淺析山林土地權屬糾紛行政訴訟監(jiān)督實務問題

黃漢高

摘 要：山林土地權屬糾紛形成的歷史成因多樣且該領域政策性強而多變，通常該類糾紛持續(xù)時間跨度長、涉及人數(shù)眾多、社會影響面廣，案情極為復雜。尤其由于歷史證據(jù)容易缺失，在事實認定方面難以把握。辦理該類監(jiān)督案件，應當在梳理農村山林土地權屬調整沿革的基礎上，明確此類行政訴訟監(jiān)督案件的審查原則和范圍，并對不同時期形成的各類證據(jù)的證據(jù)效力和證明力進行分析，以準確靈活地適用相應的確權規(guī)則。

關鍵詞：山林土地權屬糾紛 行政確權 行政訴訟監(jiān)督 行政檢察 證據(jù)規(guī)則

山林土地權屬糾紛案件，具有廣西地域特色。1950年，廣西的木材產量僅有1.66萬立方米。2018年，木材產量達3175萬立方米，廣西有約占全國5%的林地，但木材產量占全國40%以上[1]。隨著林業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，加上各類建設征地補償?shù)拇碳ぃ瑥V西的山林土地權屬糾紛頻發(fā)，這類案件是廣西檢察機關行政訴訟監(jiān)督案件的主要類型之一。

一、農村山林土地權屬的調整沿革歷史

要妥善辦理山林土地權屬糾紛行政訴訟監(jiān)督案件，必須首先把握我國農村山林土地權屬的調整脈絡，這對案件證據(jù)審查非常關鍵。

（一）解放前及解放初期的土地改革時期

1947年10月10日，中共中央頒布《中國土地法大綱》，在陜甘寧等老解放區(qū)、東北等半老解放區(qū)及鄂豫皖等新解放區(qū)，廣泛開展以土地改革為中心的群眾運動。解放后，1950年6月30日，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》。1952年底，我國基本完成了土地改革，除了法律規(guī)定屬于國家所有的或者不宜分配給農民的土地、森林、房產，已經(jīng)依法分配給農民個人所有，在農村建立起了山林土地等生產資料的農民私有制。

（二）合作化時期

1953年至1956年間，我國農村經(jīng)歷了農業(yè)生產互助組、初級農業(yè)生產合作社、高級農業(yè)生產合作社三個階段的農業(yè)生產合作化。1956年進入高級農業(yè)生產合作社階段后，入社農民的私有土地全部轉為高級社集體所有，入社農民不再對土地等主要生產資料享有私有權，土地制度從農民私有制轉為社會主義的農民集體所有制。

（三）人民公社時期

在人民公社時期，有一項很重要的制度——“四固定”，是指將勞動力、土地、耕畜、農具固定給生產隊。至于固定給生產隊的權利是什么，按當時政策的變化，“四固定”可分為兩種情形（兩個階段）：

早期的“四固定”是指在黨中央規(guī)定將生產隊作為人民公社中的基本核算單位以前，上級經(jīng)濟組織將勞動力、土地、耕畜、農具固定給生產隊使用的制度。此時，生產隊只有使用權，所有權仍歸人民公社或者生產大隊。這一時期的“四固定”不宜作為直接確定權屬來源或變動的依據(jù)，只宜作為生產隊進行經(jīng)營管理的依據(jù)，可作確定土地權屬的參考。

1962年，《中共中央關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》《農村人民公社工作條例（草案） 》頒布后，根據(jù)生產隊范圍內的土地、牲畜、農具、勞動力歸生產隊所有、支配以及生產隊是人民公社中的基本核算單位的文件精神進行的“四固定”，除了少部分不宜下放至生產隊仍由公社或生產大隊所有的土地、大中型農業(yè)生產工具及其他未進行“四固定”的生產資料以外，實際上已將土地、牲畜、農具的所有權、使用權以及勞動力支配權固定給生產隊所有，故可將此階段“四固定”的相關證據(jù)直接作為山林土地權屬來源的依據(jù)。農村人民公社工作條例（修正草案）（1962年9月29日頒布）所確定的且實行至今的“公社、生產大隊、生產隊三級所有、生產隊為基礎”的農村集體土地所有制，正是通過這一階段的“四固定”落到了實處，影響非常深遠。

