檢察公益訴訟辦案中存在的主要問(wèn)題和解決路徑

時(shí)磊

摘 要：檢察公益訴訟制度從試點(diǎn)到全面展開(kāi)已近5年，在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等方面發(fā)揮了不可或缺的作用。檢察機(jī)關(guān)在立案標(biāo)準(zhǔn)方面，要牢固樹(shù)立正確的辦案理念、堅(jiān)持具體案件具體分析、優(yōu)化考核評(píng)價(jià)和考查機(jī)制;在證據(jù)收集和判斷方面，要利用好專家意見(jiàn)、做好證據(jù)的轉(zhuǎn)換和收集;在懲罰性賠償金方面，要做好懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金的銜接;在檢察建議方面，要堅(jiān)持運(yùn)用綜合手段確保檢察建議落實(shí)到位;在刑事附帶民事公益訴訟方面，要做好其與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬以及公告制度的銜接與平衡。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 立案標(biāo)準(zhǔn) 懲罰性賠償金 檢察建議

檢察公益訴訟制度從試點(diǎn)到全面展開(kāi)已近5年，在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、促進(jìn)依法行政、提升社會(huì)治理效能等方面發(fā)揮了不可或缺的作用，但檢察機(jī)關(guān)在辦案中還存在一些問(wèn)題亟需厘清和解決。本文針對(duì)比較集中的五個(gè)問(wèn)題及解決路徑進(jìn)行粗淺分析，以期為辦案實(shí)踐提供參考。

一、關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

立案標(biāo)準(zhǔn)是檢察公益訴訟辦案實(shí)踐中的源頭性問(wèn)題。當(dāng)前，個(gè)別地方檢察機(jī)關(guān)在辦案中存在不實(shí)冒進(jìn)、制發(fā)檢察建議不嚴(yán)肅、案件辦理在低層次徘徊等問(wèn)題，均與立案標(biāo)準(zhǔn)不明確有一定的關(guān)系。筆者在2019年6月的公益訴訟“回頭看”調(diào)研督導(dǎo)時(shí)，通過(guò)閱卷發(fā)現(xiàn)某個(gè)基層檢察院在一天之內(nèi)向縣市場(chǎng)監(jiān)管局制發(fā)12份檢察建議，最重要的原因之一就是立案標(biāo)準(zhǔn)不明確、立案自由裁量權(quán)過(guò)大。

事實(shí)上，立案標(biāo)準(zhǔn)的源頭問(wèn)題是案件線索與立案的關(guān)系平衡，具體講就是以科學(xué)的理念、方式、方法對(duì)案件線索進(jìn)行篩選，甄別出哪些線索可以立案。在辦案中，只要有可能、懷疑、看似、好像侵害了社會(huì)公益都可以作為案件線索，它可以是寬泛的、模糊的、難以確定的，能否立案還必須進(jìn)行初步調(diào)查評(píng)估，使案件線索各方面的情況相對(duì)清晰、明確，再對(duì)照立案標(biāo)準(zhǔn)綜合判定是否立案。有人認(rèn)為，公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)體法、程序法相結(jié)合才能有效解決的問(wèn)題，這需要相當(dāng)多的實(shí)踐和時(shí)間才能破解。當(dāng)前，如何綜合把握公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)，可以從以下三個(gè)方面統(tǒng)籌考慮。

（一）牢固樹(shù)立正確的辦案理念，不能就案辦案、湊數(shù)辦案

檢察公益訴訟必須從黨和國(guó)家大局出發(fā)，堅(jiān)持以人民為中心，緊緊把握公益這個(gè)核心，切實(shí)把辦案為了人民、辦案維護(hù)公益、辦案是推進(jìn)依法行政的標(biāo)準(zhǔn)牢牢樹(shù)立起來(lái)。特別是檢察公益訴訟是“一把手”工程，各級(jí)檢察長(zhǎng)更要樹(shù)立正確的辦案理念和政績(jī)觀，決不能僅僅看到辦案數(shù)量落后了，就層層傳導(dǎo)壓力，讓案件數(shù)量“急速”提上來(lái)，這與檢察公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)的初衷是相悖的。因此，在辦案中要堅(jiān)持人民至上、以公益保護(hù)最大化為目標(biāo)，摒棄就案辦案、辦案湊數(shù)的錯(cuò)誤做法，以正確的理念、精準(zhǔn)的判斷、初心的堅(jiān)守，讓立案標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，讓辦理的案件經(jīng)得起歷史和人民群眾的檢驗(yàn)。

