完善黨和國家監(jiān)督體系的邏輯考量

張勇

摘 要：黨的十九屆四中全會對完善黨和國家監(jiān)督體系作出重大戰(zhàn)略決策和制度安排，我們要從歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯相結(jié)合的角度深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會、堅決貫徹落實。從歷史邏輯看，完善黨和國家監(jiān)督體系是黨和國家事業(yè)勝利發(fā)展的重要制度保障;從理論邏輯看，完善黨和國家監(jiān)督體系的根本是強化對權(quán)力的制約監(jiān)督;從實踐邏輯看，完善黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)鍵是構(gòu)建系統(tǒng)完備的監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：黨和國家;監(jiān)督體系;邏輯考量

中圖分類號：D262.13? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）05-0020-07

黨的十九屆四中全會指出，必須堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福。從歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯相結(jié)合的角度，就完善黨和國家監(jiān)督體系進行系統(tǒng)思考分析，對于我們貫徹落實好全會精神，“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”[1]（P42），推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障黨和國家事業(yè)勝利發(fā)展，具有重要的理論和實踐意義。

一、從歷史邏輯看，完善黨和國家監(jiān)督體系是黨和國家事業(yè)勝利發(fā)展的重要制度保障

馬克思主義政黨一貫重視黨和國家監(jiān)督問題，特別是把建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度作為無產(chǎn)階級革命事業(yè)勝利發(fā)展的重要保障。馬克思、恩格斯在創(chuàng)建共產(chǎn)主義者同盟時，就在同盟章程中明確規(guī)定，中央委員會是全盟的權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，向代表大會報告工作;各級委員會由選舉產(chǎn)生，并可以隨時撤換，這在實際上確立了黨內(nèi)監(jiān)督的原則和舉措。后來在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗教訓(xùn)時，恩格斯高度評價了公社采取的一項措施，即選舉并可以隨時撤換公社公職人員，認(rèn)為這是“為了防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕边@種現(xiàn)象的“兩個可靠的辦法”之一。[2]（P110-111）

十月革命勝利后，為加強黨內(nèi)監(jiān)督，列寧領(lǐng)導(dǎo)建立了俄共（布）專門的黨的監(jiān)督機構(gòu)——中央監(jiān)察委員會，賦予其很高的地位和很大的權(quán)力，重點是強化對黨的上層領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及高級干部的監(jiān)督。在列寧的主持下，俄共（布）十大通過了《關(guān)于監(jiān)察委員會的決議》，規(guī)定了監(jiān)委會的職責(zé)：監(jiān)察委員會的任務(wù)是同入侵黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財思想、同黨員濫用自己職權(quán)的行為作斗爭。在監(jiān)察委員會權(quán)威性方面，決議明確規(guī)定：監(jiān)察委員會與同級黨組織的關(guān)系是平行的，并且監(jiān)察委員有權(quán)出席同級黨委的一切會議，并有發(fā)言權(quán)。對監(jiān)察委員會的決議，同級黨委必須執(zhí)行，不得撤銷。這些重要探索和實踐，為后來的馬克思主義政黨解決黨和國家監(jiān)督問題，提供了重要借鑒。

中國共產(chǎn)黨成立后非常重視黨內(nèi)監(jiān)督問題，黨的一大黨綱規(guī)定，“地方組織的人數(shù)很多時，可以派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受當(dāng)?shù)貓?zhí)行委員會最嚴(yán)格的監(jiān)督”;“地方委員會的財務(wù)、活動和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督”。[3]（P50）1927年黨的五大決定設(shè)立中央及省監(jiān)察委員會，并選舉成立了中央監(jiān)察委員會。這是中國共產(chǎn)黨最早的也是級別最高的黨內(nèi)專門監(jiān)督機構(gòu)。黨的五大黨章修正案規(guī)定，“為鞏固黨的一致及威權(quán)起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監(jiān)察委員會。”[3]（P78）黨章對監(jiān)察委員會的構(gòu)成、職權(quán)等作出了明確規(guī)定，從黨內(nèi)最高法規(guī)層面就黨內(nèi)監(jiān)督問題進行了制度設(shè)計。雖然后來黨的監(jiān)察委員會的名稱幾度變更，但它發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督作用的主要職能沒有變。這些探索實踐對于保持黨的先進性和純潔性，保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證新民主主義革命的勝利，發(fā)揮了重要作用。