（四）家庭聯(lián)產承包責任制、林業(yè)三定時期

1.家庭聯(lián)產承包責任制。1991年11月中共十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業(yè)和農村工作的決定》決定把以家庭聯(lián)產承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，隨后不斷充實完善。

家庭聯(lián)產承包責任制將集體所有的土地（主要是耕地）的權屬，分為所有權和使用權（承包經(jīng)營權），堅持所有權仍歸集體，承包經(jīng)營權歸農戶，集體經(jīng)濟組織只負責監(jiān)督承包合同的履行、集體公共設施的統(tǒng)一調度使用、承包地的調整，農戶則自主經(jīng)營，在按照合同約定交納農業(yè)稅、交售合同定購產品、向集體上交公共提留后，剩余產品全部歸農民自己所有，革除了之前生產隊內社員一起吃大鍋飯的弊端，真正實現(xiàn)了多勞多得，極大地釋放了農村生產力。

家庭聯(lián)產承包責任制主要是調整集體經(jīng)濟組織與其成員之間的生產及分配制度，并非如同土改、合作化、人民公社化那樣，在農民與集體經(jīng)濟組織之間、公社與生產大隊、生產隊之間、生產大隊與生產隊之間對土地等生產資料的所有權進行統(tǒng)一調整。

2.林業(yè)三定。1982年，《中共中央、國務院關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》出臺，確定了穩(wěn)定山權林權、劃定自留山、確定林業(yè)生產責任制的林業(yè)發(fā)展方針，簡稱“林業(yè)三定”。

穩(wěn)定山權林權，是指國家所有、集體所有的山林樹木，或個人所有的林木和使用的林地，以及其他部門、單位的林木，凡是權屬清楚的，都應予以承認，由縣或者縣以上人民政府頒發(fā)林權證，保障所有權不變。另一方面，凡林權有爭議的，由有關政府，組織有關雙方，協(xié)商解決。協(xié)商無效時，提請人民法院裁決。在糾紛解決之前，任何一方都不準砍伐有爭議的林木，違者依法懲處。

劃定自留山，指根據(jù)群眾的需要，劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹種草，長期使用。但這只是將集體所有的少部分山林（或荒沙荒灘）劃給社員使用，除此外的山林、樹木仍由集體所有、經(jīng)營，這與同時期將集體所有的大部分耕地“分田到戶”的家庭聯(lián)產承包責任制，有著本質的不同，實為遺憾，這也成為21世紀初我國開展集體林權制度改革的歷史遺留原因。

確定林業(yè)生產責任制，指要求國營林場和社隊要按照中央進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題的通知精神，認真落實林業(yè)生產責任制。社隊集體林業(yè)，應當推廣專業(yè)承包、聯(lián)產計酬責任制?？梢园浇M、包到戶、包到勞力。當時雖然規(guī)定了社隊集體林業(yè)可以包到戶，但是并沒有在全國范圍普遍實施。

（五）集體林權制度改革時期

2008年6月8日，隨著《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》頒布，集體林權制度改革在全國全面開展。

改革的主要內容之一，是在“林業(yè)三定”時期登記發(fā)證、明確林地歸某個集體經(jīng)濟組織所有的基礎上，在堅持林地所有權歸集體所有不變的前提下，依法將林地的承包經(jīng)營權（使用權）和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經(jīng)營權人的主體地位?！傲謽I(yè)三定”時期劃定的自留山仍由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。此外，對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決后再落實承包經(jīng)營主體。

需注意的是，集體林權制度改革與20世紀八十年代初“分田到戶”一樣，主要是調整集體經(jīng)濟組織與其成員之間的林地林木生產、分配制度，并非如同土改、合作化、人民公社化那樣，在農民與集體經(jīng)濟組織之間、集體經(jīng)濟組織之間對林地林木的所有權進行大范圍的調整。對集體權屬清楚、包產到戶的林地林木頒證給承包農戶的，屬于行政登記行為，而對不同集體經(jīng)濟組織之間、承包戶之間發(fā)生的林地林木權屬糾紛的調處，則屬于行政確權行為，辦案中應當注意甄別當事人不服的是行政登記（頒證）行為，還是不服調處機關對其確權要求的處理行為。

