何以彌補城市社區(qū)公共環(huán)境治理責(zé)任真空？

彭小兵 郭夢迪

摘?要：社區(qū)公共環(huán)境治理是代表行政力量的上級政府與居委會，代表市場力量的物業(yè)公司與代表社會力量的業(yè)委會或居民代表大會三方力量主體在社區(qū)公共場域內(nèi)交互作用、共同參與的動態(tài)行動過程。在LX社區(qū)公共環(huán)境治理實踐中，行政、市場、社會三方力量主體在組織結(jié)構(gòu)、行動邏輯與行動策略方面存在差異，加之社區(qū)資源分配不均衡、權(quán)力配置不平等，激化了各力量主體的自利行為，導(dǎo)致社區(qū)公共環(huán)境治理出現(xiàn)責(zé)任真空，具體表現(xiàn)為行政監(jiān)督缺失、市場服務(wù)缺失和社會參與缺失。解決上述問題關(guān)鍵要做到如下幾點：重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)，強化行政監(jiān)督;明確契約內(nèi)容，完善市場服務(wù);培育社會資本，增強社會參與。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;環(huán)境治理;行政力量;市場力量;社會力量

中圖分類號：C916?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）04-0085-11

一、問題的提出

隨著我國城市基層社會管理體制由“單位制”向“街居制”再到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型與變革[1]，社區(qū)居委會、居民代表大會、物業(yè)公司等多元主體協(xié)同參與社區(qū)公共環(huán)境治理，逐漸成為城市基層社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢[2]。作為城市基層社會治理的最小單位，社區(qū)逐漸演變?yōu)樾姓⑹袌?、社會三方力量“共同在場”的公共場域，三方力量彼此?lián)系、相互影響，共同參與社區(qū)公共環(huán)境治理。

在社區(qū)公共環(huán)境治理中，社區(qū)公共環(huán)境服務(wù)通常被視為一項面向全體社區(qū)居民的公共服務(wù)。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展與政府體制改革不斷深化，社區(qū)公共環(huán)境服務(wù)供給模式逐步實現(xiàn)了由政府單一主體供給向行政、市場、社會三方力量主體共同參與供給的轉(zhuǎn)變[3]。在社區(qū)公共環(huán)境服務(wù)供給鏈條中，代表行政力量的街道辦與社區(qū)居委會是權(quán)威“分配者”，代表社會力量的社區(qū)居民是直接享受環(huán)境服務(wù)的“消費者”，代表市場力量的物業(yè)公司是環(huán)境服務(wù)的“生產(chǎn)者”[4]，三者既彼此依賴又相互制約，共同編織成一張社區(qū)公共環(huán)境治理的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)（參見圖1）。業(yè)委會或居民代表大會有決定是否選聘或解雇物業(yè)公司的權(quán)力，并接受街道辦和社區(qū)居委會的指導(dǎo)與監(jiān)督;居委會在橫向上指導(dǎo)并監(jiān)督物業(yè)公司，在縱向上接受街道辦的行政管理;進駐社區(qū)的物業(yè)公司在組織外部橫向受制于居委會與業(yè)委會，縱向接受街道辦的監(jiān)督與指導(dǎo)，在組織內(nèi)部接受公司總部的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督[5]。

然而，在這張復(fù)雜的社區(qū)公共環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中，各力量主體的組織結(jié)構(gòu)、組織目標(biāo)、優(yōu)勢資源、行動邏輯并不完全一致[6]。

首先，當(dāng)前我國城市基層社會仍然呈現(xiàn)出“區(qū)政府—街道辦—社區(qū)居委會”三級治理結(jié)構(gòu)[7]，街道辦超出原本作為區(qū)政府派出機構(gòu)的定位，實際掌握著一級政府行政職能，對社區(qū)居委會進行直接的行政管理，由此，街道辦與居委會之間形成了壓力型的行政隸屬關(guān)系[8]，社區(qū)居委會被吸納進行政體制內(nèi)。在社區(qū)公共場域內(nèi)，由于街道辦在地理空間上的“不在場”，其主要通過對社區(qū)居委會的行政管理與任務(wù)委托參與社區(qū)公共環(huán)境治理，呈現(xiàn)出顯著的“隱性在場”與間接性治理特點。社區(qū)居委會作為上級政府權(quán)力在社區(qū)場域內(nèi)的延伸，目標(biāo)聚焦于完成街道辦所委托的行政任務(wù)與成為治理典范，并因承擔(dān)眾多行政管理職能而導(dǎo)致功能錯位[9]，其本應(yīng)該為基層群眾自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)提供平臺，卻變成了街道的“派生機構(gòu)”，具有濃重的行政化色彩，處于邊緣與弱勢地位[10]。

其次，社區(qū)居民既是社區(qū)治理的對象又是參與社區(qū)治理的主體[11]，隨著社區(qū)居民維權(quán)及參與意識的不斷提升，越來越多的城市社區(qū)成立業(yè)委會或社區(qū)居民代表大會。業(yè)委會或居民代表大會逐漸成為社區(qū)成員表達利益訴求的組織實體代表，其組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出典型的網(wǎng)狀化特征[12]。

