社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的路徑變化研究

韋孜澄

摘要：突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件因其不確定性、傳染性、隱蔽性、復(fù)雜性、危害性等特征給社會(huì)和諧發(fā)展帶來(lái)一定的影響，也對(duì)傳統(tǒng)治理模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。社會(huì)組織參與突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件可以整合社會(huì)資源，有效補(bǔ)充政府治理的不足。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的救援和治理中，治理主體已逐漸由政府包攬向政府主導(dǎo)、社會(huì)組織等多方力量協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。文章通過(guò)搭建宏觀-中觀-微觀的分析框架，系統(tǒng)地對(duì)2003年非典疫情和2020年新冠肺炎疫情中政府、社會(huì)組織的行為進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)：在宏觀層面，政策環(huán)境更加寬松，政府更加主動(dòng)地扶持社會(huì)組織發(fā)展；在中觀層面，社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)由窄變寬，與政府、媒體、社會(huì)的聯(lián)系更加密切；在微觀層面，社會(huì)組織的自治能力不斷增強(qiáng)，更加注重常態(tài)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；疫情防控；社會(huì)組織；公共衛(wèi)生

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）12-0057-08

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的質(zhì)量保障機(jī)制研究”（19BZZ091）。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

（一）問(wèn)題提出

突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。當(dāng)今世界，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)成為威脅人類(lèi)身體健康和生命安全的重要因素，其不確定性、傳染性、隱蔽性、復(fù)雜性、危害性等特征對(duì)傳統(tǒng)治理模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在2003年抗擊非典疫情時(shí)期，我國(guó)還未形成大規(guī)模的、專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織參與疫情防控的局面，而社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到政府的行政命令不是疫情防控的唯一手段[1]。截至2019年底，全國(guó)社會(huì)組織總量為86.63萬(wàn)個(gè)[2]，這些社會(huì)組織在2020年初的新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮著重要的作用，在遏制疫情蔓延方面有了較大程度的參與，作出了自身的貢獻(xiàn)。

從2003年抗擊非典疫情時(shí)期到2020年以來(lái)的新冠肺炎疫情防控時(shí)期，社會(huì)組織日益成為重大公共衛(wèi)生事件中不可忽視的一支隊(duì)伍。從無(wú)組織、無(wú)規(guī)模到專(zhuān)業(yè)化、團(tuán)隊(duì)化，社會(huì)組織運(yùn)用其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)成為連接國(guó)家與社會(huì)的樞紐，起到了更加人性化、更基層、更接地氣、反應(yīng)更靈敏的作用，如今已在重大公共衛(wèi)生事件中充當(dāng)著“后備軍”的角色。因此，研究如何通過(guò)搭建宏觀-中觀-微觀綜合分析框架來(lái)探討社會(huì)組織的具體變化，進(jìn)一步促進(jìn)政社之間的良性互動(dòng)、發(fā)揮社會(huì)組織在重大公共衛(wèi)生事件以及常態(tài)化管理中的作用，具有典型的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）文獻(xiàn)回顧

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界已經(jīng)意識(shí)到社會(huì)參與突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的必然性，對(duì)此高度關(guān)注，并取得了一定的成果?？傮w看來(lái)，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從目標(biāo)與發(fā)展路徑兩個(gè)角度進(jìn)行了研究。

從目標(biāo)上看，多數(shù)研究都有“社會(huì)治理”理論的支撐，認(rèn)為社會(huì)力量在有些方面可以承擔(dān)重要的社會(huì)功能，即“平常-應(yīng)急”兩種狀態(tài)下的三種社會(huì)功能：平常狀態(tài)下的科普減災(zāi)、應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急救援、災(zāi)后重建[3]。同時(shí)，研究者也認(rèn)識(shí)到黨和政府仍然是應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的主導(dǎo)力量。重大公共衛(wèi)生事件的治理呈現(xiàn)“以政府為中心、嚴(yán)密的社會(huì)組織協(xié)同和以‘體制內(nèi)’為核心路徑動(dòng)員資源三個(gè)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的機(jī)制特征”[4]。治理模式在充分肯定政府作為重大公共衛(wèi)生事件主導(dǎo)力量并以社會(huì)動(dòng)員等方式吸納社會(huì)力量的運(yùn)行模式之后，主張以“合作治理”為方向進(jìn)行改進(jìn)[5]。

