利益相關者視角下四川省實施民辦高校分類管理的研究

趙萍+孫傳寶

摘 要：近年來四川省民辦高校蓬勃發(fā)展，通過辦學思路、機制和體制的不斷創(chuàng)新，辦學水平得到提升，辦學成果也逐步顯現(xiàn)出來，已成為我省高等教育事業(yè)的重要增長點和促進教育教學改革的重要力量。為推動四川省民辦高校健康發(fā)展，進一步破解制度瓶頸，建立并實施分類管理制度有著非常重要的現(xiàn)實意義。運用利益相關者分析框架，可以在對民辦高校各利益相關者進行界定和分類的基礎上，設計營利性與非營利性民辦高校分類管理的政策體系目標，實現(xiàn)民辦高校與所有利益相關者整體利益與滿意度的最大化，進而對四川省民辦高校分類管理制度的建設路徑提供參考，特別是針對營利性和非營利性民辦高校制定不同的扶持政策和監(jiān)管規(guī)范措施提供指引。

關鍵詞：民辦高校；分類管理；利益相關者

一、利益相關者理論

利益相關者理論產(chǎn)生于 20世紀 60年代，始于對企業(yè)社會責任的考量。該理論弱化了股東在公司中的地位，提出企業(yè)是由多個利益相關者所構成的“契約聯(lián)合體”，企業(yè)的管理者應對全體利益相關方而非個別成員負有信托責任，企業(yè)的發(fā)展已不僅僅是企業(yè)自身的問題。利益相關者與企業(yè)之間存在明顯的的相互依存性，利益相關者依靠企業(yè)來實現(xiàn)其個體目標，同時企業(yè)也依靠利益相關者來維持生存和尋求發(fā)展。進入 90年代后，利益相關者理論還影響了企業(yè)法的制定或修訂，明確要求企業(yè)的管理者應當考慮所有利益相關者的權益，特別是股東以外之人的利益，如企業(yè)員工、債權人、消費者及社區(qū)民眾。

與企業(yè)利益相關者理論強調股東與利益相關者和諧相處類似，大學的利益相關者理論也強調要以更為廣闊的視野拓展大學的“邊界”，與社會各界建立合作伙伴關系，特別是滿足大學外部利益相關者的訴求，積極爭取社會各方面的支持。國內學者運用該理論構建了大學利益相關者的分析框架，并由此提出大學治理機制創(chuàng)新、履行社會責任、與利益相關者廣泛建立合作伙伴關系以及互動多贏的對策建議。如趙純均等（2003）在《中國管理教育報告》中認為管理學院的外部利益相關者包括公眾（特別是潛在的未來學生人群） 、企業(yè) （管理學院的重要資源、客戶以及消費者 ） 、校友 （曾經(jīng)的學生） 、學校、政府、廣義的社會 （新聞輿論可以作為其主要的代言人） 和其他管理學院（在商業(yè)環(huán)境中稱為競爭對手），其內部利益相關者則包括學生、教師與員工，并在此基礎上提出了管理學院應采取的組織管理行為和措施。

二、利益相關者理論對于四川省民辦高校分類管理制度建設的意義

在允許營利性教育機構和非營利性教育機構并存的國家和地區(qū)，普遍實行分類管理。在這些國家和地區(qū)，政府通過相關的法律法規(guī)以及認證制度，有效地發(fā)揮了對私立學校的管理規(guī)范和質量保障作用。2015年 10月，中共十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出要“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”，表明探索民辦高校分類管理將是我們今后一段時間民辦教育改革和發(fā)展的重要使命。

本世紀以來，民辦教育以不同形式、層次、類型、內容出現(xiàn)并在我國教育事業(yè)中發(fā)揮了巨大的作用。2015年 11月，全國人大常委會副委員長、民進中央主席嚴雋琪在第七屆中國民辦教育發(fā)展大會上指出，民辦教育是“推進教育綜合改革的著力點，補償社會建設短板的著力點，教育經(jīng)濟發(fā)展的著力點”。2016年 4月 18日習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十三次會議上發(fā)表重要講話，強調建立營利性和非營利性民辦學校分類登記、分類管理制度，提高教育質量，為多年來是否以營利為標準對民辦高校進行分類管理的爭論畫上了句號。分類管理將改變我國民辦高校原有的規(guī)則和資源體系，是對我國民辦高校發(fā)展的一次結構性變革，這意味著我國民辦高等教育將突破制度性瓶頸，進入一個新的轉型發(fā)展期。

