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      政府與社會資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題研究

      2020-10-21 04:53:08徐厚淑
      財(cái)經(jīng)界·上旬刊 2020年8期
      關(guān)鍵詞:績效評估PPP模式

      徐厚淑

      關(guān)鍵詞:PPP模式? 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)? 監(jiān)管問題? 績效評估

      政府與社會資本合作模式,鼓勵(lì)民營資本、私營資本和政府合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從廣義上來看,該模式是政府部門和私營部門合作期間,讓私營部門掌握資源,提供公共服務(wù),相比于雙方單獨(dú)行動,能取得比預(yù)期更加有利的結(jié)果。與此同時(shí),財(cái)政管理工作的難度提高,必須加強(qiáng)監(jiān)管力度,才能推動建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)展。以下結(jié)合實(shí)踐,探討了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管問題。

      一、政府與社會資本合作的特點(diǎn)和意義

      (一)特點(diǎn)

      近些年,政府與社會資本合作,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中經(jīng)常采用,本質(zhì)上是一種融資手段,能對政府和社會資源進(jìn)行合理配置。政府與社會資本合作的特點(diǎn)如下:第一,伙伴關(guān)系。社會私營部門和政府之間的伙伴關(guān)系,最主要的特點(diǎn)是目標(biāo)一致,利用最少的資源和成本,獲得最多最優(yōu)的產(chǎn)品或服務(wù)。私營部門能獲得自身利益,政府部門能得到公共利益和福利;第二,利益共享。私營部門和政府之間,并不是簡單的分享利潤,而且獲得長期、穩(wěn)定的投資回報(bào),且私營部門不能獲得超額利潤;第三,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。面對風(fēng)險(xiǎn),政府部門可提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼,私營部門則對管理工作進(jìn)行把控,從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

      (二)意義

      第一,能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。政府與社會資本合作模式下,政府能向社會資本開放公共服務(wù)和基建項(xiàng)目,形成更加多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。如此,能整合社會資源,激發(fā)民間資本的活力,為企業(yè)發(fā)展拓寬空間,為經(jīng)濟(jì)增長提供動力,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。

      第二,能加快轉(zhuǎn)變政府職能。政府與社會資本合作模式下,能規(guī)范政府的發(fā)展規(guī)劃,落實(shí)公共服務(wù)職能、市場監(jiān)管職能,對社會資本進(jìn)行管理時(shí),提高管理效率、提升創(chuàng)新能力,將政府的精力從微觀事務(wù)轉(zhuǎn)移到宏觀事務(wù)上。如此,有利于政府簡政放權(quán),促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,突出國家治理的理念。

      第三,能構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。政府與社會資本合作模式下,本質(zhì)是政府購買服務(wù),管理工作的重點(diǎn),從年度預(yù)算收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚L期財(cái)政規(guī)劃,這和財(cái)稅制度改革的目標(biāo)是一致的。該模式的應(yīng)用,能推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè),為項(xiàng)目開展提供充足的資金支持,構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。

      二、政府與社會資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題

      (一)責(zé)權(quán)劃分不清

      政府和社會資本合作時(shí),如果財(cái)政監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)高,政府和私營部門之間,很容易出現(xiàn)以公謀私的現(xiàn)象,促使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到社會公眾身上。雙方合作時(shí),如果責(zé)權(quán)劃分不清,會出現(xiàn)推諉扯皮的情況,導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展不順利。

      (二)風(fēng)險(xiǎn)控制缺失

      從我國現(xiàn)行的政策方針來看,對于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制指標(biāo)比較寬泛,如何執(zhí)行、如何優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、失控時(shí)如何懲罰,處于缺失狀態(tài)。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面,目前僅有《政府與社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》這一個(gè)規(guī)范,難以應(yīng)對實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)控制問題。

      (三)隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

      政府與社會資本合作時(shí),從經(jīng)濟(jì)角度來看具有明顯的優(yōu)勢,能對社會資金進(jìn)行合理配置,提高使用價(jià)值。但是,如果私營部門沒有樹立正確的合作意識,項(xiàng)目進(jìn)展中就容易出現(xiàn)負(fù)債事件,形成隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

      (四)政策難以落實(shí)

      政府與社會資本合作在開展過程中,依據(jù)相關(guān)規(guī)范要求,財(cái)政部門、政府部門,均是財(cái)政監(jiān)管者,要求下屬機(jī)構(gòu)做好監(jiān)管工作。由于政出多門,監(jiān)管工作缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和目標(biāo),不同部門機(jī)構(gòu)各自為政,就會導(dǎo)致政策難以落實(shí),甚至阻礙合作項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

      (五)金融工具缺失

      相比于國外的政府與社會資本合作模式,我國項(xiàng)目多是在股東的擔(dān)保下融資,融資工作是少數(shù)銀行和投資人的事。由于缺少金融工具,很可能提高企業(yè)的負(fù)債率,如此一來,就會影響項(xiàng)目進(jìn)展。而且,我國地方政府和國企,由于杠桿率普遍較高,這個(gè)矛盾和問題更加突出。