二、山林土地權屬糾紛案件行政訴訟監(jiān)督的審查原則和范圍

（一）行政訴訟的合法性審查原則

根據(jù)行政訴訟法相關規(guī)定，法院應當對被訴行政行為進行合法性審查。行政訴訟的合法性審查，其范圍如何？

民事訴訟中，在不涉及國家利益、社會公共利益和損害案外人合法權益的情況下，當事人有權根據(jù)意思自治原則自主處分實體、訴訟權利，故當事人爭議什么，法院就審查什么，當事人沒有爭議的事實，法院可直接認定。但行政訴訟與民事訴訟不同，行政訴訟法第1條就開宗明義地規(guī)定了立法的宗旨、目的，一是保護公民、法人和其他組織的合法權益，二是監(jiān)督行政機關依法行使職權，體現(xiàn)的是司法權依法對行政權進行制約，監(jiān)督行政權依法運行，這是依法行政、依法治國的必然要求。

因此，在行政審判實踐中，無論當事人是否存在爭議，一審均會依職權對被訴行政行為的合法性進行全面審查，即審查被訴行政行為是否存在行政訴訟法第70條、第77條所列舉的內容。根據(jù)行政訴訟法第87條，二審也實行全面審查原則。

（二）行政訴訟監(jiān)督的審查原則和范圍

檢察機關審查行政訴訟監(jiān)督案件，也應實行全面審查原則，審查范圍則包括審判裁判和被訴行政行為的合法性，而不限于申請人的監(jiān)督請求內容，甚至還可以對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關其他不規(guī)范、不合法的行為，提出改進工作、完善治理的檢察建議，這也是行政檢察發(fā)揮“一手托兩家”監(jiān)督職能，實現(xiàn)“穿透式”監(jiān)督的要求和應有之義。

三、山林土地權屬糾紛案件的證據(jù)分析

在行政訴訟監(jiān)督案件中，檢察機關實體上審查的是已經(jīng)生效的被訴行政行為與審判裁判的合法性，采取的是書面審查方式，故除了當事人申請訴訟監(jiān)督時所提交的新證據(jù)，檢察機關審查的證據(jù)也仍應是當事人在行政調處程序和行政訴訟程序中提供的證據(jù)。因此，以下主要從調處機關、法院的視角進行證據(jù)分析：

（一）舉證責任的劃分

山林土地權屬糾紛處理可分為行政調解處理程序[2]、行政訴訟程序，在不同階段舉證責任主體不同：

山林土地權屬糾紛本質上屬于平等主體之間的民事權益糾紛，但法律規(guī)定以行政機關先行處理作為提起行政訴訟的前置程序，故在當事人不服行政機關的處理決定或復議決定時，就會發(fā)生當事人與行政機關之間的行政糾紛，進而引發(fā)行政訴訟。在行政訴訟階段，行政機關對處理決定認定的事實和程序合法性負舉證責任，由法院通過行政審判程序監(jiān)督行政機關依法履職，從而解決平等主體之間的民事權益爭議。

而在行政調處階段，行政機關對平等各方當事人發(fā)生的民事爭議居中裁決，故應由爭議各方對自己的權屬主張承擔舉證責任，否則將依法承擔不利后果。因此，除了涉及國家利益、社會公共利益或案外人的合法權益需要政府依職權調查收集證據(jù)的情形以外，政府應當只以各方當事人在調處程序中按指定期限提供的證據(jù)作為行政處理決定認定案件事實的依據(jù)，這不同于行政處罰案件中為了證明被處罰人的違法事實而主要依靠行政機關調查收集證據(jù)。