從發(fā)展路徑上看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防需要構(gòu)建與完善社會(huì)常態(tài)時(shí)期的防控制度機(jī)制，即在常態(tài)時(shí)期加大組織培育、提升能力，打通協(xié)同機(jī)制的各類(lèi)梗阻，真正構(gòu)建起中國(guó)特色的應(yīng)急管理社會(huì)參與模式[6]。此外，還需要處理好常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急二者的轉(zhuǎn)化與銜接[7]。同時(shí)，社會(huì)組織與政府應(yīng)當(dāng)建立平等協(xié)商的伙伴關(guān)系，開(kāi)展更深層次的合作。政府與社會(huì)組織在突發(fā)事件中的合作模式為“統(tǒng)籌-合作”的模式：政府部門(mén)負(fù)責(zé)決策與統(tǒng)籌；社會(huì)組織調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的高效與合理配置。在這種模式下，尊重相關(guān)參與者的主體性是前提[8]，明確社會(huì)組織在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件不同階段的功能任務(wù)，建立社會(huì)組織與政府合作的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與運(yùn)行機(jī)制是社會(huì)組織有序參與應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵[9]。

二、宏觀-中觀-微觀的分析框架

要理解社會(huì)組織從2003年抗擊非典疫情時(shí)期到2020年新冠肺炎疫情防控時(shí)期應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件行動(dòng)邏輯的變化，應(yīng)厘清以下兩個(gè)問(wèn)題：一是通過(guò)觀察社會(huì)組織在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中的行動(dòng)變化，了解哪些原因促使了社會(huì)組織能力的變化；二是社會(huì)組織在參與應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中還將面臨哪些困境。為解釋社會(huì)組織應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件行動(dòng)邏輯的變化，文章試圖搭建宏觀-中觀-微觀的綜合分析框架進(jìn)行分析。

第一，宏觀-中觀-微觀是經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的一個(gè)重要理論，文章認(rèn)為社會(huì)組織的行動(dòng)邏輯變化也可以劃分為宏觀-中觀-微觀體系，以期構(gòu)建一個(gè)比較清晰的、有層次的研究架構(gòu)，使研究思路更為清晰。

第二，文章根據(jù)理論及框架分析，認(rèn)為社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的行為變化分為宏觀原因、中觀原因及微觀原因，這三個(gè)層面的客觀變化共同導(dǎo)致了社會(huì)組織行動(dòng)路徑的改變。宏觀層面，指從全局、整體的角度，即國(guó)家層面的政策、制度變遷解答問(wèn)題。宏觀的政策與政治環(huán)境是影響社會(huì)組織行動(dòng)的關(guān)鍵因素，寬松積極的政策環(huán)境有利于社會(huì)組織充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性參與應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件。微觀層面，將問(wèn)題細(xì)分，從微小的角度去解答問(wèn)題，即社會(huì)組織自治能力決定了其行為結(jié)果，包括籌資能力、動(dòng)員能力、應(yīng)對(duì)能力等。中觀層面介于宏觀與微觀之間，即從社會(huì)組織中的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的變化解答問(wèn)題。社會(huì)組織參與突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的救援與重建活動(dòng)時(shí)，需要依賴(lài)其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的支持，其支持力度直接影響社會(huì)組織的參與效果。

綜上，文章提出的宏觀-中觀-微觀分析框架，能夠囊括社會(huì)組織應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件行動(dòng)邏輯變化的關(guān)鍵要素，可以全面分析我國(guó)社會(huì)組織在社會(huì)環(huán)境變化的進(jìn)程。

三、案例選擇

（一）組織概況

北京市協(xié)作者社會(huì)工作發(fā)展中心（簡(jiǎn)稱(chēng)“協(xié)作者”），是由北京市民政局主管的京城第一家支持性民辦社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。2003年，一群有志青年冒著被非典病毒感染的風(fēng)險(xiǎn)成立了組織以來(lái)的第一個(gè)項(xiàng)目：農(nóng)民工抗擊“非典”緊急救援服務(wù)。由此，一個(gè)致力于以社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)農(nóng)民工的民間組織——“協(xié)作者”誕生了。