新中國成立后，作為執(zhí)掌全國政權(quán)的執(zhí)政黨，為進一步加強黨和國家監(jiān)督工作，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，中央人民政府委員會第三次會議決定成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會（后改為國務(wù)院監(jiān)察部），黨和國家監(jiān)督制度和監(jiān)督機構(gòu)逐步確立。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會，代替各級黨的紀(jì)律檢查委員會。1956年9月，黨的八大決定恢復(fù)監(jiān)察委員會設(shè)置，在黨章中進一步明確了黨的中央和地方監(jiān)察委員會的構(gòu)成、任務(wù)和工作機制等。這些重大制度安排和舉措，為保證黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，保證社會主義革命的勝利，起到了至關(guān)重要的作用。1959年4月，第二屆全國人大一次會議通過國務(wù)院《關(guān)于撤銷國家監(jiān)察部的議案》，相繼撤銷了監(jiān)察部和各級人民監(jiān)察機關(guān)?！拔母铩逼陂g，黨的九大黨章取消了黨的監(jiān)察委員會的條款，撤銷了中共中央監(jiān)察委員會設(shè)置，極大地削弱了黨和國家監(jiān)督工作。粉碎“四人幫”后，黨的十一大決定恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查委員會設(shè)置，十一大黨章以相應(yīng)條款作出規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督工作開始步入正軌。

1978年黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了100人組成的新的中央紀(jì)律檢查委員會，陳云為第一書記，鄧穎超為第二書記。中央紀(jì)委的根本任務(wù)是，維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風(fēng)。黨的十二大修改通過的黨章將各級紀(jì)委“由同級黨委選舉產(chǎn)生”改為“由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生”，大大提高了各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。1986年12月，第六屆全國人大常委會第十八次會議決定恢復(fù)國家行政監(jiān)察體制，設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部。為提高黨政監(jiān)督的整體效能，根據(jù)黨中央和國務(wù)院決定，1993年2月，中央紀(jì)委與監(jiān)察部機關(guān)合署辦公，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能。這是新形勢下完善我國黨政監(jiān)督體制的一項重大探索和制度改革，不僅加強了黨的紀(jì)律檢查工作，而且強化了行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督職能，為黨和國家各項事業(yè)的勝利發(fā)展提供了重要制度保障。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，面對世界百年未有之大變局，立足于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，著眼于黨和國家長治久安，從政治和全局高度推進監(jiān)督制度改革，緊緊抓住堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個“綱”，始終保持堅定正確的政治方向;牢牢守住政治監(jiān)督的根本定位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，落實“兩個維護”，確保黨中央令行禁止、全黨團結(jié)統(tǒng)一;大力推進從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”，形成紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督新格局，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋，黨和國家監(jiān)督工作逐步延伸到每個領(lǐng)域、各個角落;堅持壓實黨委紀(jì)委責(zé)任，把領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力和監(jiān)督的責(zé)任對應(yīng)起來，形成和鞏固全黨一起抓的良好局面;堅持緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”，聚焦重點對象，管好關(guān)鍵人，突出對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，形成“頭雁效應(yīng)”;堅持健全制度機制，圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)設(shè)計制度，實現(xiàn)制度建設(shè)與時俱進，初步形成黨和國家監(jiān)督體系總體框架，逐步彰顯黨和國家監(jiān)督體系整體效能，為黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就提供了重要保障。