（二）堅(jiān)持具體案件具體分析，正確行使立案的自由裁量權(quán)

案件線索初查評(píng)估的核心是從公益受到損害的程度、范圍、影響、類型、治理等方面盡可能把工作做深、做細(xì)。“程度”就是公益受損是輕還是重，恢復(fù)需要多長(zhǎng)時(shí)間以及多少費(fèi)用;“范圍”就是危害的空間大與小;“影響”是當(dāng)前的還是長(zhǎng)遠(yuǎn)的、個(gè)別的還是不特定多數(shù)的;“類型”就是危害行為是單一行為還是多個(gè)行為、是普遍行為還是偶發(fā)行為;“治理”就是通過(guò)怎樣的方式方法達(dá)到最佳效果等。上述這些要求，都需要在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)然不可能面面俱到，更不可能個(gè)個(gè)精準(zhǔn)，但需要在對(duì)案件線索的調(diào)查不斷深入的情況下，盡量做到深入、細(xì)致、全面，然后據(jù)此綜合評(píng)估，決定是否立案。

（三）樹(shù)立正確的辦案導(dǎo)向，優(yōu)化考核評(píng)價(jià)和考查機(jī)制

科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，是解決當(dāng)前立案標(biāo)準(zhǔn)不明確、辦案不規(guī)范最為有效的辦法。目前，最高人民檢察院通過(guò)“案-件比”進(jìn)行考核，這使科學(xué)評(píng)價(jià)公益訴訟辦案成效邁出重要一步。但筆者認(rèn)為公益訴訟案件十分復(fù)雜，可考慮采取以下三個(gè)舉措對(duì)上述考核辦法進(jìn)行補(bǔ)充：一是堅(jiān)持公益訴訟“回頭看”常態(tài)化;二是每年年終組織案件交叉評(píng)查;三是對(duì)辦案數(shù)據(jù)存在異常的單位進(jìn)行“飛行”調(diào)查，及時(shí)糾正存在的問(wèn)題。

二、關(guān)于證據(jù)收集和判斷問(wèn)題

（一）勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)要規(guī)范

按照法律法規(guī)規(guī)定，勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)過(guò)程中，應(yīng)由兩名以上的檢察人員進(jìn)行，同時(shí)邀請(qǐng)相關(guān)人員參加見(jiàn)證，勘驗(yàn)結(jié)束時(shí)檢察人員和參與見(jiàn)證的人員在勘驗(yàn)筆錄簽名或蓋章。因此，勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)對(duì)方當(dāng)事人或其他見(jiàn)證人員參加，如對(duì)方當(dāng)事人拒絕參加的，應(yīng)將此情況詳細(xì)記錄，并通過(guò)照相、錄像等手段對(duì)這一情況進(jìn)行固定。在借助無(wú)人機(jī)進(jìn)行勘驗(yàn)取證時(shí)要更加慎重規(guī)范：一是堅(jiān)持有證駕駛;二是按規(guī)定申請(qǐng)飛行空域;三是所取得的照相、錄像等資料，特別是提供給法院的證據(jù)材料一定要規(guī)范封存固定，確保其原始性和真實(shí)性，以便法官能夠采信。

（二）專家意見(jiàn)可作為證據(jù)

