基于利益相關(guān)者的政府投資項(xiàng)目的共同治理

王丹 李設(shè)姣 文芳倩

摘 要：在中國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中政府投資項(xiàng)目正在逐步形成。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提保障，它在社會(huì)資源配置中發(fā)揮著重要的作用，具有重大的社會(huì)影響。政府投資項(xiàng)目不同于一般的企業(yè)投資項(xiàng)目，其主體是政府，資金來源是社會(huì)公眾，因此涉及的利益相關(guān)者也不同于私人的企業(yè)投資項(xiàng)目。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者;政府投資項(xiàng)目;共同治理

1、研究背景及意義

政府投資項(xiàng)目逐步形成于中國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提保障，它在社會(huì)資源配置中發(fā)揮著重要的作用，具有重大的社會(huì)影響。由于政府投資項(xiàng)目主體是政府，資金來源是社會(huì)公眾，所以不同于一般的企業(yè)投資項(xiàng)目，且涉及的利益相關(guān)者也不同于私人的企業(yè)投資項(xiàng)目。利益相關(guān)者與項(xiàng)目的成敗息息相關(guān)。Loosemore曾指出，雖然很多項(xiàng)目的錯(cuò)誤離不開技術(shù)原因，但是另外40%的錯(cuò)誤是離不開人為原因的。利益相關(guān)者之間的有效協(xié)作可以幫助項(xiàng)目有效的工作。有效的管理對(duì)于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)至關(guān)重要。因此，利益相關(guān)者管理建立在政府投資項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)，并且還參與到政府投資項(xiàng)目的管理中。在研究過程中，發(fā)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目是一個(gè)主要依存于發(fā)展中國(guó)家的公共福利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，很多企業(yè)不愿涉足，為了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何提高政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率，協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系成為一個(gè)重要的問題。

2、政府投資項(xiàng)目的概念

政府投資項(xiàng)目首次出現(xiàn)于中國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中。國(guó)際上，政府投資項(xiàng)目通常稱為“政府項(xiàng)目”（government project）（美國(guó)、英國(guó)），其他國(guó)家和地區(qū)也稱之為“公共工程”（public project）（日本和香港）。這一概念的發(fā)展也經(jīng)歷了不少過程。目前公認(rèn)的“政府投資項(xiàng)目”的定義是指“除了政治、國(guó)防等因素的考慮，為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)更快更好的發(fā)展，以滿足社會(huì)大眾的需要，政府自身通過發(fā)行政府債券和地方財(cái)政債券，國(guó)外金融機(jī)構(gòu)貸款和行政事業(yè)性收入等進(jìn)行獨(dú)資及合資建設(shè)的固定資產(chǎn)建設(shè)投資項(xiàng)目”。這個(gè)概念是從理論上得到的，也是目前被廣泛接受的。

3、政府投資項(xiàng)目的利益相關(guān)者的分析

政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者可以理解為：就是通過合作關(guān)對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行投資的個(gè)人或者團(tuán)體，可以影響項(xiàng)目的成功或在某種程度上受到項(xiàng)目的影響。例如顧問、項(xiàng)目計(jì)劃者、項(xiàng)目管理公司等利益相關(guān)者參與項(xiàng)目管理并為項(xiàng)目提供資金，他們的行為會(huì)直接影響建設(shè)項(xiàng)目結(jié)果和建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量。公共投資建設(shè)項(xiàng)目是政府、公司等各種利益相關(guān)者的目標(biāo)，它們雖然沒有直接參與到項(xiàng)目的實(shí)施，但是，會(huì)影響或者左右建設(shè)項(xiàng)目的成敗。也就是說，政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者主要包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方組織、公共關(guān)系等。

4、基于利益相關(guān)者的政府投資項(xiàng)目的共同治理

基于利益相關(guān)者理論的政府投資項(xiàng)目的共同治理機(jī)制，重點(diǎn)是參與公共投資計(jì)劃的利益相關(guān)者，包括公共投資者、項(xiàng)目所有者（建設(shè)單位）、承包人、管理部門、用戶細(xì)分、計(jì)劃組成部分、提供者、政府監(jiān)督機(jī)制、公司、公眾、社區(qū)等。這是一種項(xiàng)目管理方法，在此過程中，我們要努力改善各方之間的溝通和交流，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并友好的解決爭(zhēng)端。它的載體是項(xiàng)目，根據(jù)各方的利益評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)，并由項(xiàng)目所有者（建設(shè)單位或者施工機(jī)構(gòu)）擔(dān)任協(xié)調(diào)人。通過媒體協(xié)作和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，使用多種技術(shù)，通過信息的設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)、計(jì)劃和管理來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)。提供一個(gè)所有參與者共享收益的平臺(tái)。與傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理不同，政府發(fā)起的項(xiàng)目有利益相關(guān)者理論的參與，他們的參與，可以更快、更有效地彌合合作伙伴之間的隔閡，加快促成信息流和物流等在橫向和縱向的順利流動(dòng)，突出信息工具的重要性，通過用自動(dòng)化來增加信息流的流動(dòng)效率，使得各利益主體之間由傳統(tǒng)的“敵對(duì)”關(guān)系發(fā)展成為“雙贏協(xié)同關(guān)系”。

