適度可控與合作互動(dòng)

陳建

摘? 要：公共檔案管理的社會(huì)參與主體包括公共檔案機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、民間組織、相關(guān)事業(yè)單位和公眾。各參與主體既具有自主性和相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)又具有不同的角色定位、作用和權(quán)責(zé)配置形式。概括來(lái)說(shuō)，公共檔案機(jī)構(gòu)是社會(huì)參與的總體責(zé)任者和主導(dǎo)者，市場(chǎng)是適度可控的參與者，民間組織是積極互動(dòng)的參與者，事業(yè)單位是合作共贏的參與者，公眾是獨(dú)立自主的參與者。公共檔案機(jī)構(gòu)與各參與主體相互協(xié)同合作，共同推動(dòng)了公共檔案管理任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)參與;社會(huì)合作;公共檔案管理;管理主體

Abstract： The social participants of public archives management include public archives institutions， market， non-governmental organizations， relevant public institutions， and the citizens. The participants are not only relatively independent but also have different roles and forms of power and responsibility allocation. Generally speaking， public archives institutions are the overall responsibility and leader of social participation， markets are moderately controllable participants， non-governmental organizations are active interactive participants， public institutions are participants of win-win cooperation， and the citizens are independent participants. The public archives institutions and participants should cooperate with each other to jointly promote the realization of public archives management tasks.

Keywords： Social participation; Social cooperation; Public Archives management; Management subject

2014年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》中明確指出，“規(guī)范并支持社會(huì)力量參與檔案事務(wù)”，這為開(kāi)展公共檔案管理的社會(huì)參與及機(jī)制創(chuàng)新提供了重要政策依據(jù)。目前學(xué)界對(duì)社會(huì)力量參與公共檔案管理問(wèn)題給予了較多關(guān)注和思考，研究?jī)?nèi)容涵蓋了社會(huì)參與檔案工作的概念[1]、原因[2]、現(xiàn)狀[3]、意義[4]，檔案工作社會(huì)參與的路徑和方式，[5][6][7]社交媒體時(shí)代檔案工作社會(huì)參與的模式，[8][9]等內(nèi)容，學(xué)界對(duì)公共檔案管理社會(huì)參與主體的探討也有涉及，多數(shù)認(rèn)為應(yīng)秉持多樣化原則，吸納多元主體實(shí)現(xiàn)技術(shù)、人才、智慧上的合作，[10][11]不足在于學(xué)界缺乏對(duì)社會(huì)參與多元主體的具體對(duì)象及其角色定位和權(quán)責(zé)配置的全面深入分析。本文以具體案例為基礎(chǔ)，對(duì)公共檔案管理的社會(huì)參與主體進(jìn)行細(xì)化分析。

1 公共檔案機(jī)構(gòu)：社會(huì)參與的總體責(zé)任者和主導(dǎo)者

在通常情況下，公共檔案管理引入社會(huì)力量參與的過(guò)程中，公共檔案機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)參與主體間并非是完全平等的地位，公共檔案機(jī)構(gòu)基本上仍然是社會(huì)參與的總體責(zé)任者和主導(dǎo)者。因?yàn)樗鼈儞碛蟹傻氖跈?quán)和權(quán)威、完善的組織架構(gòu)、公共財(cái)政的支持以及豐富的公共檔案資源，可以有效了解參與活動(dòng)中不同主體的情況、確立參與活動(dòng)的任務(wù)、設(shè)計(jì)與制定參與規(guī)則與策略、掌握參與效果與不足。