理念上，“協(xié)作者”秉承“團(tuán)結(jié)協(xié)作、助人自助”的組織服務(wù)理念，在協(xié)助困境人群解決實(shí)際問(wèn)題的同時(shí)，提升其自助的能力，實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)與服務(wù)社會(huì)的有機(jī)統(tǒng)一；規(guī)模上，經(jīng)過(guò)18年努力，“協(xié)作者”服務(wù)模式已被成功復(fù)制推廣到長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)、山東半島和中部地區(qū)，人員上從最初1名沒(méi)有工資的專(zhuān)職人員，發(fā)展到40多名全職工作者，其中一半以上的人員在團(tuán)隊(duì)工作5年以上，建立起由60多名專(zhuān)家構(gòu)成的顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，已提供了超過(guò)100.8萬(wàn)人次的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，并培育了14150名志愿者；模式上，“協(xié)作者”組織社會(huì)工作者和志愿者開(kāi)展社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)活動(dòng)形式包括困境救助、能力建設(shè)、權(quán)益保護(hù)、社區(qū)照護(hù)等，在解決農(nóng)民工、流動(dòng)兒童及孤寡老人的現(xiàn)實(shí)困難的同時(shí)，提升服務(wù)對(duì)象的自我服務(wù)和參與社區(qū)治理能力，逐步成長(zhǎng)為服務(wù)社區(qū)的志愿者組織[10]。

（二）個(gè)案選擇依據(jù)

1.共性：全國(guó)社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的趨勢(shì)

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，社會(huì)組織積極參與疫情防控工作，通過(guò)填補(bǔ)政府、企業(yè)之間治理空間，促使治理機(jī)制的順暢運(yùn)作[11]。在參與的組織數(shù)量上，各省區(qū)市的新聞報(bào)道和統(tǒng)計(jì)顯示，陜西省有2100家社會(huì)組織參與疫情防控；江西省有53個(gè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、226個(gè)在民政部門(mén)登記注冊(cè)的志愿服務(wù)組織共計(jì)40余萬(wàn)名社會(huì)組織工作人員和志愿者參與疫情防控工作；湖南省14個(gè)市州累計(jì)1903家社會(huì)組織參與疫情防控工作，捐贈(zèng)款項(xiàng)逾1億元，捐贈(zèng)防疫物資價(jià)值8286萬(wàn)元，74000余名志愿者參與疫情防控工作。在參與方式上，社會(huì)組織通過(guò)捐贈(zèng)物資、整合資源、社區(qū)聯(lián)防、專(zhuān)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域等方式深度參與疫情防控，已成為一支強(qiáng)大的抗疫隊(duì)伍。

2008年汶川地震后，中國(guó)社會(huì)組織開(kāi)始積極參與震后重建工作，并逐漸被社會(huì)大眾認(rèn)可。在此次抗擊新冠肺炎疫情中，社會(huì)組織結(jié)合自身定位與專(zhuān)業(yè)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)搭建起政府與社會(huì)的橋梁，并獲得了政府與社會(huì)的肯定，成為應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中的重要角色之一。由此，全國(guó)社會(huì)組織參與治理突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件規(guī)模逐漸擴(kuò)大，方式逐漸多樣，程度逐漸深入，為社會(huì)治理貢獻(xiàn)著自身的力量。

2.個(gè)性：“協(xié)作者”參與應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)

作為一家支持型的社會(huì)組織，“協(xié)作者”從抗擊非典疫情時(shí)期到新冠肺炎疫情防控時(shí)期，在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大參與公共衛(wèi)生事件時(shí)探索出本土化的救助模式，擁有著寶貴的救援經(jīng)驗(yàn)。在非典救援期間，“協(xié)作者”開(kāi)展了減災(zāi)能力建設(shè)，培育了災(zāi)害管理志愿者網(wǎng)絡(luò)，為緊急救援和災(zāi)后重建提供預(yù)防性支持；在新冠肺炎疫情防控期間，“協(xié)作者”借鑒非典救援的經(jīng)驗(yàn)，更加專(zhuān)業(yè)更有針對(duì)性地開(kāi)展救援活動(dòng)，并協(xié)同其他社會(huì)組織構(gòu)建了救援網(wǎng)絡(luò)。該組織是在服務(wù)型政府背景下應(yīng)運(yùn)而生的，在政府的政策支持下，隨著社會(huì)環(huán)境的變化和自身理念的精進(jìn)，以“協(xié)作者”為代表的社會(huì)組織反映了社會(huì)組織在參與應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中觀念、行為的變化，其背后的變化邏輯體現(xiàn)了社會(huì)組織自身的成長(zhǎng)路徑，代表了社會(huì)治理現(xiàn)代化的理念得到不斷認(rèn)同，參與公共事務(wù)治理的社會(huì)力量正逐漸強(qiáng)大。