最后，進駐社區(qū)的物業(yè)公司是基層政府以購買公共環(huán)境服務(wù)的方式引進社區(qū)的市場力量，通過為社區(qū)居民提供有償公共環(huán)境服務(wù)參與社區(qū)環(huán)境治理。在現(xiàn)代商品房小區(qū)中，物業(yè)公司的治理秩序呈現(xiàn)出典型的線性特征[13]（社區(qū)居民—業(yè)委會—駐社區(qū)物業(yè)、清潔分部—物業(yè)、清潔總公司），物業(yè)公司依據(jù)市場條件下的等價交換原則采取行動，以追求企業(yè)利益為目標(biāo)。

綜上所述，社區(qū)公共環(huán)境治理過程實際上就是在社區(qū)這一公共場域與共同情境中，多方面具有差異性的行政、市場、社會三方力量基于自身理性選擇，相互交換資源，彼此聯(lián)動合作以達成集體行動的過程[14]。由此產(chǎn)生的治理結(jié)果主要有兩種：一種是行政、市場、社會三方力量聯(lián)動協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、利益共享（參見表1）[15];另一種是三方力量各自為政、沖突博弈，以致形成責(zé)任真空[16]。責(zé)任共擔(dān)表現(xiàn)為代表行政力量的街道辦、社區(qū)居委會，代表社會力量的業(yè)委會或居民代表大會，代表市場力量的物業(yè)公司，多元主體間權(quán)力互賴、資源共享、協(xié)商決策、充滿共識，形成了一個富有張力、自主協(xié)調(diào)、持續(xù)互動的治理網(wǎng)絡(luò)[17]。責(zé)任真空則意味著各方主體彼此推諉扯皮，相互推卸責(zé)任，以致陷入社區(qū)公共環(huán)境“三不管”的尷尬境地。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于社區(qū)公共環(huán)境治理責(zé)任真空的研究呈現(xiàn)兩個特點。

第一，研究視角較為微觀，大多著眼于各方主體參與治理的行動過程或策略選擇。例如，基于“目標(biāo)—行動”的理論框架，從追求自我利益最大化的“理性經(jīng)濟人”邏輯出發(fā)，學(xué)者認為責(zé)任真空問題是“集體行動困境”的表現(xiàn)之一，即各方參與主體力在降低個人對集體的貢獻同時增加對集體的索取[18]。一方面，對社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商決策與合作行動增加了各方主體的聯(lián)動成本，即合作程度越高，付出的交易成本越大。為減少或避免彼此間頻繁、復(fù)雜的協(xié)商合作行為所帶來的聯(lián)動成本，各方主體更傾向于獨立決策與自主行動;另一方面，各方主體在集體行動中難免存在自利動機，為獲取更多資源，“搭便車”現(xiàn)象普遍存在，這就破壞了各方合作的心理基礎(chǔ)——信任，造成主體權(quán)責(zé)不清，參與過程相互交錯，各方貢獻無法清晰辨識，上述模糊混亂的狀況進一步造成各方主體互相推諉扯皮，推卸責(zé)任[14]，以致出現(xiàn)“責(zé)任真空”的治理困境。

第二，研究內(nèi)容較為宏觀與龐雜，缺乏對各方力量主體治理責(zé)任內(nèi)容的細致區(qū)別與劃分。例如，有學(xué)者基于湖北省12個社區(qū)的實證研究，具體闡釋了“社區(qū)治理責(zé)任”的內(nèi)涵（即包括行政性與服務(wù)性治理責(zé)任），論證了治理責(zé)任與治理能力間的關(guān)系，提出了社區(qū)公共事務(wù)治理中存在的“責(zé)任錯位”現(xiàn)象，認為責(zé)任錯位主要表現(xiàn)為主體錯位、認知錯位、關(guān)系錯位、職能錯位與考核錯位[19]。社區(qū)治理責(zé)任錯位為治理責(zé)任真空提供了產(chǎn)生與發(fā)展的土壤，但探討的“責(zé)任范疇”較廣泛，缺少對社區(qū)公共環(huán)境治理責(zé)任的內(nèi)容聚焦。基于此，本文試圖從中觀的“結(jié)構(gòu)—行動”互動融合的研究視角，探索多方力量主體在參與社區(qū)公共環(huán)境治理時出現(xiàn)的責(zé)任真空問題。

二、研究視角：“結(jié)構(gòu)—行動”互動融合

實證主義社會學(xué)提出了“結(jié)構(gòu)理論”，認為組織內(nèi)各構(gòu)成要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互依賴，它們之間形成的固定安排與模式即為結(jié)構(gòu)[20]，結(jié)構(gòu)先于主體行動存在并決定了主體的特性、功能、關(guān)系形態(tài)與行動方式，主體行動受制于結(jié)構(gòu)?！敖Y(jié)構(gòu)理論”將社會結(jié)構(gòu)作為解釋個人社會行動的起點[21]，該理論實質(zhì)上是對人的主體性的拒斥，忽略了行動者的實踐性以及社會行動對結(jié)構(gòu)的反構(gòu)建作用。與之相對立，人本主義社會學(xué)則主張社會結(jié)構(gòu)是個體行動的結(jié)果，個體有動機、有目的、有意識的行動構(gòu)建了社會結(jié)構(gòu)，但它卻忽略了社會結(jié)構(gòu)的客觀實在性及其對主體行動的構(gòu)建作用。