需要指出的是，公共檔案機(jī)構(gòu)在社會(huì)參與中雖然發(fā)揮主導(dǎo)作用，但主導(dǎo)并非完全控制，恰恰相反，公共檔案機(jī)構(gòu)需要從過(guò)去的管制型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?，如此方能開(kāi)展更好的社會(huì)參與。具體來(lái)說(shuō)，公共檔案機(jī)構(gòu)在社會(huì)參與中的角色定位和作用體現(xiàn)在以下方面：第一，社會(huì)參與的組織、推動(dòng)與服務(wù)者。公共檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)正視不足，放下身段，轉(zhuǎn)變“唯我獨(dú)大”的觀念，扶持發(fā)展社會(huì)檔案組織，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性的檔案公共服務(wù)領(lǐng)域，將自己定位為社會(huì)參與的組織者和服務(wù)者，以開(kāi)放和包容的姿態(tài)歡迎和推動(dòng)社會(huì)力量參與到公共檔案管理中來(lái)，將其看做是公共檔案機(jī)構(gòu)的合作伙伴和服務(wù)對(duì)象。第二，社會(huì)參與的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督者。公共檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)明確社會(huì)參與的目標(biāo)、范圍與方式，做社會(huì)參與的培訓(xùn)師和指導(dǎo)者，引導(dǎo)檔案社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展和良性競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)參與的業(yè)務(wù)監(jiān)管與績(jī)效評(píng)估，優(yōu)化監(jiān)管方式和風(fēng)格，保障公共檔案服務(wù)的均衡和安全供給。第三，社會(huì)參與政策、規(guī)則與規(guī)劃的制定者。公共檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用行政權(quán)力和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，制定科學(xué)合理、切合實(shí)際的社會(huì)參與政策、規(guī)則和規(guī)劃，如近年來(lái)，我國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)了檔案中介機(jī)構(gòu)管理辦法，為公共檔案管理社會(huì)參與提供了有效的制度保障。第四，社會(huì)參與資金和資源的主要籌措和支持者。公共檔案機(jī)構(gòu)具有大量而穩(wěn)定的財(cái)務(wù)支持，豐富而多樣的公共檔案資源，這些為社會(huì)力量的持續(xù)參與提供了良好資源支撐。第五，公共利益的維護(hù)者。公共檔案機(jī)構(gòu)是公共檔案利益的代言人和維護(hù)者，公共檔案管理社會(huì)參與的前提和基礎(chǔ)便是充分保障公共檔案資源的絕對(duì)安全，維護(hù)檔案信息的真實(shí)、完整和可靠，保障國(guó)家、社會(huì)和公眾的合法權(quán)益和共同利益。

2 市場(chǎng)：適度可控的參與者

引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向。公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革要求，公共管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從公共服務(wù)的直接提供者和生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品和服務(wù)的購(gòu)買者和管制者，[12]這是為社會(huì)和公眾提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的重要手段。因此，公共檔案機(jī)構(gòu)也可以將部分公共檔案管理和服務(wù)業(yè)務(wù)通過(guò)民營(yíng)化、合同外包、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)等市場(chǎng)方式由市場(chǎng)化部門經(jīng)營(yíng)或與其共同開(kāi)展。近年來(lái)，我國(guó)公共檔案管理引入市場(chǎng)力量參與的現(xiàn)象逐漸成為常態(tài)，主要參與方式有二：一是公共檔案機(jī)構(gòu)引入市場(chǎng)化、專業(yè)化的檔案服務(wù)供應(yīng)商開(kāi)展檔案外包合作，合同外包的方式現(xiàn)在已經(jīng)較為普遍，開(kāi)展的工作包括檔案數(shù)字化、檔案管理平臺(tái)開(kāi)發(fā)、數(shù)字信息長(zhǎng)期保存技術(shù)研發(fā)、紙質(zhì)檔案整理、外文檔案翻譯等等;二是公共檔案機(jī)構(gòu)與各類企業(yè)直接開(kāi)展合作，利用企業(yè)的科研力量、資金、人員、設(shè)備、技術(shù)、營(yíng)銷推廣等資源共同推進(jìn)檔案公共管理和服務(wù)事項(xiàng)，開(kāi)展的工作包括檔案科研項(xiàng)目合作、檔案標(biāo)準(zhǔn)制定、檔案文化推廣、公共檔案資源編研與開(kāi)發(fā)（舉辦展覽、文創(chuàng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等）等。[13][14]

由于市場(chǎng)機(jī)制存在缺陷，公共檔案機(jī)構(gòu)引入市場(chǎng)主體參與公共檔案管理應(yīng)堅(jiān)持適度原則，同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督和指導(dǎo)，以保障公共檔案服務(wù)的質(zhì)量和效益。作為市場(chǎng)主體的企業(yè)在參與公共檔案管理過(guò)程中應(yīng)明確自身的角色定位，履行好企業(yè)責(zé)任。

第一，遵守公共檔案機(jī)構(gòu)關(guān)于社會(huì)參與的相關(guān)法規(guī)和制度，服從配合公共檔案機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。公共檔案機(jī)構(gòu)通過(guò)設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)和要求約束市場(chǎng)主體的參與行為，同時(shí)出臺(tái)了一系列監(jiān)管法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)主體應(yīng)嚴(yán)格遵守和高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行這些法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

第二，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，共同開(kāi)展緊密合作。參與公共檔案管理和開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)主體應(yīng)努力發(fā)揮自身在資金、技術(shù)、設(shè)備、員工素質(zhì)、研發(fā)、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和營(yíng)銷等方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)公共檔案資源進(jìn)行深入挖掘，加強(qiáng)創(chuàng)新，努力開(kāi)發(fā)和提供優(yōu)質(zhì)的檔案產(chǎn)品和服務(wù)。如蘇州檔企合作基地的企業(yè)一方在確定絲綢產(chǎn)品待開(kāi)發(fā)品種過(guò)程中，充分發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)性、品種篩選和市場(chǎng)預(yù)測(cè)方面的優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)確定先行開(kāi)發(fā)的絲綢檔案品種及產(chǎn)品功能定位。[15]

