更為注重低收入者的能力持續(xù)提升的政策扶持。2020年后扶貧工作的內(nèi)容不僅僅在于保障相對(duì)貧困群體和低收入群體的生產(chǎn)生活問題，更在于保障貧困人口平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利，在政策設(shè)計(jì)上，將更有針對(duì)性地注重某一特殊群體的能力發(fā)展需求。

第二，對(duì)扶貧開發(fā)目標(biāo)而言，一方面，其由實(shí)現(xiàn)貧困人口經(jīng)濟(jì)脫貧向滿足貧困人口多維生活質(zhì)量需求轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是“兩不愁、三保障”，2020年后，我們的減貧與發(fā)展目標(biāo)任務(wù)重點(diǎn)是圍繞人的全面發(fā)展目標(biāo)，針對(duì)特殊地區(qū)特殊群體的多維發(fā)展需求提供有效幫助。另一方面，扶貧開發(fā)目標(biāo)由解決貧困人口群體生存問題向解決貧困人口個(gè)體發(fā)展問題轉(zhuǎn)變，也就是扶貧開發(fā)目標(biāo)由生存型貧困向發(fā)展型需要轉(zhuǎn)變。

第三，在扶貧開發(fā)方式上，其將從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府指導(dǎo)。長期以來，扶貧作為我國社會(huì)治理體系中的重要組成部分，每年政府部門無論從政治還是資源上都提供了強(qiáng)大的支持，政府主導(dǎo)的扶貧模式在我國扶貧工作中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但在2020年后，隨著扶貧戰(zhàn)略的變化，其勢(shì)必會(huì)發(fā)生改變。一方面，以往不問“回報(bào)”的扶貧模式可能會(huì)導(dǎo)致貧困地區(qū)的干部和群眾產(chǎn)生政策依賴。另一方面，2020年后我國絕對(duì)貧困現(xiàn)象將不復(fù)存在，政府將由扶貧資源的絕對(duì)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展環(huán)境的塑造者和維護(hù)者，更多扮演的是一個(gè)組織者、引導(dǎo)者和參與者，通過發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)治理貧困的多元主體有序合作。

三、我國扶貧政策審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)

（一）審計(jì)類型：從扶貧政策跟蹤審計(jì)到強(qiáng)調(diào)扶貧政策績效審計(jì)

扶貧政策跟蹤審計(jì)包括政策設(shè)立階段、政策落實(shí)階段和政策影響階段，隨著扶貧工作推進(jìn)到下一階段，扶貧政策審計(jì)的重點(diǎn)也將有所變化。

首先，在扶貧政策設(shè)立階段，現(xiàn)有的研究中多強(qiáng)調(diào)在這一階段進(jìn)行合法性、合規(guī)性審計(jì)，然而，基于我國實(shí)際情況，一方面，司法部門負(fù)責(zé)對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行解釋以及立法后的評(píng)估工作，地方性的規(guī)章、法規(guī)需要通過司法部門進(jìn)行備案審查，中央和地方出臺(tái)的重要的政策文件對(duì)下級(jí)有規(guī)范指導(dǎo)意義的，都屬于規(guī)范性文件，都需要經(jīng)過司法部門的合法合規(guī)性審查，雖然審查和審計(jì)性質(zhì)不同，但二者確實(shí)存在內(nèi)容重復(fù)的部分，且從專業(yè)角度來說，司法部門更具有權(quán)威性。另一方面，本文研究的立足點(diǎn)在于2020年我國脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后。2019年3月7日習(xí)近平總書記在參加甘肅代表團(tuán)審議時(shí)提到，貧困縣摘帽后，要繼續(xù)完成剩余貧困人口脫貧問題，做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。為保持政策的穩(wěn)定性，繼續(xù)執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)主要政策，按照《2019年市縣黨委和政府扶貧成效年終考核》標(biāo)準(zhǔn)，不摘政策的具體內(nèi)容為：重點(diǎn)關(guān)注貧困縣、貧困村、貧困人口脫貧摘帽后脫貧攻堅(jiān)主要政策是否繼續(xù)執(zhí)行，部分政策（如低保政策）是否按規(guī)定落實(shí)過渡期，說明了2020年后新出臺(tái)的扶貧政策會(huì)大幅度減少，主要方向還是以執(zhí)行原有政策為主，結(jié)合我國當(dāng)前審計(jì)壓力任務(wù)重、審計(jì)人員緊缺的情況，本文認(rèn)為政策制定環(huán)節(jié)不是今后扶貧政策審計(jì)的重點(diǎn)。