二、從理論邏輯看，完善黨和國家監(jiān)督體系的根本是強化對權(quán)力的制約監(jiān)督

權(quán)力的不平等性和可交換性以及能夠增值的特點，使得任何權(quán)力只要不加限制，都有可能被擴張而濫用。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！盵4]（P124）加強黨和國家監(jiān)督，說到底就是要加強對公權(quán)力的監(jiān)督。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。這已成為人們的共識。監(jiān)督主要是指對公權(quán)力掌管者權(quán)力行為的監(jiān)督。權(quán)力可以用來為人民謀利益，也可以用來為掌權(quán)者個人或小集體謀私利。在沒有任何限制的條件下，有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力的潛在可能性。要防止權(quán)力的蛻變和腐敗，就必須加強對權(quán)力的監(jiān)督。因此，完善黨和國家監(jiān)督體系的根本是強化對權(quán)力的制約監(jiān)督，尤其是要加強對權(quán)力運行的監(jiān)督，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。

（一）權(quán)力的屬性決定必須對其進行監(jiān)督

權(quán)力具有兩重性，是把“雙刃劍”，運用得當(dāng)利國利民，運用不當(dāng)傷人害己。權(quán)力既可以用來為人民群眾謀利益，也可以用來為掌權(quán)者或少數(shù)人謀取私利，使權(quán)力日益與人民群眾相脫離，凌駕于人民之上，由為人民謀利益的工具變成盤剝?nèi)嗣竦墓ぞ?。對于個人來說，權(quán)力可以使人施展自己的才華，為社會發(fā)展和人民幸福作出貢獻;同時權(quán)力的可交換性和不平等性及其能帶來巨大利益的特點，也會使那些經(jīng)不住誘惑的人成為它的俘虜，利用它為自己謀取私利，危害社會和人民的利益。為了防止權(quán)力的擴張給國家和人民帶來危害，必須對權(quán)力進行監(jiān)督。

對于中國共產(chǎn)黨來說，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨沒有自己特殊的利益。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是黨和人民賦予的，只能用來為人民謀利益。毛澤東早就指出，我們的權(quán)力是人民給的，“人民要解放，就把權(quán)力委托給能夠代表他們的、能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人。我們當(dāng)了人民的代表，必須代表得好”[5]（P1128）。他還強調(diào)，讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈;人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。鄧小平指出，黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督，“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤”[6]（P270）。習(xí)近平總書記指出，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)，必須對人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。他強調(diào)，“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，會影響到領(lǐng)導(dǎo)干部的舒適度。問題是，領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力都是黨和人民賦予的，領(lǐng)導(dǎo)干部使用權(quán)力，使用得對不對，使用得好不好，當(dāng)然要接受黨和人民監(jiān)督?！盵4]（P122）行使權(quán)力既要靠自律，更要靠監(jiān)督。只有讓人民監(jiān)督權(quán)力、讓權(quán)力在陽光下運行，權(quán)力才能正確行使，才不會發(fā)霉變質(zhì)。

（二）強化對權(quán)力運行的監(jiān)督

權(quán)力無論大小，如果沒有制約和監(jiān)督，都有可能被濫用。要堅持有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職必被問、違法要追究的原則，合理分解權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力，緊盯權(quán)力運行各環(huán)節(jié)，完善權(quán)力運行的制約監(jiān)督體系，健全發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)機制，保證黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福。

一要科學(xué)配置權(quán)力。要堅持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)制度，合理劃分和科學(xué)配置各部門、崗位的權(quán)力和職責(zé)，明晰權(quán)力邊界，強化權(quán)力制約;完善權(quán)責(zé)清單制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，堅持法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為;嚴(yán)格實行定期輪崗制度，對在權(quán)力集中的部門和崗位工作達到規(guī)定期限的，要及時調(diào)換部門、崗位任職，降低權(quán)力濫用的風(fēng)險和尋租的可能性。通過對權(quán)力的科學(xué)配置和合理分解，促使領(lǐng)導(dǎo)干部牢記用權(quán)不可任性，做到不越權(quán)、不擅權(quán)、不專權(quán)，秉公用權(quán)、依法用權(quán)、廉潔用權(quán)，按規(guī)則正確行使可以行使的權(quán)力。