最后，加強(qiáng)自我約束和管理。參與公共檔案管理的市場(chǎng)主體不應(yīng)僅僅關(guān)注企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)負(fù)擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，維護(hù)檔案資源安全和公共利益，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙豐收。

3 民間組織：積極互動(dòng)的參與者

民間組織是對(duì)國(guó)家力量、市場(chǎng)力量的有效補(bǔ)充和平衡，在政府和民眾間搭建起溝通和協(xié)調(diào)的平臺(tái)，發(fā)揮民主參與、利益整合、權(quán)力制約的作用，有助于優(yōu)化公共事務(wù)的治理結(jié)構(gòu)。[16]

3.1 檔案學(xué)會(huì)。檔案學(xué)會(huì)是我國(guó)重要的檔案行業(yè)協(xié)會(huì)組織，屬于檔案工作者自愿聯(lián)合成立的民間組織，是“黨領(lǐng)導(dǎo)下團(tuán)結(jié)聯(lián)系廣大檔案工作者的群眾性學(xué)術(shù)團(tuán)體，是提供檔案類公共服務(wù)產(chǎn)品的社會(huì)組織”。[17]目前我國(guó)檔案學(xué)會(huì)體系完備，擁有大量的團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人會(huì)員，在參與檔案公共管理與服務(wù)中具有特殊而重要的作用。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》（2014）中明確指出，“充分發(fā)揮檔案學(xué)會(huì)等社會(huì)組織的作用”。近年來(lái)，檔案學(xué)會(huì)已經(jīng)承接了部分公共檔案機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移的政府職能，比如檔案行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂、檔案科技項(xiàng)目評(píng)估、檔案技術(shù)成果鑒定、資質(zhì)認(rèn)定、職稱評(píng)定等社會(huì)職能以及舉辦檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)、檔案科學(xué)普及、檔案學(xué)術(shù)研究和決策咨詢等服務(wù)職能，[18]有力促進(jìn)了檔案行業(yè)共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和健康發(fā)展。

雖然我國(guó)檔案學(xué)會(huì)成為公共檔案管理的重要參與力量，但在參與過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題：首先，我國(guó)檔案學(xué)會(huì)參與公共檔案管理、承接公共檔案機(jī)構(gòu)部分職能的法律依據(jù)不明確，它屬于部門行為而不是法律行為。[19]其次，對(duì)公共檔案機(jī)構(gòu)存在過(guò)度依附關(guān)系，存在“機(jī)關(guān)化”“行政化”等現(xiàn)象。各級(jí)檔案學(xué)會(huì)掛靠同級(jí)公共檔案機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性較差，公共檔案機(jī)構(gòu)成為學(xué)會(huì)管理職責(zé)的實(shí)際承擔(dān)者。最后，自身能力建設(shè)不足。檔案學(xué)會(huì)自身的組織和制度建設(shè)、活動(dòng)方式和運(yùn)行機(jī)制等方面不夠完善，人員數(shù)量和素質(zhì)有待提升。因此，盡快立法明確檔案學(xué)會(huì)參與公共檔案管理的法律地位，增強(qiáng)學(xué)會(huì)工作的獨(dú)立性，逐步減少和降低對(duì)掛靠單位的依賴，加強(qiáng)與政府、市場(chǎng)的合作能力，建立健全相關(guān)制度規(guī)范和準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)是增強(qiáng)其參與公共檔案管理事務(wù)能力的重要路徑。