專家意見(jiàn)是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟辦案中，邀請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員或該行業(yè)、領(lǐng)域的專家、學(xué)者、教授、工程技術(shù)人員等，通過(guò)咨詢、座談、會(huì)商、調(diào)查、勘驗(yàn)等方式查明相關(guān)情況，就社會(huì)公益多方面受損情況或某一方面情況出具意見(jiàn)書(shū)的統(tǒng)稱。這是檢察機(jī)關(guān)在辦案中因鑒定難、鑒定貴、鑒定機(jī)構(gòu)少、鑒定周期長(zhǎng)所采取的權(quán)宜之計(jì)。但專家意見(jiàn)在檢察公益訴訟中地位如何，并沒(méi)有明確法律規(guī)定。實(shí)踐中通行的做法是，檢察機(jī)關(guān)提前與法院進(jìn)行溝通，經(jīng)過(guò)庭審質(zhì)證后，可以作為證據(jù)。但有的法官認(rèn)為，無(wú)論是民事訴訟法還是行政訴訟法所明確的八種證據(jù)類型，均不包括專家意見(jiàn)，在庭審中把它作為證據(jù)于法無(wú)據(jù)，是不恰當(dāng)?shù)?。依?jù)最高人民法院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人在《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》新聞發(fā)布會(huì)答記者問(wèn)時(shí)的精神，以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定，“涉及案件定罪量刑的核心或者關(guān)鍵專門(mén)性問(wèn)題難以鑒定或者鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的，司法機(jī)關(guān)可以結(jié)合案件其他證據(jù)，并參考生態(tài)環(huán)境部門(mén)意見(jiàn)、專家意見(jiàn)等作出認(rèn)定?！?018年11月23日，最高人民法院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人在第二次全國(guó)法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議上總結(jié)講話時(shí)指出，“對(duì)于不具備鑒定條件或者技術(shù)不成熟的鑒定事項(xiàng)，要積極尋求替代方法。在拓寬證據(jù)形式方面，環(huán)境資源行政主管部門(mén)出具的相關(guān)行政文書(shū)，以及其推薦機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)報(bào)告、檢測(cè)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，經(jīng)過(guò)當(dāng)事人質(zhì)證，可以作為認(rèn)定環(huán)境侵權(quán)案件事實(shí)的根據(jù)”[1]。上述規(guī)定和解釋，比較清晰說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)相關(guān)專家所出具的意見(jiàn)書(shū)經(jīng)過(guò)質(zhì)證，可以作為證據(jù)。但實(shí)踐中，還需要不斷完善，對(duì)專家人員的組成、資質(zhì)證明、專業(yè)要求、論證方式、職業(yè)操守等進(jìn)行規(guī)范。

（三）證據(jù)的轉(zhuǎn)換和收集

這也是辦案中最為常見(jiàn)的問(wèn)題。一是刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換為民事公益訴訟證據(jù)。按照有關(guān)規(guī)定，刑事訴訟中據(jù)以定案的證據(jù)只要能夠證明損害社會(huì)公益，均可作為民事公益訴訟的證據(jù)。但在轉(zhuǎn)換中要重點(diǎn)把握兩點(diǎn)：第一，刑事案件中證明沒(méi)有犯罪的證據(jù)，或無(wú)法證明其犯罪的證據(jù)，但依照民事訴訟法，其行為損害或可能損害社會(huì)公益的，應(yīng)當(dāng)作為民事公益訴訟的證據(jù)進(jìn)行收集;第二，僅有被告人供述或一個(gè)孤立的證據(jù)，無(wú)法證明其犯罪，但結(jié)合其他證據(jù)能夠證明被告人損害或可能損害社會(huì)公益，也可作為民事公益訴訟證據(jù)進(jìn)行收集。二是從行政處罰的實(shí)施、執(zhí)行中收集行政公益訴訟的證據(jù)。根據(jù)原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部與公安部、最高人民檢察院聯(lián)合制定的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第20條以及《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第9條，行政執(zhí)法中收集的證據(jù)可以作為行政公益訴訟中的證據(jù)是沒(méi)有問(wèn)題的。因此，在辦案中，一方面從行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定中，收集行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)、行政相對(duì)人違法，以及行政機(jī)關(guān)處罰行政違法行為所依據(jù)的事實(shí)和證據(jù);另一方面從行政相對(duì)人對(duì)行政處罰的態(tài)度、執(zhí)行情況，包括行政復(fù)議、行政訴訟、交納罰款、采取整改措施等收集相關(guān)證據(jù)。這樣可以更為全面掌握行政機(jī)關(guān)履職和行政相對(duì)人損害公益的情況，同時(shí)通過(guò)雙方的情況相互印證一些重要的案件事實(shí)和證據(jù)。

