建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題的研究

孫愷

摘 要： 建設(shè)用地使用權(quán)一直都是理論界爭(zhēng)議的重要焦點(diǎn)，這對(duì)于建設(shè)用地的更好分配，以及建設(shè)用地如何實(shí)現(xiàn)續(xù)簽使用等問(wèn)題具有重要影響和作用。本文就建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，希望可以為建設(shè)用地的更好使用提供借鑒。

關(guān)鍵詞： 建設(shè)用地;使用權(quán)續(xù)期;問(wèn)題分析

【中圖分類號(hào)】D923.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-3733（2020）08-0017-03

前言：不同用途的建設(shè)用地其使用目的不同，其使用效果也不同，所需要達(dá)到的使用年限不同。在此基礎(chǔ)上國(guó)家對(duì)于建設(shè)用地規(guī)定了不同的使用期限，但是對(duì)于建設(shè)用地使用期限到期之后的使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題則并沒(méi)有予以細(xì)致規(guī)范，這就讓建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題成為法律規(guī)定中的空白，一旦出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)到期的情況則無(wú)法予以很好指導(dǎo)和規(guī)范。也正是因?yàn)榇?，探索建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題也就顯得極為重要，這是我國(guó)建設(shè)用地得以可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

1 建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題研究重要性

建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題研究不管是在理論方面還是實(shí)踐方面都具有重要的意義。

第一，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問(wèn)題在《物權(quán)法》頒布后，就被單獨(dú)指出，并成為大眾關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題，受到越來(lái)越多人的關(guān)注。而且建設(shè)用地使用權(quán)的問(wèn)題與個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)聯(lián)系十分密切，已經(jīng)成為一項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題而存在，更加需要引起相關(guān)部門的重視。

第二，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題是關(guān)系到我國(guó)土地資源合理利用和分配的一項(xiàng)問(wèn)題。土地資源是珍貴和稀缺的一項(xiàng)資源，在土地資源的利用和開(kāi)發(fā)上，相關(guān)部門必須重視起來(lái)，使其發(fā)揮出最大使用價(jià)值。

第三，目前我國(guó)在建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方面還存在許多的爭(zhēng)議，當(dāng)出現(xiàn)一些糾紛的時(shí)候不能進(jìn)行及時(shí)有效的處理，使相關(guān)部門更加需要重視對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題的研究，以便能夠更好的解決現(xiàn)實(shí)中的一些問(wèn)題。

第四，基于我國(guó)土地制度，建設(shè)用地的土地所有權(quán)始終歸國(guó)家所有，其使用權(quán)歸居民所有，而依據(jù)《物權(quán)法》建筑物的物權(quán)沒(méi)有年期限制。所以當(dāng)使用權(quán)到期后該如何歸屬其接下來(lái)的使用權(quán)就成為一項(xiàng)不得不考慮和解決的問(wèn)題了。

第五，是基于我國(guó)國(guó)情的考慮。我國(guó)國(guó)土面積跨度比較大，人口基數(shù)大，個(gè)人平均用地少，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊。相對(duì)復(fù)雜的國(guó)情，給我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題的研究和處理上帶來(lái)一定難度，而且，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題在整體上也相當(dāng)突出和普遍，更加需要相關(guān)研究人員給予足夠的重視。

第六，與國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題的研究起步比較晚，仍然存在許多不明確甚至空白的地方，需要相關(guān)部門加強(qiáng)研究，不斷提升對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)知水平，從而提升實(shí)踐能力，解決實(shí)際問(wèn)題。

第七，從我國(guó)的傳統(tǒng)文化上講，中國(guó)人對(duì)于土地、住宅有一種特殊的歸屬感，也非常重視自己對(duì)于土地的使用權(quán)問(wèn)題，只有解決好建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題，才能更好的促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，和諧發(fā)展，才能使人民的生活越來(lái)越幸福。所以，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題研究在保障公民權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展方面，同樣發(fā)揮著非常重要的作用。

2 住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題研究

2.1 住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的核心爭(zhēng)議

（1）自動(dòng)續(xù)期模式的爭(zhēng)議：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題存在著許多的爭(zhēng)議，其自動(dòng)續(xù)期模式的爭(zhēng)議是一項(xiàng)爭(zhēng)議較多的地方。