學(xué)界在對上述兩種理論進行深入分析的基礎(chǔ)上，提出了“結(jié)構(gòu)—行動”互動融合理論，認為客觀社會結(jié)構(gòu)與主體社會行動是互動融合的，二者以集體意識為中介雙向運動、互為建構(gòu)。一方面，社會結(jié)構(gòu)構(gòu)建了集體意識，集體意識構(gòu)建了社會行動。社會成員在社會結(jié)構(gòu)中擁有的角色、身份、地位、利益、資源等多方面因素構(gòu)建了社會成員的集體意識，它制約并引導(dǎo)著社會成員的社會行動;另一方面，社會行動同時反向構(gòu)建集體意識，集體意識又反向構(gòu)建社會行動。行動主體為實現(xiàn)自身利益最大化，不斷尋求與獲取資源，不斷發(fā)揮自身能動性、調(diào)整行動策略，此過程必然伴隨著行動者對社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與互動規(guī)則等集體意識的重塑，這樣他們就可以尋找、影響并構(gòu)建更符合自身目標(biāo)追求的社會結(jié)構(gòu)[22]。 “結(jié)構(gòu)—行動”互動融合理論實現(xiàn)了社會學(xué)研究科學(xué)性與人文性的統(tǒng)一，為我們提供了更加具備生成性、開放性與豐富性的理論框架。因此，本文在充分吸收“結(jié)構(gòu)—行動”互動融合的理論框架基礎(chǔ)上，運用此理論框架分析社區(qū)公共環(huán)境治理中社會結(jié)構(gòu)和社會行動是如何相互構(gòu)建的，深入探索社區(qū)公共環(huán)境治理“責(zé)任真空”的形成邏輯。

在社區(qū)公共場域內(nèi)，社會結(jié)構(gòu)主要指參與社區(qū)公共環(huán)境治理的多元力量主體所結(jié)成的治理網(wǎng)絡(luò)，表現(xiàn)為各個力量主體在組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)勢資源、組織目標(biāo)、角色定位以及社會聯(lián)系等方面的差異性[23];集體共識以多元力量主體的共同知識、信念和情感為基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為“理性經(jīng)濟人”的價值取向，它構(gòu)建了各力量主體差異化的社會行動（參見圖2）。

1.行政力量科層化。作為一級行政力量，街道辦在地理空間上與社區(qū)場域相“脫離”，卻對社區(qū)事務(wù)有重要影響，對社區(qū)負有管理與服務(wù)雙重責(zé)任。街道辦介入社區(qū)事務(wù)的首要目標(biāo)是以較低成本維護基層社會穩(wěn)定。一方面，街道辦將其社區(qū)公共服務(wù)的職能以購買服務(wù)的形式轉(zhuǎn)包給物業(yè)公司、社會組織;另一方面，街道辦將諸多基層行政管理事務(wù)以委托的方式下放給社區(qū)居委會，同時以資源給予與績效評價為手段向居委會施加體制壓力。由此，街道辦的意志深度滲透進社區(qū)之中[11]，社區(qū)居委會在實際運作中，其職能設(shè)置、人員配備、運作方式等都與街道辦形成了“蜂窩煤眼上下對齊”的結(jié)構(gòu)[24]，社區(qū)居委會逐漸變得科層化、行政化，其自治性質(zhì)相應(yīng)淡化。

2.市場力量契約化。作為以營利為目標(biāo)的市場企業(yè)，物業(yè)公司憑借其優(yōu)質(zhì)的市場服務(wù)資源，通過與街道辦簽訂勞動合同進駐社區(qū)，為社區(qū)居民提供公共環(huán)境服務(wù)。合同生效之后，物業(yè)公司扮演著公共環(huán)境服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者的角色，社區(qū)居民是環(huán)境服務(wù)的消費者與“顧客”。雙方形成了“物業(yè)公司—社區(qū)居民”的雙向互動關(guān)系，街道辦、社區(qū)居委會等行政力量被“排斥”在該互動關(guān)系之外，社區(qū)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為“居民與業(yè)主—業(yè)委會或居民代表大會—物業(yè)公司”的線性結(jié)構(gòu)[25]。在此結(jié)構(gòu)下，為了最大限度追求企業(yè)利益，實現(xiàn)自身利益最大化，物業(yè)公司按照市場原則行動，只履行契約規(guī)定的責(zé)任，對于契約上未明確提及或者邊界模糊不清、模棱兩可的問題則持搪塞推諉或置之不理的態(tài)度。

3.社會力量消費化。隨著社會發(fā)展進步與公民權(quán)利意識覺醒，社區(qū)居民對自身權(quán)利的認知逐步實現(xiàn)了由“房產(chǎn)私權(quán)”向“社區(qū)公權(quán)”的轉(zhuǎn)變[26]，在權(quán)利意識與社區(qū)認同的雙重驅(qū)動下，社區(qū)居民自發(fā)成立業(yè)委會或居民代表大會，它們是社區(qū)居民表達需求、發(fā)出聲音、參與社區(qū)公共事務(wù)的組織平臺，其組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)鮮明的網(wǎng)狀特征。在社區(qū)公共環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，業(yè)委會或居民代表大會處于相對弱勢地位，為了增強自身力量、維護社區(qū)環(huán)境權(quán)益，其必然要最大限度地爭取社區(qū)居民的廣泛認同，提高自身在居民中的影響力與號召力。因此，業(yè)委會或居民代表大會往往傾向于選擇“顧客導(dǎo)向”的行動策略，即以公共環(huán)境服務(wù)的消費者與顧客自居，要求物業(yè)公司遵循“顧客至上”的理念履行其市場契約，為社區(qū)提供良好的公共環(huán)境服務(wù)。

