政府與社會資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題研究

徐厚淑

關(guān)鍵詞：PPP模式? 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)? 監(jiān)管問題? 績效評估

政府與社會資本合作模式，鼓勵(lì)民營資本、私營資本和政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從廣義上來看，該模式是政府部門和私營部門合作期間，讓私營部門掌握資源，提供公共服務(wù)，相比于雙方單獨(dú)行動，能取得比預(yù)期更加有利的結(jié)果。與此同時(shí)，財(cái)政管理工作的難度提高，必須加強(qiáng)監(jiān)管力度，才能推動建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)展。以下結(jié)合實(shí)踐，探討了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管問題。

一、政府與社會資本合作的特點(diǎn)和意義

（一）特點(diǎn)

近些年，政府與社會資本合作，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中經(jīng)常采用，本質(zhì)上是一種融資手段，能對政府和社會資源進(jìn)行合理配置。政府與社會資本合作的特點(diǎn)如下：第一，伙伴關(guān)系。社會私營部門和政府之間的伙伴關(guān)系，最主要的特點(diǎn)是目標(biāo)一致，利用最少的資源和成本，獲得最多最優(yōu)的產(chǎn)品或服務(wù)。私營部門能獲得自身利益，政府部門能得到公共利益和福利;第二，利益共享。私營部門和政府之間，并不是簡單的分享利潤，而且獲得長期、穩(wěn)定的投資回報(bào)，且私營部門不能獲得超額利潤;第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。面對風(fēng)險(xiǎn)，政府部門可提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，私營部門則對管理工作進(jìn)行把控，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（二）意義

第一，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。政府與社會資本合作模式下，政府能向社會資本開放公共服務(wù)和基建項(xiàng)目，形成更加多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。如此，能整合社會資源，激發(fā)民間資本的活力，為企業(yè)發(fā)展拓寬空間，為經(jīng)濟(jì)增長提供動力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。

第二，能加快轉(zhuǎn)變政府職能。政府與社會資本合作模式下，能規(guī)范政府的發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)公共服務(wù)職能、市場監(jiān)管職能，對社會資本進(jìn)行管理時(shí)，提高管理效率、提升創(chuàng)新能力，將政府的精力從微觀事務(wù)轉(zhuǎn)移到宏觀事務(wù)上。如此，有利于政府簡政放權(quán)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，突出國家治理的理念。

第三，能構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。政府與社會資本合作模式下，本質(zhì)是政府購買服務(wù)，管理工作的重點(diǎn)，從年度預(yù)算收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚L期財(cái)政規(guī)劃，這和財(cái)稅制度改革的目標(biāo)是一致的。該模式的應(yīng)用，能推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，為項(xiàng)目開展提供充足的資金支持，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。

二、政府與社會資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題

（一）責(zé)權(quán)劃分不清

政府和社會資本合作時(shí)，如果財(cái)政監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)高，政府和私營部門之間，很容易出現(xiàn)以公謀私的現(xiàn)象，促使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到社會公眾身上。雙方合作時(shí)，如果責(zé)權(quán)劃分不清，會出現(xiàn)推諉扯皮的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展不順利。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制缺失

從我國現(xiàn)行的政策方針來看，對于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制指標(biāo)比較寬泛，如何執(zhí)行、如何優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、失控時(shí)如何懲罰，處于缺失狀態(tài)。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面，目前僅有《政府與社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》這一個(gè)規(guī)范，難以應(yīng)對實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)控制問題。

（三）隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

政府與社會資本合作時(shí)，從經(jīng)濟(jì)角度來看具有明顯的優(yōu)勢，能對社會資金進(jìn)行合理配置，提高使用價(jià)值。但是，如果私營部門沒有樹立正確的合作意識，項(xiàng)目進(jìn)展中就容易出現(xiàn)負(fù)債事件，形成隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政策難以落實(shí)

政府與社會資本合作在開展過程中，依據(jù)相關(guān)規(guī)范要求，財(cái)政部門、政府部門，均是財(cái)政監(jiān)管者，要求下屬機(jī)構(gòu)做好監(jiān)管工作。由于政出多門，監(jiān)管工作缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，不同部門機(jī)構(gòu)各自為政，就會導(dǎo)致政策難以落實(shí)，甚至阻礙合作項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