因此，檢察機關在審查行政機關作出的處理決定所依據(jù)的事實是否清楚時，應當立足于調處程序中行政機關所收集到的證據(jù)，除非因法定事由和情形，檢察機關不能依職權調查核實，否則難以保證檢察監(jiān)督的中立性。

值得注意的是，當事人在行政調處程序中未依法向政府提供而到行政訴訟時才提供的證據(jù)，應審查是否按照行政訴訟舉證期限的規(guī)定舉證，逾期舉證的一般不予采納，但逾期所提供的證據(jù)對定案有關鍵影響的，應予采納，并由法院參照民事訴訟法關于當事人逾期舉證的有關規(guī)定予以相應處罰。當事人在行政訴訟時未提供而到了申請行政訴訟監(jiān)督時才提供的證據(jù)，檢察機關應依法審查是否是新證據(jù)。若行政處理決定因法院采納行政調處程序時當事人未提交的證據(jù)而被撤銷、變更或者原審行政裁判因新證據(jù)被抗訴、再審改判的，一般不宜視為行政處理決定、行政裁判原來認定事實不清，即不視為錯案。

（二）證據(jù)的分析認定

根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)山林土地水利權屬糾紛調解處理條例》（2013年12月1日施行）第34條、第35條的規(guī)定，認定爭議山林土地權屬的證據(jù)，可分為證明爭議山林土地權屬來源及變動的證據(jù)和證明爭議山林土地經(jīng)營管理事實的證據(jù)兩大類。

其一，證明爭議山林土地權屬來源及變動的證據(jù)，其內容直接證明權屬的來源、變動情況，可稱為權屬憑證。權屬憑證又可分為證明權屬來源、變動等基礎事實的證據(jù)和基于權屬來源、變動的基礎事實所頒發(fā)的權屬證書。土地房產所有證、山界林權證、土地承包證、自留山承包證、林權證等均屬于山林土地權屬證書，其實質是政府根據(jù)山林土地權屬來源、變動的基礎事實，通過頒發(fā)證書賦予官方確認、公示的效力，屬于行政登記行為。

從法律規(guī)定的應然狀態(tài)來說，行政登記的內容應當與權屬來源、變動的基礎事實相符，只有在這種情況下行政登記（權屬證書）才能與權屬來源、變動的基礎事實證據(jù)一樣，可直接作為確權的權屬憑證。遺憾的是，實然與應然難免有差距，登記機關頒發(fā)的部分權屬證書與權屬來源、變動的基礎事實并不相符，例如林業(yè)三定時期，廣西部分地區(qū)將事先蓋章的空白山界林權證交由村屯自行填寫，存在重復發(fā)證、登記權屬重疊等錯誤，程序也嚴重違法，這時就不能簡單地以該權屬證書作為確權依據(jù)，而應根據(jù)權屬來源、變動的基礎事實證據(jù)進行確權。

因此，鑒于前述頒證存在的問題，在認定爭議山林土地權屬時應當特別注意審查行政登記（權屬證書）與權屬來源、變動的基礎事實是否相符，但不能機械適用土地權屬爭議調查處理辦法第14條及原國土資源部辦公廳《關于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》，簡單地認為只要已經(jīng)頒發(fā)權屬證書的就不屬于山林土地權屬爭議案件。

其二，證明爭議山林土地經(jīng)營管理事實的證據(jù)，直接證明的只是經(jīng)營管理的事實，并不直接證明權屬來源、變動情況，只能在雙方均無充分權屬憑證的情況下，作為確權的參考。

由于山林土地權屬糾紛案件時間跨度大、政策性強等特點，我們在審查相關證據(jù)特別是較早年代的證據(jù)時，要充分考慮到證據(jù)形成時的政策和法律規(guī)定、群眾文化水平等客觀歷史因素，切忌簡單適用證據(jù)形成后才制定實施的證據(jù)規(guī)則、標準去分析認定證據(jù)?？筛鶕?jù)山林土地權屬來源、變動的各個時期的證據(jù)特點分析證據(jù)：