二要推動用權(quán)公開。要堅持權(quán)責(zé)透明，遵循減少層次、優(yōu)化流程、提高效能、方便辦事原則，公開權(quán)力清單，依法規(guī)范并公開權(quán)力運行流程，包括政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等，建立權(quán)力運行可查詢、可追溯的反饋機制，促使隱性權(quán)力公開化、顯性權(quán)力規(guī)范化。堅持以公開為常態(tài)，推進黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開，提高權(quán)力運行的透明度。特別是對于那些經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題、人民群眾普遍關(guān)注關(guān)心的民生熱點問題，以及容易滋生腐敗現(xiàn)象的焦點問題等，都應(yīng)該做到及時公開，保障人民群眾的知情權(quán)，提高人民群眾的參與度，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

三要實施全程監(jiān)督。要堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，緊盯權(quán)力運行各環(huán)節(jié)，健全發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差機制，切實做到管好關(guān)鍵人、管到關(guān)鍵處、管住關(guān)鍵事、管在關(guān)鍵時，管住管好一把手是重中之重。針對那些腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，做到權(quán)力延伸到哪里，監(jiān)督就跟進到哪里，權(quán)力多大監(jiān)督就多強。要大力推進權(quán)力監(jiān)督信息化，完善電子政務(wù)建設(shè)，運用科技手段，把風(fēng)險防控的關(guān)鍵節(jié)點和內(nèi)在要求內(nèi)嵌到審批、監(jiān)管等平臺，推動權(quán)力在網(wǎng)上公開透明運行，使權(quán)力運行全程留痕，可視、可控、可查、可糾，從而有效壓減權(quán)力設(shè)租尋租的空間。

四要加大問責(zé)力度。要堅持有權(quán)必有責(zé)、失責(zé)必被問，督促各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使權(quán)力，做到負(fù)責(zé)守責(zé)盡責(zé)。要把黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任貫通起來，突出對主要領(lǐng)導(dǎo)干部和關(guān)鍵崗位干部的監(jiān)督，強化近距離、全天候、常態(tài)化監(jiān)督，把日常監(jiān)督和信訪舉報、巡視巡察結(jié)合起來，加強對問題整改落實情況的督促檢查。對違規(guī)違法濫用權(quán)力的行為，違規(guī)違法推卸應(yīng)盡責(zé)任的行為，不論職位多高、權(quán)力多大，都必須嚴(yán)肅追究責(zé)任，依規(guī)依法加以懲處，絕不允許出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督上的“破窗效應(yīng)”。

（三）重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督

加強黨和國家監(jiān)督的根本是對權(quán)力的監(jiān)督，加強對權(quán)力監(jiān)督的重點是對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國家的中堅力量，手中掌握著大大小小的權(quán)力，理應(yīng)受到重點監(jiān)督。劉云山曾指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部與老百姓的區(qū)別，就在一個‘權(quán)字上。對各級領(lǐng)導(dǎo)干部來說，能否正確為官用權(quán)是最經(jīng)常、最現(xiàn)實的考驗?！盵7]他強調(diào)，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠正確行使權(quán)力，是值得信任的，但信任代替不了監(jiān)督，自律代替不了他律，失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任越重大、崗位越重要，就越要加強監(jiān)督。

要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的監(jiān)督。大量違紀(jì)和腐敗案件表明，對一把手的監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)督弱化的難題亟待破解，甚至“少數(shù)一把手習(xí)慣了凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上”[4]（P122），成了監(jiān)督不了的“特殊人”。要嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，健全對一把手的監(jiān)督制度。完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則，實行一把手末位表態(tài)制，對集體討論事項，每個班子成員必須亮明態(tài)度并記錄在案。要突出上級對下級尤其是上級一把手對下級一把手的監(jiān)督。作為上級黨組織和上級一把手，“要多了解下級一把手日常的思想、工作、生活狀況，多注意干部群眾對下級一把手問題的反映，多聽取下級領(lǐng)導(dǎo)班子成員對一把手的意見”[8]。要強化紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督職能，加強對一把手的監(jiān)督。上級紀(jì)委必須把下級一把手作為監(jiān)督重點，及時發(fā)現(xiàn)問題線索并予以相應(yīng)處置;同級紀(jì)委要發(fā)揮好直接監(jiān)督作用，加強對同級領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是一把手的監(jiān)督，把他們在執(zhí)行民主集中制、落實管黨治黨責(zé)任、廉潔自律等方面的情況要及時向上級紀(jì)委報告。