三、關(guān)于懲罰性賠償金的問(wèn)題

這里主要討論生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域懲罰性賠償金的問(wèn)題。當(dāng)前，由于缺乏明確的法律規(guī)定，以及生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域公益損害成因復(fù)雜、后果嚴(yán)重多變，在實(shí)際操作中存在鑒定難、舉證難、賠償計(jì)算難等困難，所以在這些領(lǐng)域?qū)τ趹土P性賠償金存在認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一問(wèn)題，實(shí)踐案例也鮮見(jiàn)。但在生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域公益保護(hù)中，提出懲罰性賠償金具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2018年5月18日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)?！彼^“懲處不得力”就是以損害生態(tài)環(huán)境謀取利益和發(fā)展的違法成本低，懲罰手段威懾力和抑制力不足。因此，在當(dāng)前破壞環(huán)境違法行為易發(fā)多發(fā)、生態(tài)環(huán)境日益受損嚴(yán)重的情況下，在環(huán)境民事公益訴訟中提出懲罰性賠償金，是十分緊迫和必要的，但在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意把握好以下三方面的問(wèn)題。

（一）確定懲罰性賠償金的原則和標(biāo)準(zhǔn)

原則就是懲罰性賠償金的數(shù)額能有效遏制違法行為者再犯的欲望，同時(shí)對(duì)潛在違法行為者產(chǎn)生威懾，使得他們?cè)趯?duì)違法收益與懲罰性賠償金相比較時(shí)，能自動(dòng)放棄違法行為。但這個(gè)原則十分籠統(tǒng)，不好把握。關(guān)于計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，2018年11月28日最高人民法院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)人在新聞發(fā)布會(huì)上回答記者提問(wèn)時(shí)明確，“如果無(wú)法通過(guò)司法鑒定確定修復(fù)費(fèi)用的，可以通過(guò)委托國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境資源主管部門(mén)推薦的機(jī)構(gòu)出具專業(yè)意見(jiàn)，或者請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家出具專家咨詢意見(jiàn)的方式，由他們來(lái)提供專家的咨詢意見(jiàn)，結(jié)合環(huán)境損害的程度、修復(fù)的難易、行政主管機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、排污者的非法獲益等案件中的具體情況，由法官根據(jù)司法解釋和證據(jù)規(guī)則確定一個(gè)相對(duì)合理的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”。這給確定懲罰性賠償金數(shù)額提供一個(gè)可以參考的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，根據(jù)鑒定意見(jiàn)或?qū)＜乙庖?jiàn)預(yù)設(shè)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)服務(wù)功能損失兩者數(shù)額之和，再依據(jù)可能達(dá)到預(yù)防和威懾的效果、損害后果對(duì)人類生存環(huán)境的影響、違法行為者主觀態(tài)度及經(jīng)濟(jì)狀況，參照原環(huán)境保護(hù)部頒布的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》中不同損害類型賠償倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照1.5至10的倍數(shù)預(yù)設(shè)懲罰性賠償金數(shù)額，由法官根據(jù)各方面的情況審理決定。

（二）行政罰款、刑事罰金和懲罰性賠償金的銜接

同一違法行為同時(shí)符合行政、刑事、民事三種責(zé)任構(gòu)成要件，三種責(zé)任形式均可對(duì)同一違法行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，只不過(guò)承擔(dān)的形式和先后順序不盡相同。這里涉及行政罰款、刑事罰金和懲罰性賠償金如何銜接的問(wèn)題。如果違法行為者已在民事公益訴訟中承擔(dān)了懲罰性賠償責(zé)任，盡管三種財(cái)產(chǎn)責(zé)任的功能定位不一樣，如果需要再對(duì)違法者實(shí)施行政處罰和刑罰，筆者認(rèn)為可以酌減或免除其承擔(dān)行政罰款、刑事罰金的數(shù)額和責(zé)任。同樣，如果違法者已經(jīng)被課以行政罰款和刑事罰金，在民事公益訴訟中提出懲罰性賠償金時(shí)，可以考慮酌情降低懲罰金的數(shù)額，防止過(guò)度處罰，從而違背懲罰性賠償制度設(shè)立的初衷。實(shí)踐中還存在對(duì)同一違法者已經(jīng)提起了民事公益訴訟，并且已經(jīng)判決其承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，被侵權(quán)的個(gè)人又對(duì)其提起民事私益訴訟，法院不宜再判決讓其承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，后訴的民事賠償可以從前訴已判決的懲罰性賠償金中支付或扣減。