1.土地改革時期，我國進行了卓有成效的登記、發(fā)證工作，部分當事人至今保留有當時的土地房產所有證、土地清冊、田畝簿、山林土地協(xié)議等書證，但由于年代久遠、登記發(fā)證檔案保管不當?shù)仍?，此類書證真假難辨、內容不易確定。因此，如果對方當事人對其真實性有異議的，可以建議其申請鑒定。此外，還要注意審查書證登記的面積與爭議面積的大小關系、地類、地名等是否相符。當時的土地房產證，一般登記的是農民私有的耕地或房產，面積較小，登記地類多為耕地，而集體之間后來爭議的面積通常較大，爭議的多是耕地以外的土地，故單憑土地房產證一般不足以認定爭議山林土地全部歸哪一個集體所有，應綜合其他證據(jù)認定事實。

2.合作化時期，由于合作化工作進度和政策變化快等原因，書證極少，政府調處時收集的證人證言是主要的證據(jù)類型。對于證人證言，應當依照法律規(guī)定進行審核、認定。親歷合作化的大部分社隊干部證言內容基本一致，且無證據(jù)證明串通作證的，一般應予采信，法院、檢察機關可以另行再找其他人詢問，但不宜以另行制作的筆錄推翻行政機關采信的前述證人證言。

3.“四固定”時期的證據(jù)，書證主要有決議、協(xié)議、“四固定”清冊等，物證有界碑、房屋、林木等，還有證人證言，構成復雜，但也不是所有地區(qū)都具備前述證據(jù)種類。書證、物證證明力較強，但部分書證存在語義、四至范圍或面積不明確等情況，部分物證因年代久遠失去參照系而難以定位其所證明的山林土地的范圍。對此，應當綜合其他權屬憑證以及經(jīng)營管理事實、現(xiàn)狀予以認定。根據(jù)不同案件當事人提供的“四固定”決議來看，有的地方當時是縣級政府或公社組織進行，有的是生產大隊組織進行;有的決議生產隊干部參加了會議，有的沒有參加。根據(jù)前文所述，在生產隊通過“四固定”擁有所有權之前，山林土地等生產資料先后經(jīng)歷了公社所有到生產大隊所有的政策變化，因此，只要組織“四固定”的主體是當時合法享有生產資料所有權、支配權的經(jīng)濟組織，即可視為有效，不一定非得縣級政府或公社組織不可;同理，決議不一定非得生產隊干部參加才可有效。

4.“四固定”后至二十世紀八十年代初的證據(jù)，主要是相關黨政機關主持協(xié)調下當事人達成或當事人自行和解達成的協(xié)議，這類證據(jù)證明力較強。但是，當事人容易發(fā)生爭議的是對協(xié)議內容的理解有歧義，或者由于當時大多數(shù)協(xié)議以油印方式印發(fā)，協(xié)議上雖列有當事人卻無當事人簽字。對于協(xié)議內容有歧義又無其他證據(jù)明確其內容的，一般不作為權屬變動的依據(jù);對于僅以有權代表未簽字為由，主張協(xié)議無效的，鑒于當時黨政機關主持達成協(xié)議后基本采取油印方式列明協(xié)議內容和當事人、無需當事人簽字的客觀歷史，一般不予支持，但協(xié)議上所列代表無處分權的除外。

5.家庭聯(lián)產承包責任制時期，主要有土地承包證、自留山承包證、土地分配表（圖）、分隊協(xié)議等。土地承包證、自留山承包證雖是權屬證書，但如前所述，若有證據(jù)證明其與權屬真實狀況不符時，不能以之作為權屬憑證（確權依據(jù)），這點在《中華人民共和國物權法》第19條有明確體現(xiàn)。

6.“林業(yè)三定”時期的證據(jù)，有山界林權證、山界林權登記表及其附圖等。如果登記發(fā)證時存在將空白證書交由村委、生產隊自行填寫的情況，嚴重違反發(fā)證程序，容易導致登記內容與真實權屬狀況不符、重復發(fā)證、登記權屬范圍交叉重疊等問題，則不能作為權屬憑證（確權依據(jù)）。對于經(jīng)相鄰權利人指界，證、表、圖內容一致，與其他相鄰權利人權屬范圍不交叉重疊的山界林權證，則應認定其權屬憑證效力。證明國有農場、國有林場山林土地水利權屬的證據(jù)，主要有建場規(guī)劃圖、說明書、批準文件，若經(jīng)有權機關批準并已經(jīng)與周邊村屯劃定界限的，一般認定有效。