四、社會(huì)組織在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中角色變遷過(guò)程

（一）宏觀視角：制度變遷的外部支持

文章以全國(guó)范圍內(nèi)的參與抗擊非典疫情和新冠肺炎疫情防控的社會(huì)組織為主要搜索內(nèi)容，以北大法寶信息庫(kù)、國(guó)務(wù)院政策服務(wù)平臺(tái)為主要信息檢索渠道，以“非典”“肺炎”“新型冠狀病毒”“社會(huì)組織”等關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，并對(duì)我國(guó)發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)出臺(tái)的有關(guān)社會(huì)組織參與政策進(jìn)行梳理與總結(jié)。

1.抗擊非典疫情時(shí)期的社會(huì)組織參與政策

2003年5月至2004年8月，有關(guān)社會(huì)組織參與公共治理的政策在數(shù)量上屈指可數(shù)，在內(nèi)容上只停留在“鼓勵(lì)”“支持”社會(huì)力量參與的層面，沒(méi)有具體到社會(huì)組織主體。這是因?yàn)椋?003年，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還處于起步階段，缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有足夠的號(hào)召力和社會(huì)信任度，針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的制度和政策還處于探索階段。但這一時(shí)期的探索經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)社會(huì)組織此次有效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情提供了較大的幫助，也為社會(huì)組織參與公共治理奠定了一定的政策基礎(chǔ)。

2.新冠肺炎疫情防控時(shí)期的社會(huì)組織參與政策

為應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，國(guó)務(wù)院、民政部出臺(tái)了一系列引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與疫情防控工作的政策和指示，支持社會(huì)多元力量參與疫情防控。概括為以下兩類(lèi)：一是在遏制疫情蔓延勢(shì)頭階段，頒布鼓勵(lì)各部門(mén)積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與疫情防控工作，整合社會(huì)力量，協(xié)助基層工作人員進(jìn)行疫情防控工作的相關(guān)政策。二是在疫情防控工作進(jìn)入常態(tài)化階段，進(jìn)一步明確政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)、引導(dǎo)社會(huì)組織參與疫情中的個(gè)人防護(hù)、心理服務(wù)等具體細(xì)則。

除全國(guó)層面的政策外，受疫情影響的各地也積極出臺(tái)地方性社會(huì)組織參與疫情防控措施響應(yīng)中央。如湖北省前后出臺(tái)近十余項(xiàng)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與的政策，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與疫情防控，組織引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織有序參與社區(qū)防控工作。廣東省也落實(shí)一級(jí)響應(yīng)職責(zé)，積極動(dòng)員全省各級(jí)社會(huì)組織參與疫情防控工作，先后發(fā)布了有關(guān)指引社會(huì)組織做好疫情防控工作、嚴(yán)格落實(shí)社會(huì)組織登記管理的各項(xiàng)政策。

通過(guò)對(duì)抗擊非典疫情和新冠肺炎疫情防控兩個(gè)時(shí)期有關(guān)社會(huì)組織參與的政策文件進(jìn)行梳理和總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，新冠肺炎疫情防控時(shí)期的鼓勵(lì)社會(huì)組織參與疫情防控政策數(shù)量極大地超過(guò)了非典救援時(shí)期，政策內(nèi)容更具體、更完善，整體的聯(lián)動(dòng)性更好[12]。

（二）中觀視角：社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的不斷壯大

社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)多元化的概念，指的是一組個(gè)人之間的接觸，通過(guò)這些接觸，個(gè)人得以維持社會(huì)身份并且獲得情緒支持、物質(zhì)援助和信息交流等。依據(jù)社會(huì)支持理論的觀點(diǎn)，一個(gè)人所擁有的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)越強(qiáng)大，就越能更好地應(yīng)對(duì)各種來(lái)自環(huán)境的挑戰(zhàn)。社會(huì)學(xué)界引入社會(huì)支持理論，旨在研究個(gè)體能夠吸收哪些社會(huì)關(guān)系的力量支持自己，這種支持是通過(guò)什么方法實(shí)現(xiàn)的，提供支持的資源如何保證在支持網(wǎng)絡(luò)中的有效流動(dòng)以及如何令支持網(wǎng)絡(luò)更加完善等問(wèn)題[13]。文章引入社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的概念，是為了彌補(bǔ)社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的中觀視角空白，試圖通過(guò)這一視角展現(xiàn)社會(huì)組織參與過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系和行動(dòng)路徑，概括其變化趨勢(shì)并判斷發(fā)展走向。社會(huì)組織在參與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救助活動(dòng)中，主要涉及政府、社區(qū)、其他社會(huì)組織、企業(yè)、媒體五個(gè)社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)，本部分主要探討以這五個(gè)方面為核心的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