一些研究人員認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后不應(yīng)該收取續(xù)期費(fèi)用。他們認(rèn)為，無(wú)償續(xù)期是迎合大眾意愿的做法，一定會(huì)受到公眾的支持，也更容易推廣。而且《物權(quán)法》當(dāng)中的自動(dòng)續(xù)期的內(nèi)涵應(yīng)該包含無(wú)償續(xù)期。當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，自動(dòng)續(xù)期模式下，應(yīng)該不用交付任何費(fèi)用，也不用通過(guò)任何行政審批，自動(dòng)由權(quán)利人繼續(xù)使用下去，直到第二個(gè)使用期限到期后，繼續(xù)無(wú)償續(xù)期，不需要權(quán)利人進(jìn)行任何積極的活動(dòng)而往復(fù)下去，形成一種間接的永久性使用權(quán)模式。無(wú)償續(xù)期也是與《物權(quán)法》觀點(diǎn)相統(tǒng)一的一種模式，可以進(jìn)一步保障人民的住房權(quán)。另外，住宅建設(shè)用地人們?cè)谫?gòu)買的時(shí)候支付了非常巨大的金額，應(yīng)該享有無(wú)償續(xù)期的權(quán)益。

但相對(duì)的是也有一些學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)在續(xù)期的時(shí)候應(yīng)該收取一定的費(fèi)用。他們認(rèn)為采用無(wú)償續(xù)期的模式的話，不利于長(zhǎng)期發(fā)展，而且違背了等價(jià)有償原則，不利于市場(chǎng)的公平公開(kāi)環(huán)境的打造。因?yàn)橥ǔ?lái)講，應(yīng)該購(gòu)房者支付的費(fèi)用越高，其擁有的使用權(quán)期限應(yīng)該越長(zhǎng)，而全部無(wú)償續(xù)期的話，從整體上是不公平的。而且，住宅建設(shè)用地使用權(quán)一直無(wú)條件歸使用者所有的話，可能會(huì)加劇炒房、囤房的商業(yè)行為，從而很難從宏觀上對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行把控。第三，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期模式也存在比較中立的觀點(diǎn)，即通過(guò)附加條件來(lái)進(jìn)行有償續(xù)期。期望能由政府出面，設(shè)置一定的附加條件來(lái)彌補(bǔ)前兩種模式的不足，既保證人民的基本生活需求，又利用房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。

（2）自動(dòng)續(xù)期期限的爭(zhēng)議：在人們對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題研究的過(guò)程中，對(duì)于自動(dòng)續(xù)期期限問(wèn)題也存在許多爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該一次性永久續(xù)期，住宅建設(shè)用地使用權(quán)在不與國(guó)家公共利益相沖突的前提下，應(yīng)該無(wú)條件的繼承延續(xù)下去，保障居民權(quán)益的最大化。但是也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該規(guī)定按照一定期限進(jìn)行續(xù)期?？梢跃C合考慮人們的承受能力以及房屋的安全年限來(lái)進(jìn)行期限的設(shè)定，續(xù)期期限可以是三十年以內(nèi)、五十年到七十年之間或者其他。因?yàn)槿绻课莸陌踩嬖趩?wèn)題，會(huì)對(duì)居住者造成很大的危害，應(yīng)該考慮其所有權(quán)年限在其成為危房之前收回，確保居民安全。而且這種做法也比較容易被人們認(rèn)可和接受。還有人認(rèn)為具體的自動(dòng)續(xù)期期限可以由使用權(quán)擁有者與政府進(jìn)行協(xié)商來(lái)制定，根據(jù)具體的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行安排，但是要在政府規(guī)定的最長(zhǎng)期限內(nèi)。

（3）費(fèi)用收取形式的爭(zhēng)議：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題中，關(guān)于費(fèi)用收取形式的爭(zhēng)議只存在于有償續(xù)期的模式之下。站在法律角度上而言，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用收取不應(yīng)該通過(guò)土地出讓金的形式達(dá)成。土地出讓金的費(fèi)用往往非常巨大，普通居民難以承受。對(duì)此人們的討論也是非常廣泛的，其中有著很多的觀點(diǎn)和看法。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該參考全國(guó)住宅和人均住宅面積，制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行續(xù)期收費(fèi)，但是不管是在制定上還是執(zhí)行上都有著很大的難度。還有一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該采取二元續(xù)費(fèi)模式進(jìn)行續(xù)費(fèi)費(fèi)用確定。土地出讓金與使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用應(yīng)該是完全不同的兩個(gè)概念，前者更強(qiáng)調(diào)為一種經(jīng)營(yíng)性行為，后者是為了更好的保障居民的居住權(quán)力而進(jìn)行的。因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)到期后，一般情況下不會(huì)有大的變動(dòng)，其所有人依然會(huì)進(jìn)行居住使用，是保證基本民生的一項(xiàng)措施，其使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用不能過(guò)高，否則不利于社會(huì)的團(tuán)結(jié)安定，對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)的良性發(fā)展也是不利的。