作為民辦教育的重要組分，民辦高校近年來蓬勃發(fā)展，通過辦學思路、機制和體制的不斷創(chuàng)新，辦學水平得到提升，辦學成果也逐步顯現(xiàn)出來。四川省自 2000年以來，通過公辦民助、民辦公助等形式發(fā)展了一大批民辦高校（高職高專、獨立學院），成為我省高等教育事業(yè)的重要增長點和促進教育改革的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，截止 2015 年四川省有各類高校 109 所，民辦高校 34 所，其中獨立學院 16 所，民辦高職院校 18 所。民辦高校在數(shù)量上迅速攀升的同時，在質量上也不斷提高，在吸引社會資金投入教育，增加全社會的教育供給，促進教育的多樣化等方面起到了積極的作用。

為了進一步推動四川民辦高校健康發(fā)展，破解制度瓶頸，建立并實施營利性和非營利性分類管理制度有著非常重要的現(xiàn)實意義。對于營利性與非營利性不同類型民辦高校采取不同的扶持政策和監(jiān)管規(guī)范措施，是破除長期阻礙民辦教育發(fā)展制度困局的關鍵，必須在反復論證和實踐的基礎上，設計好營利性與非營利性分類管理的政策制度體系及其過渡的相關路徑，才能保障我省民辦高校的健康發(fā)展。運用利益相關者分析框架，可以在全面梳理民辦高校各利益相關者需求和權利的基礎上，設計營利性與非營利性分類管理的政策制度體系目標，實現(xiàn)民辦高校與所有利益相關者整體利益與滿意度的昀大化。

三、民辦高校的利益相關者分析

著名比較教育專家菲利普·阿爾特巴赫（ Philip Altbach）指出，“大學不是一個整齊劃一的機構，而是一個擁有一定自治權的各種團體組成的社會。 ”不同的利益相關者在民辦高校中的地位和作用決定了他們對于民辦高校發(fā)展不同程度的影響，因此，應用利益相關者理論對民辦高校的利益相關者進行界定和分類，可以在梳理他們需求和權利的基礎上，對民辦高校分類管理制度的建設路徑提供指引，特別是針對營利性和非營利性民辦高校制定不同的扶持政策和監(jiān)管規(guī)范措施有著基礎性的參考價值。

參照按照能夠影響企業(yè)行為的強弱程度來對利益相關者分類的方法，以及對利益相關者的“主要”與“次要”，以及核心利益、蟄伏利益與邊緣利益的分析框架，民辦高校的利益相關者，按照其對民辦高校治理所施加影響力的強弱程度來確定如下。民辦高校內部依次是：高級行政管理人員、出資者、教師、學生；民辦高校外部依次為：政府、社會公眾等。當某些利益相關者對民辦高校的影響加大，或者對民辦高校態(tài)度發(fā)生轉變時，民辦高校的利益相關者排序會發(fā)生變化。由于高等教育經(jīng)費缺乏和高等教育需求之間的矛盾 ， 使得銀行成為支持高等教育迅速發(fā)展的重要力量，銀行通過與民辦高校建立信貸關系、與學生建立信貸關系等成為民辦高校的利益相關者。

四、四川省民辦高校分類管理制度的建設目標

（一）實現(xiàn)外部利益相關者的監(jiān)督與扶持

1.政府配套管理

充分發(fā)揮政府綜合協(xié)調、配套管理的作用。民辦高校分類管理制度涉及到教育、人事、財政、稅收、資產(chǎn)等眾多管理層面，每一層面都需要有與之對應的政策加以推進，才能保證整體制度架構的完善和落實。如擴大民辦高校在招生考試、專業(yè)設置、教師聘用、人事管理等方面的自主權，完善產(chǎn)教融合、校企合作中的土地出讓、減免稅費、財政補貼等激勵政策等。

2.教育質量監(jiān)管

學習借鑒國外對于營利性民辦學校的監(jiān)管措施，采取有效措施控制民辦高校商業(yè)性和昀求利潤昀大化的負面影響。如美國營利性私立高校辦學定位是服務于傳統(tǒng)院校忽略的“邊緣學生”或“缺乏準備的學生”，由于沒有政府的贊助，很多學校的預算來自學生繳納普遍高于公立學校的學費，美國對私立非營利性大學的管理側重于企業(yè)法人屬性（辦學靈活）、與政府的關系（納稅、學生資助、認證）、經(jīng)費籌措的創(chuàng)新（上市）三個方面。具體措施有規(guī)定學校的固定資產(chǎn)必須高于債務的昀低比例、辦學經(jīng)費不得兩年出現(xiàn)赤字、學生達到畢業(yè)標準的昀低比例、畢業(yè)生就業(yè)的比例、對動用現(xiàn)金的限制等。