1.抗擊非典疫情時(shí)期的社會(huì)組織支持網(wǎng)絡(luò)

在非典救援時(shí)期，中國(guó)社會(huì)組織正處于萌芽階段，“協(xié)作者”于這一時(shí)期建立，參與非典救援工作成為該組織的第一個(gè)項(xiàng)目?！皡f(xié)作者”積極尋求包括政府、企業(yè)、社區(qū)、媒體等各方社會(huì)關(guān)系的支持。與政府、企業(yè)通過(guò)交換信息尋求更多需要救援的對(duì)象，搭建起了信息溝通的橋梁；與媒體的交流也較為密切，主要通過(guò)媒體網(wǎng)絡(luò)發(fā)布救助信息和反映問(wèn)題，爭(zhēng)取社會(huì)的關(guān)注；但由于此時(shí)社會(huì)組織的公眾信任度不足以及非典疫情的特殊性，與社區(qū)難以建立有效聯(lián)系。綜合來(lái)看，這一時(shí)期的社會(huì)組織支持網(wǎng)絡(luò)并未完全搭建起來(lái)，與各方社會(huì)關(guān)系的聯(lián)系也只停留在信息交流層面，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)不足，難以形成以社會(huì)組織為核心的救援支持網(wǎng)絡(luò)。

2.新冠肺炎疫情防控時(shí)期的社會(huì)組織支持網(wǎng)絡(luò)

2003年以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織隊(duì)伍日益壯大。中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年1月20日，我國(guó)社會(huì)組織登記總數(shù)已經(jīng)突破90萬(wàn)家。近年來(lái)，社會(huì)組織在多次緊急救援行動(dòng)中參與重要工作，通過(guò)日常活動(dòng)與各方社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成了密切的聯(lián)系。在新冠肺炎疫情防控期間，“協(xié)作者”靈活運(yùn)用社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，積極聯(lián)系政府、社區(qū)、其他社會(huì)組織和媒體，提高了救援水平“。協(xié)作者”對(duì)311個(gè)農(nóng)民工家庭進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，形成了4萬(wàn)多字的調(diào)查報(bào)告，并遞交給政府相關(guān)部門(mén)；政府部門(mén)依據(jù)這些材料開(kāi)展后續(xù)救援行動(dòng)，并與“協(xié)作者”保持交流與聯(lián)系。這一時(shí)期，“協(xié)作者”不僅與政府有了更深層次的交流，與其他社會(huì)組織的交流也有了質(zhì)的飛躍。一方面，聯(lián)合其他社會(huì)組織發(fā)起救援項(xiàng)目，整合社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量；另一方面，加入其他社會(huì)組織的合作項(xiàng)目，尋找更加多元化救助方法。此次救援中，“協(xié)作者”聯(lián)合北京春苗慈善基金會(huì)發(fā)起“公益1+1——困境兒童抗疫關(guān)愛(ài)服務(wù)”項(xiàng)目，面向全市社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)征集困境兒童抗疫關(guān)愛(ài)服務(wù)解決方案，并對(duì)入選的項(xiàng)目提供資金支持和技術(shù)支持。這一時(shí)期，“協(xié)作者”與媒體的交流更深入，更有質(zhì)量。“協(xié)作者”發(fā)布了兩起疫情中困境農(nóng)民工家庭需求報(bào)告，有38家媒體發(fā)布了60篇與“協(xié)作者”防疫救援的相關(guān)的文章，其中《南方都市報(bào)》《南方日?qǐng)?bào)》等媒體進(jìn)行了相關(guān)報(bào)道；信息救援方面，“協(xié)作者”發(fā)布了108篇文章，累計(jì)閱讀量45457人次，發(fā)布項(xiàng)目相關(guān)抗疫救援短消息596條，累計(jì)閱讀量35.7萬(wàn)人次。社交媒體的發(fā)達(dá)與公眾觀念的轉(zhuǎn)變，使社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的積極性更高，并逐漸得到多方信任。“協(xié)作者”創(chuàng)始人之一李濤說(shuō)：“我們不是幫助社區(qū)，我們已經(jīng)是社區(qū)的一部分?！?/p>

