我國公共投資項目績效審計現(xiàn)狀

苗冰玉

摘要：加強公共投資項目績效審計的開展和進(jìn)一步應(yīng)用是目前我國審計領(lǐng)域的一項重要課題。由于公共投資項目績效審計的基本原理也適用于其他專項資金項目的績效審計，因此深入系統(tǒng)的研究公共投資項目績效審計，對于其他項目的績效審計工作也有著重要的參考和借鑒意義。據(jù)此，對我國開展公共投資項目績效審計的情況進(jìn)行了探析。從國內(nèi)公共投資績效鏈審計模式的發(fā)展?fàn)顩r入手，探討我國公共投資項目績效審計的現(xiàn)狀，并對我國開展公共投資績效審計模式的必要性進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：公共投資項目；績效審計；現(xiàn)狀

中圖分類號：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.27.059

公共投資項目績效審計概述：

公共投資項目是指由金融基金和社會資源建設(shè)的公共基金和其他政府投資項目。在我國的公共開支中，公共投資項目占據(jù)了很大一部分，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要作用。隨著我國對以創(chuàng)建公共財政為目的的財政體制改革的不斷推進(jìn)，公共財政體制和框架漸漸完善，政府機能也由本來的對社會經(jīng)濟(jì)各方面的全盤干涉，漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹粚κ袌霾荒芎芎冒l(fā)揮作用的部分進(jìn)行彌補，大眾投資的重心轉(zhuǎn)向了公共投資范疇中的非競爭性項目。由此，績效審計作為審計工作的一項重要內(nèi)容，怎樣加強公共投資項目績效審計的開展和進(jìn)一步應(yīng)用是目前我國審計領(lǐng)域的一項重要課題。

1績效審計的含義及現(xiàn)狀

績效審計至今沒有一樣的定義，許多國家對其都有不同的詮釋，例如：美國將績效審計定義為“是許多證據(jù)，這些證據(jù)是用來客觀有效的審查一些項目的，它的目標(biāo)是為了評價政府當(dāng)局、項目、活動的業(yè)績和效益，來改進(jìn)公共監(jiān)督或改革行動”；澳大利亞的審計法規(guī)將績效審計定義為“為了評價一些業(yè)務(wù)經(jīng)營活動是否有用以及有用程度，對整體和局部履行職能的效益或經(jīng)營業(yè)務(wù)的進(jìn)度所做的檢查；對整體和局部采取的并用來權(quán)衡業(yè)務(wù)經(jīng)營活動有沒有使其正常運行的程序的方法，能否使集體和個人能夠衡量業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)和效益程度所做的檢查”；1986年第12屆國際會議上，最高審計機關(guān)國際組織認(rèn)為績效審計是“對公共投資項目管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評估，也稱績效審計”。

我國的績效審計，是建立在受托方與委托方之間職責(zé)關(guān)系之上，被委托方進(jìn)行一些經(jīng)濟(jì)活動，由他人對這種活動進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查，他的目的是為了使受委托方能夠更好地執(zhí)行自己的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)性審計是檢查錢款支出是不是在所能用的范圍里的最小支出，即以最小的開支來開展活動。經(jīng)濟(jì)性審計是檢查被審計單位的相關(guān)活動是不是合理或守法的。效率性審計是審查輸入和輸出之間的關(guān)系的，它可以評判被審計單位的“支出”和“收入”之間的關(guān)系，判斷它的相關(guān)業(yè)務(wù)活動是不是有效進(jìn)行的。其審計的主要內(nèi)容是：看被審計單位是否把每一份資源都充分利用了；如果沒被充分利用或者沒有取得應(yīng)該有的績效，再查出原因；檢測被審計單位是不是遵守了業(yè)務(wù)活動相關(guān)的法律法規(guī)等等。它旨在揭露被審計單位的內(nèi)部機制是不是合理以及是不是對其單位進(jìn)行了有效的管理，并且找到能夠提高它的績效的方式和對策。效果性審計是看被審計單位設(shè)定的目標(biāo)是不是有效的被完成了。而對于績效審計來說，應(yīng)該要包含以上三個部分。因此，績效審計就是按照某些特定的評價指標(biāo)、運用一攬子方法，對被審計單位資源利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評價，找出有待改進(jìn)和出現(xiàn)問題的地方，并且提出相應(yīng)的改進(jìn)對策。