（五）金融工具缺失

相比于國外的政府與社會資本合作模式，我國項(xiàng)目多是在股東的擔(dān)保下融資，融資工作是少數(shù)銀行和投資人的事。由于缺少金融工具，很可能提高企業(yè)的負(fù)債率，如此一來，就會影響項(xiàng)目進(jìn)展。而且，我國地方政府和國企，由于杠桿率普遍較高，這個(gè)矛盾和問題更加突出。

三、加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度的措施

（一）加強(qiáng)資產(chǎn)債權(quán)管理

財(cái)政管理中，總資產(chǎn)是總負(fù)債和所有者權(quán)益之和，這是財(cái)務(wù)工作的基礎(chǔ)?；谶@一背景下，必須提升公共債務(wù)的管理水平，樹立產(chǎn)權(quán)意識，盤活國有資產(chǎn)，對政府負(fù)債和國有資本進(jìn)行有效管理。此外，社會資本的管理涉及多個(gè)利益群體，項(xiàng)目啟動前應(yīng)明確劃分各個(gè)參與方的責(zé)權(quán)利，關(guān)注資產(chǎn)的動向，實(shí)現(xiàn)信息共享，為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防控提供依據(jù)。

（二）進(jìn)行項(xiàng)目需求分析

政府與社會資本合作項(xiàng)目開展前，政府要做好市場調(diào)研工作，從項(xiàng)目建設(shè)意義、實(shí)際需求兩個(gè)方面，展開大數(shù)據(jù)分析，避免盲目追求個(gè)人利益、損害社會集體利益。具體操作上，一方面要完善財(cái)政監(jiān)管體系，提高精準(zhǔn)度和針對性，不放過任何一個(gè)環(huán)節(jié);另一方面加快當(dāng)?shù)氐呢?cái)政規(guī)劃改革速度，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展要求，制定短期、長期發(fā)展目標(biāo)，完善財(cái)政資金的約束機(jī)制，按照嚴(yán)格的程序進(jìn)行審核，最終才能進(jìn)入項(xiàng)目庫。

（三）健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系

一般情況下，政府與社會資本合作項(xiàng)目，具有規(guī)模大、周期長、成本高的特點(diǎn)，要想對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，必須具有完善的監(jiān)管體系。其一，在公私合作經(jīng)營的范圍內(nèi)，對項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)模型;其二，合作項(xiàng)目在資源采購、合同簽署階段，均要制定完善的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系，對合作方進(jìn)行擇優(yōu)選擇;其三，得到特許經(jīng)營許可后，采用財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)監(jiān)管模型，突出監(jiān)管的實(shí)時(shí)性和全面性，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營問題并處理，保障各個(gè)參與方的經(jīng)濟(jì)利益。

（四）開展績效評估工作

新形勢下，構(gòu)建服務(wù)型政府，管理工作要注重績效評估，將其建立在公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，突出財(cái)政杠桿的作用。那么，應(yīng)該如何在公共服務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評估呢？第一，對現(xiàn)有工作進(jìn)行檢查，明確問題原因并及時(shí)解決;政府部門構(gòu)建后，評估是否滿足服務(wù)型條件;第二，政府與社會資本合作項(xiàng)目中，既要對項(xiàng)目進(jìn)行績效評估，又要對政府進(jìn)行單獨(dú)評估，切實(shí)發(fā)揮出績效評估的監(jiān)督作用;第三，可以引入第三方評估機(jī)構(gòu)，保證評估結(jié)果的真實(shí)性、可靠性。

（五）引入政府預(yù)算管理

政府與社會資本合作項(xiàng)目在管理中，為了提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管力度，可以將公共債務(wù)的管理，和政府預(yù)算管理相結(jié)合。首先，合作項(xiàng)目出臺后，對預(yù)算編審庫進(jìn)行滾動管理，項(xiàng)目符合運(yùn)行條件，才能投入項(xiàng)目;其次，核算項(xiàng)目資產(chǎn)時(shí)，按照現(xiàn)值進(jìn)行支出、補(bǔ)貼、預(yù)計(jì)收益，保證賬實(shí)相符;最后，采用項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金制度，制定風(fēng)險(xiǎn)資金比例、補(bǔ)償原則，保護(hù)各個(gè)參與方的利益。

四、結(jié)束語

綜上所述，政府與社會資本合作，常用在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中，具有伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加快轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。本文指出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作存在的問題，必須加強(qiáng)資產(chǎn)債權(quán)管理，進(jìn)行項(xiàng)目需求分析，健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，開展績效評估工作，引入政府預(yù)算管理，以推動合作項(xiàng)目順利進(jìn)展。

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