其次，在政策執(zhí)行階段，在審計(jì)實(shí)踐中，政策審計(jì)往往更加偏重精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的審計(jì)，即側(cè)重于事中審計(jì)，對(duì)事后審計(jì)關(guān)注較少。我國在理論和實(shí)踐中已然對(duì)政策落實(shí)十分重視，且各項(xiàng)工作全都集中于這一環(huán)節(jié)，因此在今后的審計(jì)工作中也將關(guān)注薄弱環(huán)節(jié)，即關(guān)注長期被忽略的扶貧政策績效審計(jì)，從扶貧政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響和貧困人口滿意度等方面對(duì)扶貧政策進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

（二）審計(jì)指標(biāo)設(shè)置：從“四個(gè)精準(zhǔn)”到“四個(gè)不摘”

我國現(xiàn)有的扶貧政策審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)始終圍繞著精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核的主線，如前文所述，2020年后，我國扶貧工作的總基調(diào)在于“四個(gè)不摘”。因此，原來的審計(jì)指標(biāo)將有所變化。一是壓實(shí)責(zé)任，繼續(xù)關(guān)注減貧成效指標(biāo)。2020年我國雖然即將實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，但貧困地區(qū)仍然存在脫貧攻堅(jiān)的薄弱環(huán)節(jié)，鞏固脫貧成果仍是今后重要的工作任務(wù)?；诖?，減貧成效指標(biāo)必將繼續(xù)保留。二是在精準(zhǔn)識(shí)別方面，根據(jù)我國扶貧工作形勢(shì)的變化，2020年后不可能再用精準(zhǔn)識(shí)別絕對(duì)貧困戶的力度識(shí)別相對(duì)貧困戶。因此，該指標(biāo)內(nèi)容將傾向于脫貧人口返貧率、脫貧人口錯(cuò)退率等方面。三是精準(zhǔn)幫扶指標(biāo)。原指標(biāo)的主要內(nèi)容為群眾滿意度和“三落實(shí)”（責(zé)任、政策、工作落實(shí)）情況，2020年后為貫徹落實(shí)“不摘幫扶”的要求，該指標(biāo)仍然是今后審計(jì)的重點(diǎn)。四是繼續(xù)堅(jiān)持扶貧考核指標(biāo)，確保扶貧政策落實(shí)監(jiān)管不缺位。

（三）審計(jì)重點(diǎn)：從“對(duì)不對(duì)”到“好不好”

當(dāng)前，我國對(duì)扶貧領(lǐng)域的審計(jì)主要還集中在扶貧資金、項(xiàng)目和政策用得“對(duì)不對(duì)”，而缺少審查其用得“好不好”，“對(duì)不對(duì)”指的是合規(guī)性審查，“好不好”指的是績效審查。近年來，從各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展扶貧政策審計(jì)工作來看，我國扶貧政策審計(jì)實(shí)踐長期停留在對(duì)過程合規(guī)性和產(chǎn)出數(shù)量的檢驗(yàn)上，并未深刻反映扶貧政策在脫貧攻堅(jiān)期的特殊使命。對(duì)于在審計(jì)過程中如何判定扶貧政策“好不好”，結(jié)合2020年后扶貧政策變化趨勢(shì)，本文認(rèn)為主要體現(xiàn)在注重扶貧政策對(duì)貧困人口自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，即某項(xiàng)扶貧政策是否能激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)貧困人口穩(wěn)定脫貧。

（四）審計(jì)評(píng)價(jià)原則：在兼顧公平的同時(shí)更加注重效率

長期以來，我國扶貧政策具有一定的普惠性，對(duì)符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶、貧困地區(qū)在教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等方面都給予了極大的支撐，整合了大量政策資源和項(xiàng)目資金向貧困地區(qū)傾斜。2020年后，在扶貧政策審計(jì)評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)在兼顧公平的同時(shí)更加注重效率，在社會(huì)形成較為有效的激勵(lì)氛圍，防止貧困戶脫貧摘帽后對(duì)扶貧政策形成依賴，造成“政策養(yǎng)懶漢”

的局面。

參考文獻(xiàn)

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