（三）懲罰性賠償金的管理與使用

目前，懲罰性賠償金的管理模式大概有三種：上繳國(guó)庫(kù)、檢察院和法院托管、設(shè)立基金。2020年3月3日，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，“設(shè)立國(guó)家綠色發(fā)展基金。加快建立省級(jí)土壤污染防治基金?！币虼?，成立國(guó)家或省級(jí)專用財(cái)政帳戶或基金，多方已經(jīng)達(dá)成共識(shí)并形成頂層設(shè)計(jì)。2020年3月11日，財(cái)政部等11個(gè)單位聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》，一并解決了與生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)的各種賠償金的保管、使用、監(jiān)管等問(wèn)題。但在實(shí)踐中還需要相關(guān)部門(mén)把上述的原則性規(guī)定細(xì)化為更具體的、可操作的措施，確保懲罰性賠償金管得好、用得好，使其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)中發(fā)揮有效作用。

四、關(guān)于檢察建議的剛性問(wèn)題

根據(jù)最高人民檢察院第八檢察廳負(fù)責(zé)人介紹，2019年1月至11月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議91124件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率超過(guò)97%。[2]從這一情況看，檢察建議的剛性基本達(dá)到。因此，本文討論的檢察建議剛性，不僅指公益訴訟檢察建議在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)有較高甚至100%的回復(fù)率，更重要的是在規(guī)定時(shí)間內(nèi)回復(fù)的同時(shí)，也要有很高的落實(shí)質(zhì)量，這也是最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，“要通過(guò)我們的努力，把所謂沒(méi)有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”的主要標(biāo)志。從實(shí)踐中看，檢察建議做到剛性必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維、整體作戰(zhàn)，即放在檢察公益訴訟全過(guò)程來(lái)考察。案件線索經(jīng)過(guò)評(píng)估可以成案，就要全面系統(tǒng)地研判案件的發(fā)展走向，統(tǒng)籌考慮、前后呼應(yīng)、遞次推進(jìn)、相互保障。第一環(huán)節(jié)，檢察建議必須精準(zhǔn)、可行、有說(shuō)服力，這是檢察建議剛性的前提和基礎(chǔ);第二環(huán)節(jié)，采取有效的控制和保障手段，確保檢察建議真正落實(shí)，這個(gè)環(huán)節(jié)承上啟下，是檢察建議能否做到剛性的第一道防線;第三環(huán)節(jié)，在第一道防線失靈時(shí)，要堅(jiān)決按照條件和程序果斷起訴，并運(yùn)用綜合手段確保裁判得到執(zhí)行，用檢察機(jī)關(guān)維護(hù)法治的堅(jiān)定決心，進(jìn)一步強(qiáng)化這一環(huán)節(jié)的警示作用，達(dá)到提升檢察建議的剛性、減少或避免走到起訴這一環(huán)節(jié)的目的。

（一）檢察建議必須精準(zhǔn)、可行、有說(shuō)服力

實(shí)踐中的常見(jiàn)問(wèn)題是工作缺乏前瞻性和系統(tǒng)性，制發(fā)檢察建議前的一些基礎(chǔ)工作做得不扎實(shí)，比如調(diào)查掌握的事實(shí)、證據(jù)不精準(zhǔn);所提檢察建議過(guò)于籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng);說(shuō)理論證缺乏法理、情理、事理的有機(jī)融合，造成檢察建議的可信度、接受度和約束力不強(qiáng)等，影響了檢察建議剛性的實(shí)現(xiàn)。因此，提升檢察建議的剛性要未雨綢繆、著眼起訴，堅(jiān)持把第一環(huán)節(jié)所有工作做扎實(shí)，要把違法事實(shí)和證據(jù)，所涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章及三定方案，行政履職主要方式、方法，保護(hù)公益的主要途徑和手段，黨和國(guó)家相關(guān)政策和要求等研判清楚，據(jù)此制發(fā)高質(zhì)量的檢察建議，為做成“剛性”奠定基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持運(yùn)用綜合手段確保檢察建議落實(shí)到位