三、案例呈現(xiàn)——重慶市LX社區(qū)公共環(huán)境治理實踐

（一）研究方法與案例選擇

本文采用個案研究法，綜合運用直接觀察法、訪談法，對公共環(huán)境治理中的復(fù)雜情境與責(zé)任真空現(xiàn)象進行深入探索。個案研究具有整體性、經(jīng)驗理解、獨特性、豐富描述、啟發(fā)性、歸納性與自然類推等特點[27]。通過對典型個案的深入觀察與分析，研究者可以從中得出帶有普遍性的結(jié)論[28]。

在樣本選擇上，本文選取LX社區(qū)環(huán)境治理問題作為樣本個案進行探究，主要基于以下考慮。第一，作為典型的“村改居”社區(qū)，LX社區(qū)是政府主導(dǎo)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革的產(chǎn)物，反映了我國城市化進程的時代特征，而且街道辦試圖將LX社區(qū)的公共環(huán)境治理打造成重慶市社區(qū)治理的典范，因此，該案例具有時代與地域的典型性。第二，LX社區(qū)位于重慶市江北區(qū)寸灘街道，筆者擁有深入實地調(diào)研與深度訪談的機會，因此，對LX社區(qū)公共環(huán)境治理的個案研究具有可行性。第三，隨著城市基層管理體制由“街居制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型以及行政管理體制改革不斷深化，以市場化方式購買城市社區(qū)公共服務(wù)已成為社區(qū)治理的發(fā)展趨勢[29]，作為市場力量代表的物業(yè)公司成為社區(qū)治理的重要主體，研究物業(yè)公司的行動過程及其與其他社區(qū)治理主體的互動關(guān)系對優(yōu)化社區(qū)公共事務(wù)治理具有現(xiàn)實意義。

（二）案例呈現(xiàn)

LX社區(qū)是江北區(qū)政府主導(dǎo)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革的產(chǎn)物，在政府推動與支持下，LX社區(qū)順利實現(xiàn)“村改居”轉(zhuǎn)型。起初，為滿足居民對社區(qū)公共環(huán)境服務(wù)的需求，江北區(qū)政府以公開招標(biāo)的方式引入JC物業(yè)公司，為社區(qū)提供公共環(huán)境服務(wù)。隨后，因JC物業(yè)無力獨自承擔(dān)社區(qū)公共環(huán)境服務(wù)責(zé)任，2017年6月1日，江北區(qū)政府再次公開招標(biāo)引進JF清潔公司。2018年，JC物業(yè)公司將部分環(huán)境服務(wù)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給RL清潔公司。至此，LX社區(qū)形成了JC物業(yè)、JF清潔與RL清潔公司三家企業(yè)共同提供公共環(huán)境服務(wù)的“三足鼎立”局面（參見圖3）。但是，LX社區(qū)的公共環(huán)境狀況卻不甚理想，居民對社區(qū)公共環(huán)境的滿意度普遍偏低，生活環(huán)境體驗感較差。筆者實際走訪觀察了LX社區(qū)的環(huán)境狀況并隨機選擇出50名居民深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)71%的居民對建筑垃圾、廢舊家具等大件垃圾的清運狀況不滿意，65%的居民對社區(qū)綠化帶維護狀況不滿意，41%的居民對社區(qū)樓道衛(wèi)生狀況不滿意，24%的居民對社區(qū)生活垃圾清運不滿意，53%的居民對社區(qū)總體環(huán)境衛(wèi)生狀況不滿意。經(jīng)筆者參與觀察后發(fā)現(xiàn)，LX社區(qū)的公共環(huán)境問題主要體現(xiàn)在如下幾個方面。第一，生活垃圾、建筑垃圾等大件垃圾的處理方式簡單隨意且不及時。第二，居民樓道環(huán)境衛(wèi)生差，清理者疏于職守。第三，社區(qū)綠化帶維護處于“三不管”狀態(tài)。第四，社區(qū)人行道、公告欄、休閑區(qū)等公共區(qū)域環(huán)境臟亂差。為何社區(qū)內(nèi)進駐三家環(huán)境服務(wù)企業(yè)，社區(qū)公共環(huán)境卻如此糟糕混亂甚至陷入“三不管”的責(zé)任真空困境？經(jīng)進一步研究發(fā)現(xiàn)，LX社區(qū)公共環(huán)境治理結(jié)構(gòu)存在著一系列內(nèi)生性漏洞與欠缺，各方主體在職能履行上嚴重缺位。