4.1構(gòu)建政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者的共同治理模式

我們可以把政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者的共同治理分為兩類：核心治理，其主要表現(xiàn)為受項(xiàng)目和直接雇員的影響和約束;表面治理，其主要表現(xiàn)為各個(gè)方面的監(jiān)督管理。

（1）政府投資項(xiàng)目的利益相關(guān)者的核心治理。在其眾多的利益相關(guān)者中，由于政府投資者、項(xiàng)目業(yè)主控制單位等投資與該項(xiàng)目的特定資產(chǎn)并積極參與項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)，直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，工作質(zhì)量和業(yè)主的需求息息相關(guān)。他們之間有很多協(xié)議，但是委托代理關(guān)系的信息不是很完善、合同的不完整還有未知的結(jié)果等都在項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。而核心治理的主要目的是為了平衡他們之間的關(guān)系。核心治理的主要目的就是為了防止利益相關(guān)者之間利益沖突的產(chǎn)生，來制約利益相關(guān)者之間的需求均衡。

（2）政府投資項(xiàng)目的利益相關(guān)者的表面治理。在政府投資項(xiàng)目的實(shí)施過程中，項(xiàng)目的間接關(guān)系利益相關(guān)者（比如政府機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)企業(yè)等）會(huì)在各個(gè)層面上影響到項(xiàng)目的實(shí)施。例如，政府部門行使了個(gè)人權(quán)利參與項(xiàng)目的治理。如果，項(xiàng)目核心治理的主體不愿意或者不能執(zhí)行良好的內(nèi)部控制，項(xiàng)目的其他利益相關(guān)者也可以干涉外部市場(chǎng)來影響核心治理。由于表面治理機(jī)制和核心治理機(jī)制相比，和利益相關(guān)者之間的關(guān)系相對(duì)疏遠(yuǎn)，自身也存在著一定的缺陷，而利益相關(guān)者則會(huì)利用這一缺點(diǎn)來干涉核心治理機(jī)制。

在此基礎(chǔ)上，考慮到利益相關(guān)者對(duì)政府投資項(xiàng)目的影響及二者之間的均衡關(guān)系，確立共同治理的框架。通過內(nèi)部和外部運(yùn)營(yíng)的這種協(xié)作治理協(xié)調(diào)和維護(hù)所有利益相關(guān)者的利益，均衡利益相關(guān)者之間的訴求，平衡利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系。

4.2政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者共同治理的主體與客體

進(jìn)行項(xiàng)目管理的關(guān)鍵是找到政府投資項(xiàng)目共同治理的主體與客體。

（1）政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者共同治理的主體。眾所周知，從規(guī)劃和決策過程到下一階段的實(shí)施過程，政府投資項(xiàng)目離不開一系列的合同保證。此外，項(xiàng)目計(jì)劃書還需要與計(jì)劃委員會(huì)簽約，設(shè)備和技術(shù)設(shè)備的提供也需要與承包商簽約。在這種情況下，項(xiàng)目構(gòu)建過程是執(zhí)行與不同項(xiàng)目相關(guān)的合同的過程，而項(xiàng)目本身就是合同的一部分。因而，我們可以了解到，政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者主要管理機(jī)構(gòu)是由參與者的政府資助的，參與者的利益與項(xiàng)目息息相關(guān)，并影響雇傭合同。從利益相關(guān)者的角度來看，主要包括政府投資者、企業(yè)負(fù)責(zé)人、控制部門、設(shè)計(jì)部門、技術(shù)小組、社會(huì)公眾等。政府投資項(xiàng)目的直接利益相關(guān)者（如設(shè)計(jì)單位、承包商等）擁有某些資產(chǎn)，直接參與了項(xiàng)目的實(shí)施。在項(xiàng)目管理中，他們?cè)谡顿Y項(xiàng)目的成敗起到了關(guān)鍵性作用，并直接表達(dá)其重要性。與此同時(shí)，公共投資是利益共同體，對(duì)于其他受影響的利益相關(guān)者（間接利益相關(guān)者），沒有盡可能多的直接參與項(xiàng)目執(zhí)行，但是在此過程中，我們要考慮參與項(xiàng)目的人員的的需求、期望、要求和行為對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成敗的影響。這表明一些項(xiàng)目參與者也是項(xiàng)目管理中的重要利益相關(guān)者。