領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受黨和人民的監(jiān)督。要樹立正確的權(quán)力觀，越是職位高、權(quán)力大，越要正確認(rèn)識權(quán)力的性質(zhì)，對手中的權(quán)力要懷有敬畏之心，在權(quán)力面前切實擺正自己的位置，牢記權(quán)力姓公不姓私，只能用來為黨分憂、為國干事、為民謀利，決不能把公共權(quán)力異化為謀取私利的工具。每一名黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要習(xí)慣于在監(jiān)督下用權(quán)，在監(jiān)督下工作和生活，自覺接受組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督，不斷提高政治覺悟，不斷增強免疫力，確保手中權(quán)力的行使不偏向、不變質(zhì)、不越軌、不出格。正如習(xí)近平總書記所指出的，“不想接受監(jiān)督的人，不能自覺接受監(jiān)督的人，覺得接受黨和人民監(jiān)督很不舒服的人，不具備當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的起碼素質(zhì)?！盵4]（P122）

三、從實踐邏輯看，完善黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)鍵是構(gòu)建系統(tǒng)完備的監(jiān)督機制

沒有規(guī)矩不成方圓。習(xí)近平總書記指出，“治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩?！盵4]（P132）鄧小平在總結(jié)“文革”教訓(xùn)時也曾深刻指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[9]（P333）。實踐證明，推進中國特色社會主義事業(yè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須在改革和完善各項制度上下功夫，必須不斷完善黨和國家監(jiān)督體系。而完善黨和國家監(jiān)督體系的關(guān)鍵，是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、有機貫通、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督機制，形成監(jiān)督合力。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅持用制度管權(quán)管事管人，“加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效?！盵4]（P132）

（一）完善和落實黨內(nèi)監(jiān)督體系，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)作用

古人云，“外疾之害，輕于秋毫，人知避之;內(nèi)疾之害，重于泰山，而莫之避”。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定，在黨和國家的各項監(jiān)督制度之中，黨內(nèi)監(jiān)督必然是處在第一位的，黨內(nèi)監(jiān)督有效力，其他監(jiān)督才能發(fā)揮作用;如果黨內(nèi)監(jiān)督缺失，其他監(jiān)督也必然難起作用?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對完善黨內(nèi)監(jiān)督體系作出明確規(guī)定：即在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全“黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”[10]。完善和落實好這個監(jiān)督體系，要求全黨動手一起抓，強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，讓監(jiān)督體現(xiàn)在時時處處事事上，讓監(jiān)督與黨員干部如影隨形、不掛空擋、不留空白。

要堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨內(nèi)監(jiān)督的正確政治方向，確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，確保黨中央令行禁止和全黨團結(jié)統(tǒng)一。黨委（黨組）要履行好黨內(nèi)監(jiān)督的主體責(zé)任，特別是黨委（黨組）書記要擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任人職責(zé)，既要掛帥又要出征，把責(zé)任傳導(dǎo)給所有班子成員、壓給下一級書記，確保層層落實責(zé)任。黨的工作部門要加強職責(zé)范圍內(nèi)黨內(nèi)監(jiān)督工作，嚴(yán)格執(zhí)行各項監(jiān)督制度規(guī)定，牢牢把本部門本單位的內(nèi)部監(jiān)督和本系統(tǒng)的日常監(jiān)督抓在手上、落在實處。各級紀(jì)委（紀(jì)檢組）要對所轄范圍內(nèi)的黨組織和黨員干部加強監(jiān)督檢查，把維護黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩放在首位，切實履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)。黨的基層組織要加強對黨員的日常管理監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題早提醒、早處置，把咬耳扯袖、紅臉出汗體現(xiàn)在日常，發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用。廣大黨員要增強主體意識，及時了解黨內(nèi)事務(wù)，積極履行監(jiān)督職責(zé)和義務(wù)，充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用。

（二）深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，推進紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化