3.2 基金會(huì)?；饡?huì)是指“利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照基金會(huì)管理?xiàng)l例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人”（《基金會(huì)管理?xiàng)l例》）。目前我國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域已經(jīng)有超過(guò)2000家各類基金會(huì)組織，它們對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)?；饡?huì)同樣是公共檔案管理可以引入的一股重要社會(huì)力量。公共檔案資源是人類的寶貴記憶和歷史憑證，對(duì)于維護(hù)國(guó)家和民族認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)歷史文化的傳承具有重要價(jià)值，公共檔案機(jī)構(gòu)作為公益性和非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)，其與基金會(huì)的很多理念相契合。因此，國(guó)內(nèi)外許多基金會(huì)也樂(lè)意將資金投入到公共檔案機(jī)構(gòu)開(kāi)展檔案資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)工作?？傮w來(lái)說(shuō)，可以把參與公共檔案管理的基金會(huì)分為兩種類型，一種是對(duì)公共檔案管理提供資助和支持的非檔案類基金會(huì)，比如，2007年6月，英國(guó)聯(lián)合信息系統(tǒng)委員會(huì)基金理事會(huì)（JISC）捐助80萬(wàn)英鎊，支持美國(guó)國(guó)家檔案館開(kāi)展新項(xiàng)目——“20世紀(jì)的英國(guó)統(tǒng)治”的研究[20]，再如，2010年8月，孫中山基金會(huì)資助與支持廣東省檔案館和臺(tái)北中山紀(jì)念館合作，在臺(tái)北成功舉辦《孫中山與廣東檔案圖片展覽》，起到了很好的宣傳效果[21];另一種是檔案事業(yè)類基金會(huì)，如美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、意大利等西方國(guó)家設(shè)立了很多檔案基金會(huì)，直接用于資助和開(kāi)展檔案保護(hù)、管理與開(kāi)發(fā)利用工作，較有代表性的是美國(guó)國(guó)家檔案館基金會(huì)（National Archives Foundation），它成立于1992年，是獨(dú)立的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和美國(guó)國(guó)家檔案館的合作伙伴，其宗旨是提升公眾對(duì)美國(guó)國(guó)家檔案館的認(rèn)知，提升社會(huì)檔案意識(shí)和參與意識(shí)，鼓勵(lì)公眾投身美國(guó)民主化進(jìn)程，其主要工作是為美國(guó)國(guó)家檔案館開(kāi)展公共檔案管理和服務(wù)活動(dòng)提供支持，比如它在舉辦展覽、講座、公眾教育、舉辦特色活動(dòng)、發(fā)行檔案出版物、檔案利用授獎(jiǎng)等方面開(kāi)展了卓有成效的工作，其資金來(lái)源于社會(huì)的資助，其資金的籌集、管理和使用十分規(guī)范、嚴(yán)格和透明，且基金會(huì)內(nèi)部建立了嚴(yán)格規(guī)范的管理制度，形成了科學(xué)合理、公開(kāi)透明的運(yùn)行機(jī)制。

目前，檔案基金會(huì)在我國(guó)仍屬新鮮事物，在實(shí)踐中還沒(méi)有出現(xiàn)類似組織。2014年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》中明確提出，“支持企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人依法設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金”。這是我國(guó)首次從國(guó)家層面提出設(shè)立檔案事業(yè)發(fā)展基金，為我國(guó)檔案基金會(huì)的設(shè)立提供了重要政策依據(jù)。

3.3 其他民間組織。除了檔案學(xué)會(huì)和基金會(huì)，公共檔案管理可以引入的民間組織還有很多，比如民間檔案文獻(xiàn)收藏研究會(huì)、歷史學(xué)會(huì)、家譜學(xué)會(huì)、民族聯(lián)誼會(huì)、攝影協(xié)會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)等等，它們同樣可以在公共檔案收集、保管與開(kāi)發(fā)利用中發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)和特色，做公共檔案管理的參與者與執(zhí)行者。我國(guó)公共檔案機(jī)構(gòu)與這些民間組織在實(shí)踐中已開(kāi)展了不少合作，如2014年，浙江省成立社會(huì)組織——民間檔案文獻(xiàn)收藏研究會(huì)，充分發(fā)揮其作用助力民間檔案文獻(xiàn)的申報(bào)、調(diào)查、采集、展示與研究工作，挖掘和搶救民間記憶資源;2017年，浙江省檔案館與美國(guó)猶他家譜學(xué)會(huì)簽訂《FAMILY SEARCH國(guó)際檔案館合作協(xié)議》，猶他家譜學(xué)會(huì)將向浙江省檔案館捐贈(zèng)他們多年來(lái)收藏的與浙江相關(guān)的家譜、地方志和科舉名冊(cè)等資料的數(shù)字化版本，在省館建立家譜查閱利用中心，為社會(huì)各界提供家譜查詢、尋根服務(wù)。[22]可見(jiàn)，我國(guó)參與公共檔案管理的民間組織類型較為多樣，但總體來(lái)看，參與公共檔案管理的民間組織尤其是民間檔案組織數(shù)量不足，力量弱小。因此，將社會(huì)公眾組織起來(lái)，推動(dòng)建立和壯大更多民間檔案組織，是助力民間組織參與公共檔案管理的當(dāng)務(wù)之急和必由之路。

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（作者單位：山東大學(xué)歷史文化學(xué)院，來(lái)稿日期：2020-06-02）