（三）微觀視角：自治能力的內(nèi)部?jī)?yōu)化

社會(huì)組織在參與應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的過(guò)程中，需要提高其自治能力并轉(zhuǎn)化為開(kāi)展救援活動(dòng)的治理效能。關(guān)于社會(huì)組織的自治能力，學(xué)者朱俊慶認(rèn)為，社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中的核心能力主要包括合作能力、籌資能力、公信能力等[14]。孫曉暉等認(rèn)為，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)的背景下，社會(huì)動(dòng)員在公共危機(jī)治理方面運(yùn)作得當(dāng)可以發(fā)揮積極作用和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[15]。結(jié)合以上學(xué)界的觀點(diǎn)，本文將社會(huì)組織在重大公共衛(wèi)生事件的自治能力概括為籌資能力、動(dòng)員能力和應(yīng)對(duì)能力。籌資能力，即向社會(huì)獲取資本的能力；動(dòng)員能力，即對(duì)社會(huì)其他力量的號(hào)召力、組織力；應(yīng)對(duì)能力，即在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件中的反應(yīng)能力和處理危機(jī)的能力。

1.抗擊非典疫情時(shí)期的社會(huì)組織自治能力

處于危機(jī)狀態(tài)和萌芽初期的社會(huì)組織無(wú)論在籌資、動(dòng)員還是應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件方面都存在能力不足、經(jīng)驗(yàn)缺乏的劣勢(shì)。這一時(shí)期，在籌資方面，剛成立的“協(xié)作者”籌資渠道單一化、籌集資金數(shù)量有限，所需要的物資貨款主要由志愿者墊付。當(dāng)時(shí)“協(xié)作者”在南京的一名志愿者連夜趕赴蘇州墊付貨款，通過(guò)個(gè)人關(guān)系啟動(dòng)資源協(xié)調(diào)工作，由救援人員及當(dāng)?shù)刂驹刚邆€(gè)人墊資，從江西、山東等地訂購(gòu)了大批口罩和消毒液。在動(dòng)員社會(huì)大眾方面，志愿者人員隊(duì)伍的構(gòu)成單一，成員基本來(lái)自組織的服務(wù)對(duì)象，其工作主要是參與物資發(fā)放、講解疫情防控知識(shí)等服務(wù)。在應(yīng)對(duì)能力方面，雖處于成立之初，但“協(xié)作者”創(chuàng)始人有災(zāi)害緊急救援經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)4位成員在2002年3月開(kāi)展過(guò)賑災(zāi)能力培訓(xùn)，因此開(kāi)展了一系列的救援工作，較好地發(fā)揮了社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)功效。