實(shí)踐中，某些檢察機(jī)關(guān)在送達(dá)檢察建議時(shí)，通常是把檢察建議一寄或一送了之，坐等行政機(jī)關(guān)主動(dòng)落實(shí)回復(fù)的情況比較普遍。建議在第二環(huán)節(jié)，首先，要采取莊重、嚴(yán)肅和有約束力的方式送達(dá)檢察建議，通過(guò)督促、約束和保障措施，增強(qiáng)檢察建議剛性。在送達(dá)檢察建議時(shí)，有些檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、媒體記者、基層群眾代表等參加聽(tīng)證會(huì)、圓桌會(huì)議等，一方面進(jìn)行釋法說(shuō)理，提升檢察建議的可接受度;另一方面讓行政機(jī)關(guān)清楚人民群眾的期盼、關(guān)切以及不落實(shí)的后果，增強(qiáng)檢察建議的約束力，激發(fā)其落實(shí)的內(nèi)在動(dòng)力。其次，在落實(shí)的過(guò)程中與行政機(jī)關(guān)多溝通，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)幫助其解決自身難以解決的困難。再次，定期向黨委政府、人大匯報(bào)檢察建議落實(shí)情況，針對(duì)傾向性、普遍性問(wèn)題要提交專題報(bào)告，爭(zhēng)取黨委政府和人大出臺(tái)相關(guān)政策予以支持解決。最后，建立協(xié)作保障機(jī)制。積極推進(jìn)黨委政府、紀(jì)委監(jiān)委將檢察建議的回復(fù)落實(shí)納入政府依法治?。ㄊ?、縣）年終考核或執(zhí)紀(jì)監(jiān)察之中，通過(guò)行政機(jī)關(guān)的體系約束和內(nèi)部監(jiān)督，推進(jìn)檢察建議的有效落實(shí)。

（三）堅(jiān)決起訴，充分發(fā)揮其預(yù)防和警示作用

檢察機(jī)關(guān)在第二環(huán)節(jié)中的工作扎實(shí)到位，但檢察建議仍未得到有效落實(shí)，符合起訴條件的，應(yīng)堅(jiān)決起訴。根據(jù)調(diào)研顯示，某些地方的檢察建議剛性不強(qiáng)有多方面的原因，但與不敢起訴有直接的關(guān)系。前已述及，檢察建議前后之間的工作是相互促進(jìn)、相互保障的，前面的工作扎實(shí)、到位，才有可能避免或減少起訴的發(fā)生;如果起訴手段運(yùn)用得好，預(yù)防和警示作用就會(huì)凸顯，能夠有效倒逼檢察建議的落實(shí)，會(huì)避免或減少檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)“對(duì)薄公堂”。因此，檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)情況善于、敢于依法提起行政公益訴訟，讓保障檢察建議剛性的手段真正發(fā)揮作用。

五、關(guān)于刑事附帶民事公益訴訟問(wèn)題

自檢察公益訴訟全面開(kāi)展以來(lái)，刑事附帶民事公益訴訟數(shù)量逐年攀升，2018年1月至11月占公益訴訟案件起訴數(shù)的76.33%[3]。盡管最高人民檢察院第八檢察廳明確要求優(yōu)化辦案結(jié)構(gòu)，提升行政公益訴訟起訴數(shù)量的占比，但刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量仍然居高不下，這從另一個(gè)方面也反映出其制度價(jià)值。刑事附帶民事公益訴訟迅猛發(fā)展，成為保護(hù)社會(huì)公益的重要手段。但其在發(fā)展過(guò)程中也存在一些問(wèn)題亟需加以規(guī)范和解決。

（一）價(jià)值功能的考量與實(shí)現(xiàn)