3.稅收優(yōu)惠扶持

對非營利性民辦高校采取各種稅收優(yōu)惠政策，包括提高捐贈的扣稅率、提供由政府擔保的銀行低息或無息貸款、享受與公辦學校同等額稅收等。對于營利性民辦高校實行短期的部分免稅政策，在營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅種方面給予一定的稅收優(yōu)惠，實踐中可以參照高新技術企業(yè)獲得國家重點扶持，企業(yè)所得稅按 15%的稅率征收的辦法。

4.社會公眾監(jiān)督

利用各種社會組織協(xié)助政府對民辦高校進行監(jiān)督，彌補政府監(jiān)督的不足。借鑒國外經(jīng)驗建立獨立的第三方評估機構，對民辦高校尤其是非營利高校進行教學質量和辦學認可，同時通過民辦高校的行業(yè)互律組織推動營利性和非營利性民辦高校遵守教育教學道德標準和行為規(guī)范，更好的履行社會責任。

（二）滿足內部利益相關者的需求和權利

1.建立健全民辦高校治理

健全的法人組織機構是確保民辦高校有序發(fā)展的重要條件，營利性和非營利性民辦高校均需要設置完善的法人治理機構以確保學校良性運行，制定系統(tǒng)的規(guī)章制度以監(jiān)督和約束民辦高校的舉辦者和教職工。一是非營利民辦高校必須設立董事會并詳細規(guī)定其職權和議事規(guī)則，同時明確規(guī)定董事會的成員構成，二是建立健全對民辦高校財務和資產(chǎn)的審計和監(jiān)管制度，改變長期以來政府對民辦高校財務和教育質量監(jiān)督不足的現(xiàn)狀。

2.滿足出資者的“合理回報”

菲利普·阿爾特巴赫（ Philip Altbach）在對美國等國家營利性高等教育機構的發(fā)展進行分析后認為，營利性高等教育已成為一個重要的全球現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》對于“合理回報”的規(guī)定已經(jīng)明確，并有相當?shù)纳鐣J可基礎，由此在制定營利非營利分類標準的時候，可借鑒和融合“合理回報”的相關內容，建議將非營利性民辦高校區(qū)分為非營利性不要求合理回報的民辦高校與非營利性要求合理回報二種，并在法人登記、人事管理、財政資助等方面進行區(qū)別性管理。

3.明確法人屬性

我國現(xiàn)行的稅收法律規(guī)定，“營利性法人”與“非營利性法人”享有不同的權利，承擔不同的義務。鑒于營利性與非營利性民辦高校享受政府各項稅收優(yōu)惠政策、扶持資金投入等不同，因此有必要對民辦高校法人屬性進行重新定位。具體可參考溫州市 2011年《關于實施國家民辦教育綜合改革試點，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》中按照營利性、非營利性對民辦學校進行分類登記管理的辦法，非營利性的全日制民辦學校按照民辦事業(yè)單位法人進行登記管理，營利性的全日制民辦學校按照企業(yè)法人進行登記管理。非全日制的民辦學校按照企業(yè)法人進行登記管理，確屬非營利性的，也可以登記為民辦事業(yè)單位法人。民辦事業(yè)單位法人由民政部門登記管理，企業(yè)法人由工商部門登記管理。

4.保障教師和員工的權益

對非營利性民辦高校進行區(qū)別性人事扶持和管理。非營利性不要求合理回報的民辦高校注冊為事業(yè)單位（公益二類，政府提供部分資助，主要通過市場進行資源配置），政府相關部門可以按學校的規(guī)模和辦學層次配備一定的教師事業(yè)編制，不足部分由學校向社會自聘；非營利性要求合理回報的民辦高校注冊為民辦非企業(yè)單位，可采用事業(yè)單位的模式通過政府人事部門進行人事管理。

5.“以學生為中心”創(chuàng)新辦學機制

一是多種類型的人才培養(yǎng)，包括創(chuàng)意應用型、復合應用型和技術服務應用型。二是專業(yè)面寬窄結合的專才培養(yǎng)。在保證某專業(yè)基本規(guī)格基礎上，在有一定深度的專業(yè)方向進行培養(yǎng)，強化學生的職業(yè)適應能力。三是努力創(chuàng)造特色人才成長的培養(yǎng)環(huán)境。對于學生，以強補弱，鼓勵特長；以功補過，鼓勵成長。按照因材施教，分類指導，充分發(fā)揮學生個性、特長的原則，培養(yǎng)創(chuàng)意型、復合型和技能型的多元化的應用型人才。

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