1.行政監(jiān)督缺位：居委會沒“權(quán)”管

（1）“區(qū)政府—國資委—物業(yè)公司”的市場服務(wù)引進結(jié)構(gòu)，造成居委會無直接監(jiān)督權(quán)。江北區(qū)政府通過直接與物業(yè)公司簽訂市場契約的方式購買其環(huán)境服務(wù)，對其擁有直接的監(jiān)督權(quán)，而活動在社區(qū)場域內(nèi)的社區(qū)居委會對物業(yè)公司無直接監(jiān)督權(quán)。JC物業(yè)公司直接接受國資委的監(jiān)督，RL清潔公司直接對JC物業(yè)公司負責(zé)，JF清潔公司直接對江北區(qū)政府負責(zé)。因此，社區(qū)各家環(huán)境服務(wù)公司并不對環(huán)境服務(wù)的直接接受對象——社區(qū)居委會與社區(qū)居民負責(zé)，居委會監(jiān)督地位邊緣化，監(jiān)督話語權(quán)式微，社區(qū)居委會僅能發(fā)揮將居民意見反饋給物業(yè)公司、對雙方矛盾與沖突進行協(xié)調(diào)與溝通的作用。但由于居委會并無監(jiān)督與約束權(quán)，物業(yè)公司對居委會的意見反饋僅僅停留在表面上的敷衍與應(yīng)付。

（2）在“區(qū)政府—街道辦—社區(qū)居委會”的垂直科層制結(jié)構(gòu)中，出于行政績效考慮，居委會放棄間接監(jiān)督權(quán)。居委會接受街道及上級政府的行政管理，實質(zhì)上處于科層制的管理體系中?；谛姓冃Э己藟毫σ约啊靶∈虏怀錾鐓^(qū)”“小事不上報”的辦事原則，居委會往往選擇對物業(yè)公司的失職與缺責(zé)行為隱瞞不報，而脫離于社區(qū)場域的區(qū)政府往往又難于了解內(nèi)情，這會造成直接監(jiān)督權(quán)的失效，使物業(yè)公司處于行政監(jiān)督的真空地帶。

（3）“區(qū)政府—物業(yè)公司”的“契約綁定”結(jié)構(gòu)，造成居委會無更換權(quán)。物業(yè)公司經(jīng)江北區(qū)政府招標(biāo)進駐社區(qū)，其服務(wù)契約是與江北區(qū)政府簽署的，社區(qū)居委會無權(quán)擅自更換物業(yè)公司，造成物業(yè)公司退出壓力與制度約束的欠缺，從而消極履職。

2.市場服務(wù)缺位：物業(yè)公司沒“資”管

（1）“區(qū)政府—國資委—物業(yè)公司”的市場服務(wù)引進結(jié)構(gòu)，造成環(huán)境服務(wù)資金短缺。由于農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)的特殊性，LX社區(qū)居民的公共環(huán)境服務(wù)仍由江北區(qū)政府財政出資購買，區(qū)政府一次性支付環(huán)境服務(wù)購買費，社區(qū)居民無需繳納物業(yè)管理費用。此外，當(dāng)社區(qū)環(huán)境服務(wù)需要資金時，駐社區(qū)物業(yè)分公司須層層上報公司總部審批，繁瑣的資金申請流程與審批手續(xù)，導(dǎo)致環(huán)境服務(wù)效率低下，問題遲遲得不到解決，且分公司得到的資金往往少于實際需要的資金量。例如，LX社區(qū)內(nèi)的綠化帶樹木受蟲害感染需要修剪，物業(yè)分公司上報公司總部2000棵樹木的修剪需求，結(jié)果得到的資金量僅夠修剪200棵樹木，且由于修剪工具原始落后，樹木被直接修剪成“空木樁”，大大影響了社區(qū)環(huán)境美觀度。

（2）物業(yè)公司內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)落后，資質(zhì)不足。JC物業(yè)公司是家國有企業(yè)，由于缺乏其他市場主體與其進行激烈競爭，該公司處于較為安逸的環(huán)境之中，管理方式落后，工作監(jiān)管不力，工作人員積極性不高，疏于職守現(xiàn)象時有發(fā)生，缺乏提供環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)的優(yōu)良資質(zhì)。

（3）物業(yè)公司歸口不一的分散化、碎片化管理結(jié)構(gòu)，造成各家公司資格不足。JC物業(yè)公司管轄業(yè)務(wù)由其與國資委所簽合同限定，RL清潔公司所轄業(yè)務(wù)由其與JC物業(yè)公司所簽合同限定，JF清潔公司所轄業(yè)務(wù)由其與江北區(qū)政府所簽合同限定。幾家公司歸口監(jiān)管單位不統(tǒng)一，合同內(nèi)容中相關(guān)業(yè)務(wù)劃分混亂，職責(zé)界限劃分不清，這進一步造成幾家公司間推諉扯皮，社區(qū)綠化帶環(huán)境臟亂差且無人對此負責(zé)。

3.社會參與缺位：社區(qū)居民沒“利”管

（1）由于社區(qū)文化資源與社會資本匱乏，居民代表大會難以凝聚集體智慧、行使參與社區(qū)治理的權(quán)力。LX社區(qū)是典型的農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)，社區(qū)居民多是農(nóng)村人，文化水平與受教育水平普遍偏低，因此，其意見表達與維護權(quán)益的能力也相應(yīng)較低，他們雖然具有參與社區(qū)環(huán)境公共服務(wù)的意識，卻不知道如何參與。