      三、加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度的措施

      (一)加強(qiáng)資產(chǎn)債權(quán)管理

      財(cái)政管理中,總資產(chǎn)是總負(fù)債和所有者權(quán)益之和,這是財(cái)務(wù)工作的基礎(chǔ)?;谶@一背景下,必須提升公共債務(wù)的管理水平,樹立產(chǎn)權(quán)意識,盤活國有資產(chǎn),對政府負(fù)債和國有資本進(jìn)行有效管理。此外,社會資本的管理涉及多個(gè)利益群體,項(xiàng)目啟動前應(yīng)明確劃分各個(gè)參與方的責(zé)權(quán)利,關(guān)注資產(chǎn)的動向,實(shí)現(xiàn)信息共享,為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防控提供依據(jù)。

      (二)進(jìn)行項(xiàng)目需求分析

      政府與社會資本合作項(xiàng)目開展前,政府要做好市場調(diào)研工作,從項(xiàng)目建設(shè)意義、實(shí)際需求兩個(gè)方面,展開大數(shù)據(jù)分析,避免盲目追求個(gè)人利益、損害社會集體利益。具體操作上,一方面要完善財(cái)政監(jiān)管體系,提高精準(zhǔn)度和針對性,不放過任何一個(gè)環(huán)節(jié);另一方面加快當(dāng)?shù)氐呢?cái)政規(guī)劃改革速度,結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展要求,制定短期、長期發(fā)展目標(biāo),完善財(cái)政資金的約束機(jī)制,按照嚴(yán)格的程序進(jìn)行審核,最終才能進(jìn)入項(xiàng)目庫。

      (三)健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系

      一般情況下,政府與社會資本合作項(xiàng)目,具有規(guī)模大、周期長、成本高的特點(diǎn),要想對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管,必須具有完善的監(jiān)管體系。其一,在公私合作經(jīng)營的范圍內(nèi),對項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析,建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)模型;其二,合作項(xiàng)目在資源采購、合同簽署階段,均要制定完善的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系,對合作方進(jìn)行擇優(yōu)選擇;其三,得到特許經(jīng)營許可后,采用財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)監(jiān)管模型,突出監(jiān)管的實(shí)時(shí)性和全面性,能及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營問題并處理,保障各個(gè)參與方的經(jīng)濟(jì)利益。

      (四)開展績效評估工作

      新形勢下,構(gòu)建服務(wù)型政府,管理工作要注重績效評估,將其建立在公共服務(wù)的基礎(chǔ)上,突出財(cái)政杠桿的作用。那么,應(yīng)該如何在公共服務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評估呢?第一,對現(xiàn)有工作進(jìn)行檢查,明確問題原因并及時(shí)解決;政府部門構(gòu)建后,評估是否滿足服務(wù)型條件;第二,政府與社會資本合作項(xiàng)目中,既要對項(xiàng)目進(jìn)行績效評估,又要對政府進(jìn)行單獨(dú)評估,切實(shí)發(fā)揮出績效評估的監(jiān)督作用;第三,可以引入第三方評估機(jī)構(gòu),保證評估結(jié)果的真實(shí)性、可靠性。

      (五)引入政府預(yù)算管理

      政府與社會資本合作項(xiàng)目在管理中,為了提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管力度,可以將公共債務(wù)的管理,和政府預(yù)算管理相結(jié)合。首先,合作項(xiàng)目出臺后,對預(yù)算編審庫進(jìn)行滾動管理,項(xiàng)目符合運(yùn)行條件,才能投入項(xiàng)目;其次,核算項(xiàng)目資產(chǎn)時(shí),按照現(xiàn)值進(jìn)行支出、補(bǔ)貼、預(yù)計(jì)收益,保證賬實(shí)相符;最后,采用項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金制度,制定風(fēng)險(xiǎn)資金比例、補(bǔ)償原則,保護(hù)各個(gè)參與方的利益。

      四、結(jié)束語

      綜上所述,政府與社會資本合作,常用在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中,具有伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn),能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加快轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。本文指出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作存在的問題,必須加強(qiáng)資產(chǎn)債權(quán)管理,進(jìn)行項(xiàng)目需求分析,健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系,開展績效評估工作,引入政府預(yù)算管理,以推動合作項(xiàng)目順利進(jìn)展。

      參考文獻(xiàn)

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      [2]孫得才,王有龍.政府與社會資本合作(PPP)模式中的金融對策研究——基于對民樂縣的調(diào)查[J].甘肅金融,2018,(2).

      [3]薄濤.政府與社會資本合作(PPP)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題研究[J].現(xiàn)代商業(yè),2018,(4):115-116.

      [4]溫來成,王濤,彭羽.政府與社會資本合作(PPP)項(xiàng)目稅收政策研究[J].蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2016,32(3):81-86.

      [5]陳少強(qiáng).政府和社會資本合作的幾個(gè)關(guān)鍵問題[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2017(49):64-71.

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