筆者認(rèn)為，刑事附帶民事公益訴訟案件如果僅是或只能提出“賠禮道歉”的訴訟請(qǐng)求，警示和宣教的社會(huì)效果不佳，這樣的案件可以不辦。為實(shí)現(xiàn)其價(jià)值功能，可以把“賠禮道歉”拓展為“精神損害賠償”，事實(shí)上“賠禮道歉”也是“精神損害賠償”的一種方式。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問(wèn)題的解釋》第1條和第3條的規(guī)定，是可以請(qǐng)求“精神損害賠償”的?；蛟S會(huì)有爭(zhēng)論，認(rèn)為這是關(guān)于自然人以及私益的規(guī)定，不適合檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。公共利益保護(hù)的就是不特定多數(shù)人的利益，當(dāng)然包括精神損害的恢復(fù)，至于精神損害賠償?shù)臄?shù)額計(jì)算和管理使用是另一問(wèn)題。當(dāng)初，檢察機(jī)關(guān)在食品藥品領(lǐng)域公益訴訟中提起懲罰性賠償，主要依據(jù)也是自然人提起懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，正因?yàn)樗先嗣袢罕妼?duì)食品藥品安全的強(qiáng)烈期盼和社會(huì)治理的法治化需求，已經(jīng)被社會(huì)和大多數(shù)人所接受。同理，在英烈保護(hù)的公益訴訟中，不僅要被告“賠禮道歉”，也可以對(duì)其提出“精神損害賠償”，以威懾和懲罰那些損害國(guó)民情感的“精日分子”和侵害英烈姓名、肖像、榮譽(yù)、名譽(yù)等違法行為者。

（二）警示宣教功能與判決執(zhí)行的銜接與保障

在辦案中，一些刑事被告人屢教屢犯，特別是一些地區(qū)的貧困群眾，為了脫貧和生計(jì)經(jīng)常偷捕、盜獵珍貴野生動(dòng)物，或盜伐國(guó)家保護(hù)的森林和植物，因數(shù)量不大，刑事處罰多是緩刑。筆者2019年7月在某地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，此類刑事案件在當(dāng)?shù)赜?016年的80件上升到2018年的422件。其中，2016年判緩刑的案件51件、判實(shí)刑的案件29件，2018年判緩刑的案件326件、單處罰金的案件21件、判實(shí)刑的案件75件。為什么多是緩刑？為什么不提起刑事附帶民事公益訴訟？各方的回答基本一致，諸如“當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)任務(wù)很重，也是壓倒一切的政治任務(wù)。如果一個(gè)家庭的主要?jiǎng)趧?dòng)力進(jìn)了監(jiān)獄，按照脫貧時(shí)間表實(shí)現(xiàn)如期脫貧是不可能的。這些人就是因?yàn)榧抑胸毨Р疟I砍、盜伐的，如果提起刑事附帶民事公益訴訟，讓違法行為人賠償生態(tài)環(huán)境造成的損失，他們一分線也拿不出來(lái)，也是浪費(fèi)緊張的司法資源?！蓖瑯拥膯?wèn)題，在西藏林芝地區(qū)卻是不同的結(jié)果。2016年林芝地區(qū)盜砍、盜伐原始森林的刑事案件32件，2018年下降至11件，并且這三年判處緩刑的案件只有1件。其主要原因是在有效運(yùn)用刑事打擊手段的同時(shí)，附帶民事公益訴訟也發(fā)揮了重要作用。刑事和民事手段必須同時(shí)發(fā)力，讓違法者和潛在違法者明白在受到刑事處罰的同時(shí)，也要承擔(dān)損害社會(huì)公益的民事責(zé)任，警示和宣教作用才能真正達(dá)到，威懾和預(yù)防的效果才能顯現(xiàn)。西藏林芝地區(qū)兩級(jí)檢察院建立了“補(bǔ)植復(fù)綠”警示教育基地，在違法行為者的財(cái)產(chǎn)不能或不足以賠償?shù)那闆r下，采取替代執(zhí)行的方式，規(guī)定違法行為者每年義務(wù)種植一定數(shù)量的樹(shù)木，并負(fù)責(zé)日常管護(hù)。在實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)還采取了巡山護(hù)林、巡河護(hù)魚(yú)的方式替代履行，警示和宣教效果也非常好。