（2）市場力量過度擴張，破壞了社區(qū)居民參與的“情感-利益”激勵機制。經(jīng)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，原先LX社區(qū)的樓道衛(wèi)生由社區(qū)居民自發(fā)進行打掃?！澳切鄹蓛舻木用瘢思颐刻彀炎约杭议T口打掃得很干凈。有時候，順便把整個樓道都打掃得很干凈?！雹俪鲇趯ψ陨砭幼…h(huán)境的認同感與責(zé)任感，居民自覺清掃樓道。而后，為了更好地激勵居民自發(fā)清掃樓道，居委會實行“清掃居民樓道志愿者積分制”，即社區(qū)每一幢樓安排一名居民志愿者負責(zé)清掃樓道衛(wèi)生，每清掃一次，積1分，每積一分獎勵10元錢。此外，主動成為志愿者，會贏得同樓道居民的認可與稱贊。在情感與物質(zhì)的雙重激勵下，社區(qū)居民都積極做樓道清掃志愿者。由于清掃樓道涉及自家利益，同時，同住一樓的居民彼此熟悉，這客觀上給清掃行為帶來了熟人監(jiān)督的評價壓力，所以，上述制度成效甚好。然而，由于社區(qū)物業(yè)公司進行業(yè)務(wù)調(diào)整，樓道清掃業(yè)務(wù)被外包給RL清潔公司，RL清潔公司以1900元/月的市場價格招聘清潔工清掃樓道，“清掃居民樓道志愿者積分制”因此而夭折，市場力量破壞了社會激勵機制，擠占了社區(qū)認同與社會資本的運作空間，抑制了居民自發(fā)參與社區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)的積極性與主動性。

（3）在治理結(jié)構(gòu)中，居民處于邊緣化的位置，他們的意見難以對實際決策產(chǎn)生顯著影響，居民參與的自我效能感低下。RL清潔公司經(jīng)市場機制雇傭外來清潔工，清潔服務(wù)不善，居民怨聲載道。居民將意見通過居民代表大會反映給社區(qū)居委會與物業(yè)管理公司，由于行政監(jiān)督缺位，社區(qū)居民的意見表達徒然無效，這種“說了也沒人管”的無利結(jié)果嚴重削弱了居民參與社區(qū)環(huán)境監(jiān)督的意愿。

（三）社區(qū)公共環(huán)境治理責(zé)任真空的形塑

社區(qū)公共環(huán)境治理責(zé)任真空是行政、市場、社會三方力量為了在社區(qū)公共環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中最大限度地實現(xiàn)自身利益而采取差異化策略性行動的結(jié)果，具體表現(xiàn)為行政監(jiān)督缺位、市場服務(wù)缺位和社會參與缺位（參見圖4）。

首先，在科層制治理結(jié)構(gòu)中，上級政府牢牢掌握著社區(qū)公共環(huán)境服務(wù)的分配權(quán)與供給權(quán)，并且通過向物業(yè)等企業(yè)購買環(huán)境服務(wù)的方式成功將公共環(huán)境服務(wù)供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給市場，在此過程中，上級政府憑借市場契約對物業(yè)服務(wù)進行監(jiān)督。但上級政府遠離社區(qū)場域，無法對物業(yè)服務(wù)績效形成直接有效的監(jiān)督，這就造成市場契約監(jiān)督的缺失。此外，上級政府為確?；鶎由鐣€(wěn)定，牢牢將體制資源與權(quán)力控制在自己手中，并將大量行政管理性事務(wù)轉(zhuǎn)移給社區(qū)居委會。一方面，居委會地位邊緣化，其在社區(qū)事務(wù)中的話語權(quán)式微，對物業(yè)服務(wù)的直接監(jiān)督權(quán)缺失;另一方面，它經(jīng)常忙于應(yīng)付上級績效考核與各類行政管理事務(wù)，無暇顧及對物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督。此外，為了避免給上級留下“治理無能”的負面印象，居委會秉持“壞事不出社區(qū)”的行動原則，對物業(yè)的服務(wù)問題盡量隱瞞不報，這進一步強化了市場契約監(jiān)督的缺失。

其次，在“區(qū)政府—物業(yè)總公司—駐社區(qū)物業(yè)分公司—社區(qū)業(yè)委會”的線性結(jié)構(gòu)中，區(qū)政府難以對駐社區(qū)物業(yè)分公司進行直接、有效的監(jiān)督，物業(yè)分公司缺少遵循契約認真履責(zé)的外在約束。尤其是當(dāng)區(qū)政府與物業(yè)公司間的契約內(nèi)容出現(xiàn)模棱兩可或模糊不清的問題時，物業(yè)公司往往采取推諉扯皮或置之不理的理性化行動策略。此外，這樣的線性治理結(jié)構(gòu)將社區(qū)居委會排斥在外，使社區(qū)業(yè)委會或居民代表大會失去了向區(qū)政府反饋服務(wù)效果的“信息中轉(zhuǎn)站”地位，進而使物業(yè)公司處于不受監(jiān)管的真空地帶。再者，“物業(yè)總公司—駐社區(qū)物業(yè)分公司”的垂直管理結(jié)構(gòu)，增加了駐社區(qū)物業(yè)分公司與公司總部間的交易成本，降低了社區(qū)環(huán)境服務(wù)效率。在外部監(jiān)督與約束缺失以及內(nèi)部管理低效的情況下，受“經(jīng)濟理性”驅(qū)動，駐社區(qū)物業(yè)分公司采取消極履職的行動策略，造成了社區(qū)環(huán)境服務(wù)困境。