7.證明國有農場、國有林場山林土地權屬的證據(jù)，主要有建場規(guī)劃圖、說明書、批準文件，若經(jīng)有權機關批準并已經(jīng)與周邊村屯劃定界限的，一般認定有效。

8.集體林權制度改革時期的證據(jù)，主要是林改時頒發(fā)給承包農戶的林權證、政府對權屬爭議的生效確權決定、當事人就權屬糾紛達成的協(xié)議。根據(jù)集體林權制度改革的相關規(guī)定，向承包農戶頒發(fā)林權證，需以其所在集體經(jīng)濟組織對發(fā)包山林享有合法權屬為前提（即權屬無爭議），因此，在發(fā)包山林權屬清楚的情況下依法頒發(fā)給承包農戶的林權證，既可作為農戶對承包林地享有使用權、對承包林木享有所有權的權屬憑證，也可作為承包農戶所在的集體經(jīng)濟組織享有發(fā)包山林權屬的權屬憑證之一。但是，在林改發(fā)證中，不乏發(fā)證機關疏于審查發(fā)包方以嚴重違反法定頒發(fā)程序的“林業(yè)三定”山界林權證作為發(fā)包山林權屬依據(jù)、相關集體經(jīng)濟組織在林改頒證前的公示期限內未能提出異議等原因，導致在發(fā)包山林權屬客觀上尚有爭議的情況下向承包農戶頒發(fā)林權證的情形。此時，在相關利害關系人提出異議的情況下，林權證就不能直接作為權屬憑證，應視相關糾紛解決的情況而后定。實踐中，異議人一般會通過兩種途徑主張權利，一是起訴向承包農戶頒發(fā)林權證的行政登記行為，二是要求政府對爭議山林土地的權屬進行行政確權，由政府作出確權決定時順帶著撤銷頒發(fā)給承包農戶的林權證和對方集體經(jīng)濟組織在“林業(yè)三定”時領取的山界林權證。兩種救濟方式被訴行政行為不同，故法院在訴訟中、檢察機關在訴訟監(jiān)督中應注意區(qū)分審查對象、內容、證明標準。

四、確權規(guī)則的具體適用

（一）以最后一次權屬調整依據(jù)為準

《國務院批轉廣西壯族自治區(qū)關于處理山林土地水利糾紛的情況報告》明確規(guī)定：“根據(jù)中央和自治區(qū)的各項政策、規(guī)定、法律、法令，一般應以土改、合作化、‘四固定時的定論為依據(jù)。對于解放后黨政機關的處理決定和雙方商定的協(xié)議，應當維護”。我國農村山林土地權屬歷經(jīng)數(shù)次變更，在各個時期權屬來源、變動事實清楚、證據(jù)充分有效的情況下，確定爭議地權屬應當以最后一次的權屬調整為準。其中，土改、合作化、“四固定”，是在全國范圍內對農村山林土地權屬進行統(tǒng)一調整的三個主要時期，后一個時期是對前一個時期權屬歸屬的調整，尤其是“四固定”時確立了實行至今的“公社、生產大隊、生產隊三級所有，生產隊為基礎”的農村集體山林土地所有制，因此，除非“四固定”后相關集體經(jīng)濟組織另行達成協(xié)議或者有權機關依法另行作出權屬處理決定，一般確定山林土地權屬應當以“四固定”時的定論為依據(jù)。在“四固定”以后實行的家庭聯(lián)產承包、“林業(yè)三定”、林權制度改革及其頒證工作，均不得與“四固定”時期的權屬定論或“四固定”后的權屬協(xié)議、處理決定相悖。