2.新冠肺炎疫情防控時(shí)期的社會(huì)組織自治能力

這一時(shí)期，不斷壯大的社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件中吸取之前的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，各方面專(zhuān)業(yè)能力也不斷提高。在籌資方面，“協(xié)作者”啟動(dòng)“農(nóng)民工抗議救援行動(dòng)”項(xiàng)目，在三個(gè)月多的時(shí)間里收到了來(lái)自個(gè)人、企業(yè)、基金會(huì)、社團(tuán)、社會(huì)組織的抗議救援物資捐贈(zèng)?！皡f(xié)作者”與出資方共同探討如何提供幫扶支持，其間，為8個(gè)農(nóng)民工家庭提供了崗位工作。社會(huì)組織籌資能力的提高與社會(huì)公眾的信任分不開(kāi)，形成良性循環(huán)的發(fā)展路徑，才能獲取更加充分的社會(huì)資源[14]。在志愿者隊(duì)伍方面，志愿者構(gòu)成更加多元，包含農(nóng)民工、企業(yè)員工、大學(xué)生、高中生等，展現(xiàn)了其在重大公共衛(wèi)生事件面前強(qiáng)大的凝聚力和號(hào)召力。志愿者的群體不斷擴(kuò)大，志愿者的參與方式也逐漸多樣，包括捐贈(zèng)物資、課業(yè)輔導(dǎo)、情感陪伴、知識(shí)培訓(xùn)等。資金和人力資源的完善，使“協(xié)作者”的各項(xiàng)能力得到不斷完善，能夠?qū)で蟾咝?、更多元的救援方式。在?yīng)對(duì)能力方面，“協(xié)作者”有了以下幾個(gè)方面的變化。一是服務(wù)范圍擴(kuò)大，此次抗疫救援行動(dòng)在五個(gè)城市同時(shí)發(fā)起?，F(xiàn)在“協(xié)作者”的模式被推廣到長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島和江西農(nóng)村等地區(qū)，形成了戰(zhàn)略協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。二是服務(wù)方式變化，線(xiàn)上線(xiàn)下同步開(kāi)展。在“農(nóng)民工抗疫救援行動(dòng)”項(xiàng)目中，“協(xié)作者”僅在線(xiàn)服務(wù)就開(kāi)展了9個(gè)主題368次的活動(dòng)，以及“一對(duì)一陪伴天使”個(gè)案服務(wù)686次。專(zhuān)業(yè)支持方面，上半年累計(jì)為社會(huì)組織開(kāi)展了2529次咨詢(xún)輔導(dǎo)、專(zhuān)題培訓(xùn)、交流等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)支持活動(dòng)。三是管理方式變化?！皡f(xié)作者”建立了在線(xiàn)管理系統(tǒng)，此次疫情中80%以上的項(xiàng)目管理工作通過(guò)線(xiàn)上系統(tǒng)完成，且五地服務(wù)數(shù)據(jù)共享。四是專(zhuān)業(yè)能力變化?！皡f(xié)作者”在開(kāi)展系統(tǒng)性的社會(huì)工作服務(wù)時(shí)，能夠?qū)€(gè)案、小組和社區(qū)三部分進(jìn)行靈活整合，將能力與脆弱性分析框架、系統(tǒng)理論、增能理論、優(yōu)勢(shì)視角等理論與實(shí)踐進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

五、結(jié)論與討論

文章通過(guò)對(duì)個(gè)案北京“協(xié)作者”進(jìn)行分析，是為了證明社會(huì)組織作為參與重大公共衛(wèi)生事件治理的“后備軍”有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)與功能。然而，因其自身存在的人力、財(cái)力資源稀缺、組織自治能力不足、組織化程度較低等局限，社會(huì)組織目前還無(wú)法有效回應(yīng)社會(huì)期望。這就需要我們正確了解社會(huì)組織的職責(zé)、定位與能力，以更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更實(shí)際的眼光來(lái)審視社會(huì)組織的發(fā)展，理性并全方面地將社會(huì)組織置于社會(huì)治理的合理地位，對(duì)社會(huì)組織發(fā)揮的作用抱有合理的期待與訴求。

社會(huì)組織是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是社會(huì)治理的重要主體和依托。突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件是具有實(shí)踐性和問(wèn)題導(dǎo)向的社會(huì)治理問(wèn)題，為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、盡快回歸正常社會(huì)秩序，決定了將有更多的力量和主體參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理中[16]。

從抗擊非典疫情時(shí)期到新冠肺炎疫情防控時(shí)期，社會(huì)組織的力量已經(jīng)逐漸壯大，并積極地豐富人力資源，創(chuàng)新方式方法，提升治理效能。在政府不斷引入合作治理的理念和方法的背景下，社會(huì)組織已逐漸成長(zhǎng)為參與應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件中的“后備軍”。在宏觀-中觀-微觀的分析框架下，可以總結(jié)出我國(guó)社會(huì)組織在參與應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件中的三條成長(zhǎng)路線(xiàn)。第一，在宏觀背景下，政府政策對(duì)社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的積極性與主動(dòng)性有著重要的影響。在逐步寬松的社會(huì)環(huán)境中，社會(huì)組織可用多元化的方式響應(yīng)國(guó)家政策，通過(guò)參與治理重大公共衛(wèi)生事件實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值，踐行組織的宗旨。第二，在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)組織開(kāi)始有意識(shí)構(gòu)建起以自身為中心的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并善于從中尋求支持，不僅在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的廣度上不斷延伸，在合作的深度上也更加深入，與其他合作對(duì)象的黏性更強(qiáng)。第三，在自治能力的變化過(guò)程中，社會(huì)組織的籌資能力、動(dòng)員能力、應(yīng)對(duì)能力等在不斷學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)積累中持續(xù)增強(qiáng)。