2.2 住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期設(shè)計(jì)策略

（1）采取有償續(xù)期：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期還沒(méi)有明確法律規(guī)定的前提下，可以采取有償續(xù)期模式。住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，可以通過(guò)繳納較低的續(xù)期費(fèi)用來(lái)繼續(xù)獲得住宅建設(shè)用地的使用權(quán)。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地改革的整體趨勢(shì)也越來(lái)越傾向于有償使用國(guó)有土地的模式，土地資源更加具有商品屬性參與到人們的社會(huì)生活當(dāng)中去。因?yàn)樵谧詣?dòng)續(xù)期模式上還存在很大爭(zhēng)議，公眾更傾向于無(wú)償續(xù)期，所以沒(méi)有進(jìn)行明確的法律規(guī)定，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有償續(xù)期的模式在制度上更具有科學(xué)性和合理性，它可以更好的保障居民權(quán)益并兼顧到社會(huì)公平以及市場(chǎng)秩序。第一，采取有償續(xù)費(fèi)，可以進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，約束人們的購(gòu)買行為，抵制炒房行為。房市的價(jià)格關(guān)系民生，需要政府給予一定的干預(yù)，保證更加合理的市場(chǎng)秩序。第二，有償續(xù)費(fèi)有利于縮小社會(huì)貧富差距。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地區(qū)都存在著貧富差距大的社會(huì)問(wèn)題，窮人無(wú)房可住，而富人則有可能囤著幾套甚至十幾套住房。采取有償續(xù)費(fèi)的模式會(huì)增加住房多的人們的成本壓力，使他們能夠釋放出一部分房源出來(lái)，在一定程度上緩解住房緊張的問(wèn)題，從而改善貧富差距過(guò)大的現(xiàn)象。第三，目前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限不盡相同，其中最長(zhǎng)為七十年。這種情況下如果采用無(wú)償續(xù)期，會(huì)使居民在使用權(quán)續(xù)期的時(shí)候因?yàn)橘?gòu)買年限不同，其土地出讓金產(chǎn)生不同，使七十年產(chǎn)權(quán)的所有人的利益受損。

（2）確定續(xù)期期限：確定續(xù)期期限是住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期設(shè)計(jì)中需要進(jìn)行統(tǒng)一明確的一項(xiàng)重要內(nèi)容。續(xù)期期限建議為七十年相對(duì)比較合適。因?yàn)椴扇∮谰眯岳m(xù)期的模式在社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)秩序等方面有著諸多的不利影響，所以應(yīng)該采取一定的期限來(lái)進(jìn)行續(xù)期。七十年的續(xù)期期限是與我國(guó)法律體系相一致的一種說(shuō)法，這樣在立法上會(huì)更加合理，而且依據(jù)也會(huì)更加充分。而且規(guī)定七十年續(xù)期期限在推廣上也更利于百姓接受，因?yàn)槠呤甑钠谙蘅梢员ＷC在住房安全使用期限的基礎(chǔ)上充分利用，避免資源的浪費(fèi)。另外，較高的房?jī)r(jià)也使得人們?cè)诶m(xù)期期限上希望能夠長(zhǎng)一些，減輕一些自己的生存壓力，七十年的期限相比其它短的期限而言，更加符合人們的心理預(yù)期。

（3）確定續(xù)期費(fèi)用：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的具體續(xù)期費(fèi)用可以說(shuō)是極其關(guān)鍵的。住宅建設(shè)用地既具有供所有者使用的屬性，同時(shí)還具有投資的性質(zhì)，在一定程度上可以為所有人帶來(lái)更大的利益。所以在費(fèi)用設(shè)定上需要綜合考慮多方面因素，遵循公平、合理的原則來(lái)進(jìn)行。有學(xué)者提出的無(wú)償續(xù)期的原則是基于房屋的使用價(jià)值來(lái)提出的，是為了最大限度的發(fā)揮出房屋的居住功能，使人們的住房需求得到滿足。而有償續(xù)費(fèi)的原則則是期望通過(guò)支付一定費(fèi)用來(lái)控制住宅建設(shè)用地使用的投資價(jià)值，對(duì)投資市場(chǎng)起到一定的約束作用。尤其是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)，應(yīng)該把民生問(wèn)題放在首位，任何制度的制定都要考慮到國(guó)家的公共利益才能更好的制定和執(zhí)行。所以在確定續(xù)費(fèi)費(fèi)用的時(shí)候，要把這幾點(diǎn)進(jìn)行綜合分析，既要遵循市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，又要最大限度的確保人們的住房需求得到滿足，保障社會(huì)的和諧發(fā)展。續(xù)期費(fèi)用的確定需要在大量的市場(chǎng)分析數(shù)據(jù)之上綜合考慮才能進(jìn)行的，為居民確定出一個(gè)可以承受的合理數(shù)值。綜合考慮住房的使用需求和投資需求，根據(jù)住房數(shù)量來(lái)卻是是否收取續(xù)期費(fèi)用，其中的費(fèi)用確定模式會(huì)更加的符合實(shí)際情況，也會(huì)更具有合理性。