（2）政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者治理的客體。實(shí)施過程的目標(biāo)就是政府投資管理計(jì)劃的客體。根據(jù)資料，項(xiàng)目是基于因委托——代理而形成的一套合同關(guān)系。從共同治理的角度來看，這種合同關(guān)系的缺點(diǎn)就是合同的不完備性和信息的不對(duì)稱性，從而削弱了對(duì)工作的控制。合同所有權(quán)以及其他監(jiān)管要素是政府監(jiān)管的組成部分，用來解決因信息的不對(duì)稱而導(dǎo)致的錯(cuò)誤選擇和基于風(fēng)險(xiǎn)問題。從這個(gè)角度來講，項(xiàng)目中的“代理人”就是政府投資項(xiàng)目治理的方向，項(xiàng)目的性質(zhì)決定了是否可以通過科學(xué)的決策來制定項(xiàng)目和能否通過滿足利益相關(guān)者的一般需求，來解決現(xiàn)實(shí)問題。

由此可見，政府投資項(xiàng)目的治理模式正在從管理到雙重治理再到共同治理。項(xiàng)目不僅需要資源分配并降低項(xiàng)目交易產(chǎn)生的成本，而且項(xiàng)目成員之間具有多種組合方式，所以利益相關(guān)者視角下的政府投資項(xiàng)目的共同治理至關(guān)重要。

4.3建立政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者共同治理的制度

前面把政府投資項(xiàng)目的共同治理分為核心治理和表面治理。把代理作為分類標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目治理又可以分為多個(gè)層面。首先，是政府投資者和所有者之間存在共同治理。建立正式的組織框架和制度安排，讓客戶和管理者之間的關(guān)系相互約束均衡，規(guī)范業(yè)務(wù)管理流程，按照流程對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)懲;其次，管理者和員工與監(jiān)管單位通常會(huì)通過發(fā)展權(quán)利和分配權(quán)利來進(jìn)行管理，委派權(quán)利和責(zé)任。在簡(jiǎn)歷政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者共同治理的制度時(shí)，要考慮公共合作伙伴對(duì)政府投資的影響，以及二者間的公共投資機(jī)制，確定政府投資項(xiàng)目治理的框架。通過與項(xiàng)目中利益相關(guān)者信息系統(tǒng)的內(nèi)部和外部的協(xié)作，它促進(jìn)所有利益相關(guān)者和項(xiàng)目之間的協(xié)作，保證工作可以完成，最終使每個(gè)利益相關(guān)者之間產(chǎn)生興趣。

共同治理制度作為一種可以提高項(xiàng)目管理效率控制機(jī)制?；谛畔?yōu)勢(shì)，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)可以快速響應(yīng)與特定進(jìn)度級(jí)別相關(guān)的事件，具有一定的超前性。內(nèi)部治理機(jī)制是項(xiàng)目治理制度的必不可少的一部分，表面治理機(jī)制可以看作共同治理制度的保障或者一種事后機(jī)制，它可以加快管理機(jī)制的反戰(zhàn)并防止內(nèi)部治理機(jī)系統(tǒng)的性能下降，并且可以直接有效得糾正系統(tǒng)的運(yùn)行，提高項(xiàng)目共同治理的有效性。因此，建立政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者的制度就是為了確保利益相關(guān)者參與國(guó)家發(fā)起項(xiàng)目的管理，鼓勵(lì)利益相關(guān)者的合作，并使二者之間的利益最大化。

5、本文的主要研究結(jié)論

從利益相關(guān)者視角構(gòu)建政府投資項(xiàng)目的共同治理模式。研究表明，無論政府投資項(xiàng)目采取何種管理模式，其治理機(jī)制都將遵循優(yōu)化項(xiàng)目治理機(jī)制、降低治理成本、最大化項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的原則。并建立了一套治理框架。此外，本文還明確了建立共同治理的制度，該模式可以防止出現(xiàn)干涉政府投資項(xiàng)目政策的出制定并使政府投資項(xiàng)目更為合法化，通過構(gòu)建共同治理模式，規(guī)范項(xiàng)目決策過程來提高政府對(duì)決策過程進(jìn)行監(jiān)控的能力，從而滿足政府投資項(xiàng)目各利益相關(guān)者的需求。

簡(jiǎn)而言之，本文的主題是對(duì)于政府投資項(xiàng)目和利益相關(guān)者理論的實(shí)踐研究，本文從利益相關(guān)者的視角構(gòu)建了政府投資項(xiàng)目的共同治理模式，這項(xiàng)研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，并且在未來也具有廣闊的探索和發(fā)展空間。

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作者簡(jiǎn)介：王丹（1981-），女，籍貫：湖南衡陽，民族：漢族，職稱：講師，學(xué)歷碩士，研究方向：工程管理。

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