最后，具有網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的社區(qū)居民代表大會或業(yè)委會建基于深厚的社區(qū)認同與社會資本之上，當(dāng)社區(qū)居民文化水平較低、公民素養(yǎng)薄弱、參與意識不強、無法形成深厚的社區(qū)認同與社會資本時，社區(qū)社會力量便會在社區(qū)治理中失效或缺席。此外，社區(qū)業(yè)委會或居民代表大會處于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的最底端，容易受行政力量的滲透和體制管理壓力影響，其話語地位相對式微。而且社區(qū)治理的線性結(jié)構(gòu)切斷了業(yè)委會或居民代表大會向上維權(quán)發(fā)聲的有效路徑，對社會參與產(chǎn)生了負面影響。

四、彌補社區(qū)公共環(huán)境治理責(zé)任真空的策略

社區(qū)是社會、行政、市場多方主體相互作用的復(fù)雜場域[30]，在社區(qū)公共環(huán)境治理過程中，各個治理主體占有資源不均與權(quán)力配置不平等，勢必造成“強者愈強，弱者愈弱”的馬太效應(yīng)。同時，各個治理主體的利益訴求也不盡相同，其自身利益與公共利益難免會出現(xiàn)偏差甚至背離，如果這種情況得不到有效控制，就會破壞多元主體良性互動、協(xié)同共治的前提基礎(chǔ)，造成行政監(jiān)督缺位、市場服務(wù)缺位、社會參與缺位的責(zé)任真空。在不同治理主體之間均衡分配資源和權(quán)力、確保治理主體權(quán)責(zé)一致（參見圖5），對彌補社區(qū)公共環(huán)境治理中的責(zé)任真空具有重要現(xiàn)實意義。

（一）重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)，強化行政監(jiān)督

上級政府行政權(quán)力向社區(qū)過渡滲透與延伸是我國社區(qū)治理中的鮮明特征[31]。自上而下的科層體制壓力使得居委會淪為上級政府的“附庸”，弱化了居委會在社區(qū)場域內(nèi)對物業(yè)公司的直接監(jiān)督權(quán)力，并且科層化的績效考核壓力抑制了居委會對物業(yè)服務(wù)的向上反饋動機，因此，彌補社區(qū)環(huán)境治理責(zé)任真空須重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)，強化行政力量對物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督。

首先，強化居委會對物業(yè)服務(wù)的橫向直接監(jiān)督權(quán)力。上級政府減少向居委會委托的行政事務(wù)數(shù)量，將對物業(yè)市場服務(wù)的監(jiān)督權(quán)適當(dāng)賦予居委會。其一，提升居委會在社區(qū)事務(wù)中的話語地位，增強其話語權(quán)。話語同權(quán)力是相伴而生的，話語的運作與支配力量意味著對權(quán)力的實現(xiàn)[32]，增強居委會的話語權(quán)也就意味著增強其對物業(yè)企業(yè)的影響力[33]。應(yīng)從兩方面增強居委會的話語權(quán)：一方面，通過提升居委會的社區(qū)地位，增強其表面上的軟權(quán)力或觀念性權(quán)力，使物業(yè)公司在觀念上重視居委會的意見、尊重居委會的權(quán)威;另一方面，增加居委會的資源分配權(quán)，特別是對物業(yè)資源進行分配的權(quán)力，借此實現(xiàn)居委會對物業(yè)企業(yè)監(jiān)督硬權(quán)力的回歸。其二，將居委會從大量繁復(fù)的行政性“委托任務(wù)”中解放出來，使其有足夠時間、精力與能力空間承擔(dān)起對物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督責(zé)任。

其次，弱化科層體制對居委會的壓力，強化居委會縱向自下而上的反饋功能，增強其對物業(yè)企業(yè)的間接監(jiān)督權(quán)。上級政府適當(dāng)放松對居委會壓迫性的體制考核，給予其反饋社區(qū)治理問題的話語空間，打通居委會向上級真實反饋問題的渠道。這樣，社區(qū)公共環(huán)境治理就可以克服“上級權(quán)力不在場”的弊端，通過居委會這一中間渠道實現(xiàn)上級政府對物業(yè)服務(wù)的契約監(jiān)督。

（二）明確契約內(nèi)容，縮短線性結(jié)構(gòu)，完善市場服務(wù)

首先，推動實現(xiàn)契約與需求相匹配、契約責(zé)任明確化。在“區(qū)政府—物業(yè)總公司—物業(yè)分公司—社區(qū)居民”的線性結(jié)構(gòu)中，區(qū)政府通過與物業(yè)公司簽訂市場契約的方式一次性購買企業(yè)環(huán)境服務(wù)，物業(yè)公司所應(yīng)該承擔(dān)的社區(qū)環(huán)境服務(wù)責(zé)任也在契約中確定下來。但是，在物業(yè)公司提供市場環(huán)境服務(wù)的實踐過程中，社區(qū)居民的環(huán)境服務(wù)需求遠遠比契約或者合同內(nèi)容繁雜得多，造成契約所定的市場服務(wù)內(nèi)容與社區(qū)居民實際需求不匹配甚至脫節(jié)。再者，市場契約所定環(huán)境服務(wù)責(zé)任有時模棱兩可、模糊不清，為物業(yè)公司采取搪塞推諉或者置之不理的行動策略提供了機會。針對上述問題，區(qū)政府應(yīng)自下而上從社區(qū)居民的實際環(huán)境服務(wù)需求出發(fā)購買服務(wù)，注重市場契約內(nèi)容與居民實際需求相匹配，同時，推動市場契約內(nèi)容明確化與清晰化。