（二）由近及遠地綜合審查，堅持“三個有利于”原則

在雙方均沒有充分證據(jù)證明糾紛前己方對爭議山林土地擁有全部權屬的情況下，應當由近及遠地審查爭議的山林土地權屬的歷次調整情況。倒查至“四固定”時期，爭議地的權屬仍查不清的，則應逐一審查合作化、土改時期的權屬變更、經(jīng)營管理狀況，根據(jù)能查清的某一歷史時期的權屬狀況，同時結合該歷史時期以后的有證據(jù)證明的經(jīng)營管理歷史及糾紛發(fā)生時的經(jīng)營管理現(xiàn)狀等因素，按照“三個有利于”原則綜合性地對爭議地進行確權;各個時期的權屬變動都查不清的，綜合糾紛發(fā)生前有證據(jù)證明的經(jīng)營管理歷史、糾紛發(fā)生時的經(jīng)營管理現(xiàn)狀、各方人口多寡等系列相關因素，按照“三個有利于”原則進行確權;各個時期的權屬變動及經(jīng)營管理的歷史都查不清的，則綜合發(fā)生糾紛時的經(jīng)營管理現(xiàn)狀、各方人口多寡等系列相關因素，按照“三個有利于”原則進行確權。當然，在能查明山林土地權屬的情況下，如果經(jīng)過積極疏導、充分協(xié)商，權利人愿意作出讓步的，可以綜合考慮歷史和現(xiàn)實狀況、權利人處分權利的內容，按照“三個有利于”原則進行確權。

（三）行政機關適用“三個有利于”原則確權，應舉證說明確權結果如何符合“三個有利于”

在無充分證據(jù)證明爭議山林土地的權屬在糾紛前已全部歸哪一方所有的情況下，政府適用“三個有利于”原則進行確權的情況較為普遍。適用“三個有利于”原則進行確權，雖是《廣西壯族自治區(qū)山林土地水利權屬糾紛調解處理條例》賦予政府的行政自由裁量權，但并非可以任意行使，仍需立足于一定的事實，即政府應當對其確權結論如何符合“三個有利于”進行說明、舉證，否則不足以證明其確權行為的合法性。然而，實踐中部分行政確權決定僅簡單援引“三個有利于”原則進行確權，并未舉證說明為什么這樣劃分爭議山林土地是符合“三個有利于”的;行政訴訟階段，部分行政判決則簡單認定政府適用“三個有利于”原則對爭議地進行“適當?shù)貏澐?，并無不當”，并未審查行政確權結果是否真的“適當”。如此確權、判決，難以確保所有確權結果都能做到真正有利于生產生活、有利于經(jīng)營管理、有利于社會和諧穩(wěn)定。例如，爭議地范圍內的A地塊雖無充分證據(jù)證明在糾紛前權屬歸哪一方所有，但由甲隊在爭議前數(shù)年已經(jīng)花費大量人力物力財力平整和提高地力，種上了生長周期長、不易移植的珍貴木材，若政府疏于認定這一細節(jié)，僅以整個爭議地權屬不清為由，就自由裁量將A地塊確權給乙隊、將爭議地范圍內的B荒地確權給甲隊，即是濫用行政自由裁量權和確權結論不符合“三個有利于”的表現(xiàn)。

總之，山林土地權屬糾紛案情復雜，“四固定”時山林土地權屬調整事實清楚多是權屬調整事實不清的情況，我們應視個案具體情況，在正確分析認定證據(jù)的基礎上，綜合能夠查明的相關事實以及遵循“三個有利于”原則，才能對此類糾紛作出準確的處理結果。

注釋：

[1]參見《廣西林業(yè)產業(yè)快速發(fā)展，成全國最重要的木材生產基地》，中國紅木網(wǎng)http：//www.hongmu.info/a/xinwen/112365.html，最后訪問日期：2020年7月16日。

[2]根據(jù) 《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》第2條規(guī)定：“本自治區(qū)行政區(qū)域內個人之間、個人與單位之間、單位之間發(fā)生的土地山林水利的所有權或者使用權糾紛（以下簡稱土地山林水利權屬糾紛）的調解、處理適用本條例?！贝颂幮姓{解處理程序是行政訴訟前置程序的統(tǒng)稱。