研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，盡管已有較大的進(jìn)步，社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件仍存在不足。一是國(guó)家政策亟待完善。國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策雖然肯定了社會(huì)組織的作用，并鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與重大公共衛(wèi)生事件的救援，但是這些政策文件是一種方向性文件，對(duì)于細(xì)致的設(shè)計(jì)有所欠缺。二是社會(huì)組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)常態(tài)化的程度較低。大部分社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是因?yàn)橹卮蠊残l(wèi)生事件臨時(shí)建立起來(lái)的，沒(méi)有形成常態(tài)化機(jī)制，在重大公共衛(wèi)生事件治理后期容易面臨消解的局面。

在宏觀-中觀-微觀的分析框架下，社會(huì)組織在參與應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件中可以從宏觀、中觀、微觀幾個(gè)層面完善。從宏觀方面來(lái)看，政府需要把握全局，引導(dǎo)社會(huì)組織思考可以從哪些方面提供幫助，在政策方面給予相關(guān)支持，并在常態(tài)化管理中對(duì)社會(huì)組織的稅收政策、準(zhǔn)入門(mén)檻進(jìn)行調(diào)控和管理。從中觀方面來(lái)看，社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的整合，增強(qiáng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的密度，與社會(huì)關(guān)系形成共治的理念，搭建聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，形成多元參與、功能互補(bǔ)、良性循環(huán)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。從微觀方面來(lái)看，社會(huì)組織要多維度提升自治能力。首先，激活預(yù)見(jiàn)能力，構(gòu)建系統(tǒng)的應(yīng)急管理機(jī)制，建立貫穿預(yù)防、監(jiān)控、應(yīng)對(duì)、處理等環(huán)節(jié)的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制[17]；其次，聚焦專(zhuān)業(yè)能力，清晰自己的定位與組織宗旨，在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域不斷精進(jìn)，通過(guò)培訓(xùn)、交流等途徑提高組織能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]李淮安.從SARS看社會(huì)資本缺失與社會(huì)組織治理[J].南開(kāi)管理評(píng)論，2003（3）.

[2]社會(huì)組織藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)社會(huì)組織報(bào)告（2020）[Z].北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2020.

[3]浦天龍.社會(huì)力量參與應(yīng)急管理：角色、功能與路徑[J].江淮論壇，2020（4）.

[4]史培軍，張歡.中國(guó)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的機(jī)制——汶川地震的經(jīng)驗(yàn)[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，28（3）.

[5]薛瀾，陶鵬.從自發(fā)無(wú)序到協(xié)調(diào)規(guī)制：應(yīng)急管理體系中的社會(huì)動(dòng)員問(wèn)題——蘆山抗震救災(zāi)案例研究[J].行政管理改革，2013（6）.

[6]孔衛(wèi)拿，黃曉媛.社會(huì)組織在新型冠狀病毒肺炎疫情防控中的作用——邏輯、體系與提升路徑[J].學(xué)會(huì)，2020（7）.

[7]童星.兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020（2）.

[8]魯全.公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的多主體合作機(jī)制研究——以新冠肺炎疫情防控為例[J].學(xué)術(shù)研究，2020（4）.

[9]陶鵬，薛瀾.論我國(guó)政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（3）.

[10]協(xié)作者是誰(shuí)[EB/OL].http：//www.facilitator.org. cn/aboutus/aboutus1/.

[11]李維安，陳春花，張新民，等.面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理機(jī)制建設(shè)與危機(jī)管理——“應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情”專(zhuān)家筆談[J].經(jīng)濟(jì)管理，2020，42（3）.

[12]尹悅.我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的稅收政策研究[D].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2020.

[13]陳際華，卞海琴.社會(huì)支持理論下喘息服務(wù)介入失能老人家庭照顧問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2018（7）.

[14]朱俊慶.重大危機(jī)中的社會(huì)組織治理能力提升——以新冠肺炎疫情期間湖北紅十字會(huì)為例[J].學(xué)會(huì)，2020（6）.

[15]孫曉暉，劉同舫.公共危機(jī)治理中社會(huì)動(dòng)員的功能邊界和優(yōu)化策略[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，73（3）.

[16]樂(lè)龍飛.NGO參與應(yīng)急管理的制度變遷——基于時(shí)機(jī)—?jiǎng)恿Α窂娇蚣艿姆治鯷J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020（2）.

[17]張春中.推進(jìn)紅十字會(huì)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[N].中國(guó)紅十字報(bào)，2019-12-13.

責(zé)任編輯：鐘雪