績效審計最初在國內(nèi)起源于20世紀(jì)的80年代，直到現(xiàn)在，我們?nèi)匀惶幱诳冃徲嫷钠鸩诫A段。在我國，用于某些特定用途的資金和從外國引進(jìn)的投資都在進(jìn)行績效審計，包含了這些資源是否被經(jīng)濟(jì)有效的利用的評定。我國的績效審計還在不停的發(fā)展中，一定會有一些不足之處，比如：審計觀念不超前，不能夠清楚的認(rèn)知和界定什么是績效審計；審計的方法也較為落后；也沒有制定統(tǒng)一的審計標(biāo)準(zhǔn)等等。

2公共投資項目績效審計的界定

現(xiàn)如今，對于公共投資項目績效審計的范圍，很多人還不能夠清楚的認(rèn)識。在績效審計的范圍方面，目前有三個認(rèn)識上的偏差：一是認(rèn)為績效審計中包括對企業(yè)績效的評價；二是認(rèn)為績效審計是對政府績效的全面評價；三是認(rèn)為績效審計就是經(jīng)濟(jì)效益審計。

2.1績效審計與企業(yè)績效評價的差別

正如上文所述，績效審計是評價被審計單位是否有效又充分的利用了其每一分錢、每一份資源。不同地方國家的政府對績效審計的范圍有不同的規(guī)定，例如美國審計總署在其2007年新版政府審計準(zhǔn)則中，明確了績效審計的目標(biāo)包括“對項目的效果性、經(jīng)濟(jì)性和效率性，內(nèi)部控制、法律和其他規(guī)定的遵循情況進(jìn)行評估；提供前期的分析、指導(dǎo)或總結(jié)性的信息”（見美國政府審計準(zhǔn)則2007年修訂版，《美國政府審計準(zhǔn)則（2007）》2011年12月，美國政府責(zé)任辦編，中國法制出版社），但總體說來，績效審計是用來評價被審計單位對公共資源的利用是否經(jīng)濟(jì)有效的，不包括或者說涉及很少企業(yè)績效評價，就算涉及，往往也是針對企業(yè)中的公共資源的。

2.2績效審計與政府績效評價的差別

在我國，《憲法》和《審計法》對政府單位進(jìn)行審計的責(zé)任和范圍進(jìn)行了規(guī)定。績效審計往往從資金的輸出出發(fā)，所以往往并不關(guān)心財政“流入”。我國的績效審計包括兩方面：一是財政性資金（或稱公共資金）支出，比如：行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出、國家投資建設(shè)項目等。二是國有及國有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機構(gòu)。我國開始的相對比較早的績效審計就是對一些大中型企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益審計。因此，績效審計與政府績效評價之間既有聯(lián)系、又有區(qū)別。兩者的起源都是“新公共管理運動”，在某種程度上，都能夠督促政府機關(guān)增強責(zé)任意識、完善內(nèi)部管理機制、提升經(jīng)濟(jì)效率。但是從內(nèi)容上看，二者是有區(qū)別的，績效審計可以看成是政府績效評價的其中一個內(nèi)容，它是針對一個或幾個問題進(jìn)行的。最高審計機關(guān)國際組織在關(guān)于績效審計的指南中還指出，績效審計的對象是評價政府機關(guān)所進(jìn)行的活動以及所運用的績效審計評價系統(tǒng)是不是經(jīng)濟(jì)有效的。因此，如果不對績效審計和政府績效評價加以區(qū)分，則不利于發(fā)揮績效審計的特點和優(yōu)勢。

2.3績效審計和經(jīng)濟(jì)效益審計的區(qū)別

績效審計特指政府單位從事的經(jīng)濟(jì)活動是不是滿足經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。而經(jīng)濟(jì)效益審計的內(nèi)容則是評價能夠?qū)崿F(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)效益的方法和程度，它旨在提高經(jīng)濟(jì)效益，也是政府機關(guān)進(jìn)行審計的形式之一。生產(chǎn)經(jīng)營活動和財政經(jīng)濟(jì)活動必定會取得一定的成果或者說收益，而績效審計就是審計這些成果或者收益的，他通過對審查這一系列活動取得的成果，來評價經(jīng)濟(jì)效益是不是足夠高，資金和資源的使用是不是合理有效，單位的經(jīng)營狀況如何，進(jìn)而找出改進(jìn)的方法。對于經(jīng)濟(jì)效益審計，其目標(biāo)也是一致的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性審計，即3E審計，若加上環(huán)保性、適當(dāng)性（公平性），則為5E審計。但經(jīng)濟(jì)效益審計包括管理審計、經(jīng)營審計，一般是內(nèi)部審計機構(gòu)開展的；而績效審計屬于廣義的經(jīng)濟(jì)效益審計。經(jīng)濟(jì)績效審計的內(nèi)容也包括投入的經(jīng)濟(jì)性、管理的效率性、產(chǎn)出的效果性，側(cè)重經(jīng)濟(jì)方面的效益，而效益至少包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，因此，倘若不能很好地區(qū)分績效審計和經(jīng)濟(jì)效益審計，就容易忽視社會效益和環(huán)境效益的審計和評價，也不利于績效審計發(fā)揮更好的作用。