（三）與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、公告制度的銜接與平衡

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的確立，對(duì)刑事附帶民事公益訴訟案件的辦理既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。首先，充分利用認(rèn)罪認(rèn)罰制度實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的快速有效維護(hù)。依據(jù)人性趨利避害之本能，違法者在被采取強(qiáng)制措施的情況下，大多愿意認(rèn)罪認(rèn)罰以得到量刑上的優(yōu)惠，早日實(shí)現(xiàn)人身自由。這比無(wú)任何強(qiáng)制措施的民事公益訴訟，更加有利于推進(jìn)被損社會(huì)公益快速有效保護(hù)。因此，在刑事附帶民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡早介入，及時(shí)查明社會(huì)公益受損情況，向違法者講清認(rèn)罪認(rèn)罰，特別是本人或親屬積極采取“賠償損失”及與之相關(guān)的修補(bǔ)措施，恢復(fù)被損害社會(huì)公益對(duì)從寬的重要作用。即使“賠償損失”行為和措施一時(shí)難以落實(shí)到位，應(yīng)在具結(jié)書(shū)上載明，在庭審時(shí)予以確認(rèn)。總之，要借助認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)現(xiàn)被損社會(huì)公益保護(hù)的最早化和最大化。其次，兼顧司法公正與效率必須統(tǒng)籌好刑事附帶民事公益訴訟公告制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的有效銜接。在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，根據(jù)司法解釋的規(guī)定必須公告。為落實(shí)公告制度而延長(zhǎng)辦案期限，這與設(shè)立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和速裁程序的初衷是相悖的，也難以與當(dāng)前緊張的司法資源達(dá)成合意。但如果公告制度難以落實(shí)，刑事、民事必須分離，使原本簡(jiǎn)單而又可以節(jié)約司法資源的案件復(fù)雜化。在實(shí)踐中，江蘇省南京市高淳區(qū)檢察院從實(shí)際出發(fā)，探索了訴前“認(rèn)罪認(rèn)罰認(rèn)賠”辦案新模式[4]。該院在受理環(huán)節(jié)便啟動(dòng)“一案雙移送”機(jī)制，使刑事、民事檢察官同步介入、同步閱卷、分別審查、同步提審。在查清公益損害的同時(shí)，積極引導(dǎo)被告人自愿“認(rèn)罪認(rèn)罰”，并主動(dòng)就修復(fù)社會(huì)公益“認(rèn)賠”。達(dá)成合意后，按照程序共同簽署修復(fù)社會(huì)公益具結(jié)書(shū)，經(jīng)過(guò)審判，“認(rèn)賠”事項(xiàng)在刑事判決書(shū)中予以確認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督判決履行完畢后作結(jié)案處理。這種模式有效解決了公告與辦案期限的矛盾沖突，同時(shí)也通過(guò)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的落實(shí)，公益保護(hù)與被告人權(quán)益得到有效保障?！笆r(shí)省心省力”的辦案新模式受到各方的高度認(rèn)可，達(dá)到了“雙贏多贏共贏”的目的。因此，在刑事案件中，發(fā)現(xiàn)社會(huì)公益受損，因辦案期限與公告制度產(chǎn)生矛盾，無(wú)法提起附帶民事公益訴訟的，可以靈活運(yùn)用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，使被告人主動(dòng)“認(rèn)賠”或修復(fù)受損的社會(huì)公益，實(shí)現(xiàn)刑事訴訟和公益訴訟具體制度有效銜接，達(dá)到規(guī)范檢察辦案、節(jié)約司法資源、維護(hù)社會(huì)公益、保障被告人權(quán)益等多種目的，這種辦案模式值得探索總結(jié)。

注釋：

[1] 王瑋：《最高法環(huán)資庭副庭長(zhǎng)、第三巡回法庭副庭長(zhǎng)王旭光回應(yīng)：如何判斷被訴行政機(jī)關(guān)是否依法履職》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2018年11月29日。

[2] 祁彪：《做好公益訴訟，為了誰(shuí)？ 〈聚焦“四大檢察”〉系列報(bào)道之五》，《民主與法制周刊》2020年第6期。

[3] 參見(jiàn)《最高檢舉行通報(bào)2018年檢察公益訴訟工作情況發(fā)布會(huì)》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/39596/xgfbh39601/Document/1644730/1644730.htm，最后訪問(wèn)日期：2020年7月15日。

[4]參見(jiàn)崔潔、丁曉頭：《南京市高淳區(qū)：探索刑附民公益訴訟“認(rèn)罪認(rèn)罰認(rèn)賠”新模式》，正義網(wǎng)http：//www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201904/t20190429_1996316.html，最后訪問(wèn)日期：2020年7月15日。