3 非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題研究

3.1 非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的核心爭(zhēng)議

（1）期限屆滿之后法律效力：非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題同樣存在著不少的爭(zhēng)議，其中最主要的還是其期限屆滿之后法律效力問(wèn)題，《物權(quán)法》僅規(guī)定了住宅用地到期自動(dòng)續(xù)期，對(duì)非住宅建設(shè)用地的續(xù)期問(wèn)題沒(méi)有表述。學(xué)界對(duì)此有不同的觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，其建設(shè)用地的使用權(quán)就不復(fù)存在了。就具體操作而言，其建設(shè)用地使用權(quán)是自然消滅，無(wú)須進(jìn)行任何操作處理，還是必須通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)注銷才算消滅，這是一個(gè)存在爭(zhēng)議的地方。對(duì)此我國(guó)在立法上存在著一些沖突和缺少的地方。不過(guò)按照后法優(yōu)與前法的原則，最近提出的《物權(quán)法》在非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后的法律效力解讀上更具有參考意義?！段餀?quán)法》指出，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的消滅是登記生效，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，注銷登記可以由出讓人依職權(quán)辦理，也可以由土地使用者申請(qǐng)辦理。因?yàn)榉亲≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后其使用權(quán)是自然消滅的，則不需要國(guó)家進(jìn)行收回的處理，所以土地出讓人應(yīng)該及時(shí)的辦理注銷登記手續(xù)?！段餀?quán)法》中要求出讓人為有權(quán)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的國(guó)土資源行政主管部門，如此一來(lái)，出讓人和登記機(jī)構(gòu)就同屬一個(gè)主體了。就實(shí)際情況而言，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，其土地出讓職責(zé)一般由各市縣國(guó)土資源局的土地利用科負(fù)責(zé)，由其進(jìn)行資料的準(zhǔn)備和手續(xù)的辦理工作。當(dāng)然，《物權(quán)法》中并未排斥其他申請(qǐng)主體申請(qǐng)注銷登記。所以，出讓人在辦理注銷登記的時(shí)候，需要在辦理程序和登記規(guī)范上要謹(jǐn)慎處理，使其不斷完善，避免與申請(qǐng)人之間產(chǎn)生不必要的糾紛。

此外還有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后地上物所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，《物權(quán)法》也做了相關(guān)規(guī)定，由國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)申請(qǐng)首次登記，并分為有償收回和無(wú)償收回兩種方式。不管是何種方式，都要在出讓合同的處置上進(jìn)行明確的規(guī)范，否則可能因?yàn)榻o予國(guó)土資源管理部門的權(quán)力過(guò)大而導(dǎo)致國(guó)土資源分配不合理，引發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)。第四，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，還存在著需要明確土地使用人的取回權(quán)和購(gòu)買權(quán)的問(wèn)題。如果非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，就直接硬性的由國(guó)家進(jìn)行收回，則有可能造成土地資源的閑置浪費(fèi)，而且城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也會(huì)受到一定的影響，對(duì)投資者的積極性也會(huì)受到打擊。

（2）續(xù)期強(qiáng)制締約是否適用：非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期強(qiáng)制締約是否適用同樣是一項(xiàng)比較核心的爭(zhēng)議內(nèi)容。因?yàn)榉亲≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，其使用權(quán)和地上物權(quán)如果強(qiáng)制的無(wú)償回收的話，會(huì)對(duì)投資者帶來(lái)很大的打擊，所以我國(guó)政府部門對(duì)此又做了更為詳細(xì)的規(guī)定，指出要重新簽訂出讓合同，繳納出讓金。《城市房地產(chǎn)管理法》中就規(guī)定了續(xù)期的強(qiáng)制締約義務(wù)。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)一般情況下對(duì)于使用人而言，其利益影響是非常大的，如果在期限屆滿之后，土地使用人在土地續(xù)期方面存在著信賴?yán)娴脑?，則在不損害公共利益的前提下，是允許使用人繼續(xù)做出續(xù)期申請(qǐng)的。當(dāng)然，這里提到的“公共利益”同樣是一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)。因?yàn)椴煌貐^(qū)的實(shí)際情況不盡相同，不同的人出于不同的角度對(duì)于“公共利益”的考慮也不同，如果單純的將“公共利益”統(tǒng)一概述為城市規(guī)劃的要求實(shí)際上也是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，需要有關(guān)部門進(jìn)一步的進(jìn)行研究和制定。