習(xí)近平總書記指出，“增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果，必須保證各級紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。”[4]（P59）進入中國特色社會主義新時代，我們黨適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求，一體推進黨的紀(jì)檢體制、國家監(jiān)察體制和紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的改革，各級紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，推動職能、人員、工作深度融合，實現(xiàn)了“形”的重塑和“神”的重鑄。在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對行使公權(quán)力的黨員干部、公職人員進行監(jiān)督，對違紀(jì)者進行查處，對涉嫌違法犯罪者進行調(diào)查處置，保證了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的有效行使，推動全面從嚴(yán)治黨取得新成效。在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記對完善紀(jì)檢監(jiān)察體制機制提出明確要求，強調(diào)要堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，改革目標(biāo)不能偏，工作職能要跟上、各項規(guī)則要跟上、配套法規(guī)要跟上、協(xié)調(diào)機制要跟上，推動整個紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)提高履職質(zhì)量。

深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，落實習(xí)近平總書記“四個跟上”重要要求，推進紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化，一要嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》、《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等法規(guī)，通過整合規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作流程，強化紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部權(quán)力運行的制約監(jiān)督;二要逐步完善統(tǒng)一決策、一體運行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作機制，紀(jì)委監(jiān)委履行雙重職責(zé)，用好黨紀(jì)和國法“兩把尺子”，把適用紀(jì)律和適用法律結(jié)合起來，實現(xiàn)紀(jì)法“雙施雙守”，對涉嫌違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的問題進行一體審查調(diào)查，做到全面從嚴(yán)、全面覆蓋、錯罰相當(dāng)、罰當(dāng)其罰;三要做好監(jiān)察法的相應(yīng)配套立法工作，根據(jù)提高系統(tǒng)性、針對性和可操作性的實踐要求，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定細(xì)化具體化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的法律法規(guī)體系;四要發(fā)揮好紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的優(yōu)勢，把黨紀(jì)監(jiān)督與法律監(jiān)督貫通起來，形成紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督同方向發(fā)力、協(xié)調(diào)銜接的監(jiān)督格局，使紀(jì)檢監(jiān)察工作在決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運用上更加協(xié)同高效，進一步提高規(guī)范化法治化水平，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）推動各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力

完善黨和國家監(jiān)督體系，是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及各級各類監(jiān)督主體和監(jiān)督制度，必須健全協(xié)作配合機制，形成上下統(tǒng)籌、聯(lián)動推進的監(jiān)督格局。隨著全面深化改革的不斷推進，黨和國家監(jiān)督體系逐步完善，各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)監(jiān)督的關(guān)聯(lián)性互動性顯著增強，各種監(jiān)督的同頻共振效應(yīng)和互促互補作用日益凸顯。黨內(nèi)監(jiān)督是永葆黨的肌體健康的重要途徑，但黨內(nèi)監(jiān)督必須與其他監(jiān)督結(jié)合起來，才能形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督整體效能。習(xí)近平總書記指出，“黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有關(guān)國家機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，就不能形成監(jiān)督合力?！盵11]因此，必須堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，統(tǒng)籌推動各類監(jiān)督有機貫通、協(xié)調(diào)配合，這樣才能匯聚監(jiān)督合力，增強監(jiān)督實效。

一要在監(jiān)督內(nèi)容上實現(xiàn)貫通。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容有：遵守黨章黨規(guī)憲法法律、維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持民主集中制、落實全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、落實中央八項規(guī)定精神、堅持黨的干部標(biāo)準(zhǔn)、廉潔自律和秉公用權(quán)、完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)情況等八個方面。這些內(nèi)容涵蓋了黨的領(lǐng)導(dǎo)和管黨治黨的重要領(lǐng)域和重大問題，無論是黨內(nèi)監(jiān)督還是其他各種監(jiān)督都要向這八個方面聚焦發(fā)力。比如，在廉潔自律、秉公用權(quán)的監(jiān)督上，在落實中央八項規(guī)定精神的監(jiān)督上，要把黨內(nèi)監(jiān)督同其他監(jiān)督結(jié)合起來，織密監(jiān)督天羅地網(wǎng)，開啟全天候“探照燈”，讓黨員干部始終處于黨和人民群眾監(jiān)督之下，讓“微腐敗”無所遁形。二要在監(jiān)督形式上實現(xiàn)對接。把黨內(nèi)監(jiān)督形式與其他監(jiān)督形式密切配合，形成內(nèi)外監(jiān)督的合力。比如，推動巡視、巡察與群眾申訴、檢舉、控告更好地對接，拓寬群眾反映意見的渠道，加強群眾舉報線索受理工作，更好發(fā)揮巡視巡察的利劍作用。