其次，縮短線性結(jié)構(gòu)。這樣可以降低物業(yè)總公司與分公司間信息與資源流動的交易成本，減少不必要的資源浪費，保障駐社區(qū)物業(yè)分公司資源與職責(zé)的平衡，提高駐社區(qū)物業(yè)分公司的服務(wù)效率。對社區(qū)物業(yè)分公司強化行政監(jiān)督和物質(zhì)激勵，促使其優(yōu)化市場服務(wù)，減少市場服務(wù)失責(zé)與缺位。

（三）培育社區(qū)認同與社會資本，增強社會參與

深厚的社區(qū)認同與社會資本是凝聚社區(qū)社會力量的精神土壤。社區(qū)業(yè)委會或社區(qū)居民代表大會是社區(qū)社會力量的組織代表，其運行的基礎(chǔ)是社區(qū)居民對社區(qū)的認同感、歸屬感、責(zé)任感以及社區(qū)內(nèi)部緊密的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)業(yè)委會或社區(qū)居民代表大會覆蓋面廣、聯(lián)系群眾多、影響范圍大，是參與社區(qū)公共環(huán)境治理的重要力量，特別是在對物業(yè)公司的監(jiān)督和評價上能夠起到十分重要的作用。然而，在現(xiàn)實治理中，由于居民缺乏對社區(qū)的情感認同，社區(qū)缺乏社會資本，社區(qū)業(yè)委會或社區(qū)居民代表大會的力量難以有效發(fā)揮出來。因此，居委會應(yīng)承擔(dān)起培育居民社區(qū)認同與社會資本的責(zé)任，增強居民社會參與意識，形成行政、市場、社會三方力量共同在場、共擔(dān)責(zé)任的治理結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)?語

社區(qū)是行政、市場、社會三方力量共同在場的公共場域，三方力量聯(lián)系互動，共同作用于社區(qū)公共環(huán)境治理過程中。然而，由于各方力量主體在組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)勢資源、組織目標(biāo)等方面存在巨大差異，它們在追求自我利益最大化的集體共識驅(qū)動下，往往在同一事務(wù)中采取差異化的行動邏輯與行動策略。代表行政力量的上級政府與社區(qū)居委會處于科層制結(jié)構(gòu)之中，占有絕對的體制內(nèi)資源優(yōu)勢，其目標(biāo)聚焦于基層穩(wěn)定與考核政績。代表市場力量的物業(yè)公司處于線性結(jié)構(gòu)之中，擁有市場服務(wù)資源，其目標(biāo)聚焦于企業(yè)利益。代表社會力量的業(yè)委會或社區(qū)居民代表大會以網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)進行運作，依靠社區(qū)認同與社會資本活躍于社區(qū)治理之中。

在當(dāng)前的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，行政、市場、社會三方力量主體資源分配并不均衡，權(quán)力配置也不平等，這進一步造成了各方行動主體“各自為政”的治理格局，刺激了它們的自利動機，使其利益追求與行動目標(biāo)與公共利益錯位甚至背離，公共環(huán)境治理過程中出現(xiàn)行政監(jiān)督缺位、市場服務(wù)缺位、社會參與缺位的責(zé)任真空現(xiàn)象。本文以“結(jié)構(gòu)—行動”互動融合理論框架為研究視角，運用個案研究法，通過對LX社區(qū)公共環(huán)境治理中的責(zé)任真空現(xiàn)象進行深入研究，探究了責(zé)任真空形成的治理結(jié)構(gòu)根源并針對此問題提出了一系列治理策略，以期為彌補社區(qū)公共環(huán)境治理責(zé)任真空提供現(xiàn)實借鑒。

注釋：

①此內(nèi)容為2019年7月10日筆者深入LX社區(qū)訪談?wù){(diào)研時，LX社區(qū)居民提供。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

How to Fill the Responsibility Vacuum of Urban Community Public Environmental Governance？

—Based on the Investigation of Public Environmental Governance in LX Community From Chongqing

Peng Xiaobing， Guo Mengdi

（Chongqing University， Chongqing 400044）

Abstract：

Community public environmental governance is a dynamic action process. In this process， the higher governments and neighborhood committees represent administrative power， property companies represent market forces， and owner committees or residents congresses represent social forces. The three main forces interact and participate in the community field. In the practice of LX community public environmental governance， there are differences in organizational structure， action logic， action strategy among three parties. In addition， the uneven distribution of community resources and unequal power allocation have intensified self-interested behaviors of each party. Therefore， a vacuum of responsibility is formed including the lack of administrative supervision， the lack of market services and the lack of social participation. To solve the above problems， the following points should be achieved： reshaping the power structure， strengthening administrative supervision; clarifying the contents of contracts and improving market service; cultivating social capital and enhancing social participation.

Key words：

community governance，environmental governance， administrative power， market forces， social forces