3公共投資項目績效審計的現(xiàn)狀及必要性

公共投資一般指一些固定資本，這些固定資本往往是由政府機構(gòu)投資的。而這些政府機構(gòu)的投資往往局限于一些特殊的公共服務(wù)領(lǐng)域中，所以這些資本被稱為公共投資，或者說是政府投資，也就是政府為了滿足大眾的需要，投入一些資金來建設(shè)某些項目的行為和過程。政府投資的重點在于社會效益，往往將資本投入在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)上面，其特點在于開創(chuàng)性和戰(zhàn)略性，同時具有彌補市場失靈的部分、保證市場資源配置、調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)運行的功能。

公共投資項目是一些建設(shè)項目，這些建設(shè)項目的投資資金往往是一些用于社會公益的財政性資金或者社會公用資金，或者是一些由其他政府投資的資源。公共投資項目和政府投資項目兩者之間是既有區(qū)別、又有聯(lián)系的。政府投資項目往往是指全部由政府投資或以政府投資為主（即政府投資額占50%以上的項目或政府投資雖不足50%，但這些項目的相關(guān)控制權(quán)實際在投資政府手中）的建設(shè)項目。它首先具有公益性，其主要目的是彌補市場失靈的部分，將經(jīng)濟(jì)效益和社會公平兩者一起抓，能夠使國有經(jīng)濟(jì)在有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)命脈的首要產(chǎn)業(yè)中保持強大的實力和地位；其次具有排他性，但是它缺乏和其它投資項目之間的競爭，因此其效率往往不夠高；最后具有調(diào)控性，它可以使政府更好的調(diào)節(jié)國家的經(jīng)濟(jì)運行。

公共投資項目績效審計是指“審計人員或者其他取得技術(shù)資格的專業(yè)人員，運用一些專業(yè)的方法，再根據(jù)某些特定的標(biāo)準(zhǔn)和方式，對公共投資工程項目是否經(jīng)濟(jì)有效進(jìn)行不主觀、不偏頗的評定，發(fā)現(xiàn)問題，提出完善的對策和措施，是一種不依附的審計行為，其作用是使政府的投資結(jié)構(gòu)更加合理，是投資效益得以提高，并且可以作為一些問題的決策依據(jù)?！蹦壳?，我國公共投資項目績效審計仍在發(fā)展階段，就必定會存在一些不足之處：

一是公共財政體系有待改進(jìn)。我國的公共財政體系仍有很大改進(jìn)空間，政府過度使用職權(quán)、不能正確及時的履行責(zé)任的現(xiàn)象還是經(jīng)常出現(xiàn)，如今很多人仍然不能全面的認(rèn)知公共財政，所以實際操作過程中也往往會存在偏差?，F(xiàn)在的政府審計的焦點不僅僅是資金的“流入”和“流出”是不是合法、真是了，而更關(guān)心資金“流出”的效果。但是目前我國的公共財政體系還是不夠完善，這也就使我國的公共投資項目績效審計工作仍然不盡如人意。

二是公共投資績效審計工作不能獨立進(jìn)行。目前的審計機關(guān)是政府的一個組成部分，這種結(jié)構(gòu)會影響對公共投資績效審計的監(jiān)督力度，對公共投資項目的績效審計更是相當(dāng)于政府機構(gòu)的一種內(nèi)部審計。

三是公共投資績效審計標(biāo)準(zhǔn)難確定。由于審計對象是多種多樣的，對審計對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性評價的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，這樣對保證審計工作的客觀公正造成了一定阻礙。四是公共投資績效審計工作繁雜，使公共投資績效審計不能深入開展。我國目前審計人員依然比較少，而且編制受限，相對繁重的審計任務(wù)而言，審計人員往往顯得力量微薄。

因此，公共投資項目績效審計的目的即是促進(jìn)公共投資項目以最低的成本取得最大的產(chǎn)出，并且達(dá)到最大的效果，即使公共投資的款項以最小的成本獲得最大的回報。所以進(jìn)行公共投資項目績效審計是必要的。

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