（四）完善監(jiān)督保障機制，讓監(jiān)督落地落實

制度的生命力在于執(zhí)行。制定制度很重要，更重要的是抓好落實，保障制度真正發(fā)揮作用。習(xí)近平總書記指出，要增強制度執(zhí)行力，堅決維護制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅持制度面前人人平等，做到執(zhí)行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，“堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋”[4]（P131）。他反復(fù)強調(diào)，“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威?！盵4]（P127）完善黨和國家監(jiān)督體系，完善配套各項監(jiān)督制度和運行機制，不僅要鼓勵廣大黨員干部和人民群眾愿監(jiān)督、能監(jiān)督，而且還要保障他們敢監(jiān)督、善監(jiān)督。這就必然要求不斷建立健全監(jiān)督保障機制。

一要加強對監(jiān)督制度落實情況的監(jiān)督檢查，對不履行或者不正確履行監(jiān)督職責(zé)，以及糾錯、整改不力的，甚至造成重大損失或惡劣影響的，按有關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理。二要強化對紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督，嚴(yán)格工作規(guī)程，健全內(nèi)控機制，完善外部監(jiān)督，確保監(jiān)督權(quán)力受到嚴(yán)格約束和正確行使，避免“燈下黑”。三要完善監(jiān)督者權(quán)利保障機制，“提倡署真實姓名反映違紀(jì)事實，黨組織應(yīng)當(dāng)為檢舉控告者嚴(yán)格保密，并以適當(dāng)方式向其反饋辦理情況”;“對干擾妨礙監(jiān)督、打擊報復(fù)監(jiān)督者的，依紀(jì)嚴(yán)肅處理”。[10]四要健全監(jiān)督對象權(quán)利保障機制，“保障監(jiān)督對象的申辯權(quán)、申訴權(quán)等相關(guān)權(quán)利”，“對以監(jiān)督為名侮辱、誹謗、誣陷他人的，依紀(jì)嚴(yán)肅處理”。[10]

總之，完善黨和國家監(jiān)督體系，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要保障，是有效制約監(jiān)督公權(quán)力、奪取反腐敗斗爭徹底勝利的必然選擇，是保障黨和國家事業(yè)勝利發(fā)展的重要制度支撐。歷史和實踐充分證明，我們黨能夠依靠自身力量發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，能夠以強大的戰(zhàn)略定力深化改革、完善治理，能夠以徹底的自我革命精神破解自我監(jiān)督難題，從而確保權(quán)力正確規(guī)范行使，推動執(zhí)政能力整體提升，保障中國特色社會主義事業(yè)勝利發(fā)展。

參考文獻：

[1] 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推 進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決 定》輔導(dǎo)讀本[Z].北京：人民出版社，2019.

[2] 馬克思恩格斯文集：第3卷[M].北京：人民出版社，2009.

[3] 中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編編委會.中國共產(chǎn)黨歷次黨 章匯編（1921—2012）[Z].北京：中國方正出版社，2012.

[4] 中共中央紀(jì)律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習(xí)近 平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編[Z].北京： 中央文獻出版社，中國方正出版社，2015.

[5] 毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[6] 鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[7] 劉云山.領(lǐng)導(dǎo)干部要心中有桿秤，手中有戒尺[N].學(xué)習(xí) 時報，2014-09-08（2）.

[8] 習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體 會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03（2）.

[9] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[10] 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例[EB/OL].http：//www.xinhua net.com/politics/2016-11/02/c11198382422.htm.

[11] 習(xí)近平.在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上的 講話（節(jié)選）[J].求是，2017（1）：3-10.

責(zé)任編輯：彭 瀾