再中心化：區(qū)塊鏈應用中的政府責任重構

戚學祥 徐晨欣

摘?要：區(qū)塊鏈是一種去中心化、可追溯、不可篡改、安全透明的互聯(lián)網(wǎng)信息技術，具有廣泛的應用場景和廣闊的發(fā)展前途。但區(qū)塊鏈的技術研發(fā)、應用拓展與生態(tài)完善需要政府履行有序規(guī)劃、有力支持、有為監(jiān)管與有效回應的責任。當前區(qū)塊鏈發(fā)展和應用過程中存在政府責任理念模糊、主體能力不足、監(jiān)管機制不全等問題。政府應從強化責任理念、健全問責機制、完善監(jiān)管體系等方面著手，推動區(qū)塊鏈的發(fā)展和應用，從而助力政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：區(qū)塊鏈;政府責任;去中心化;再中心化

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）04-0029-09

一、研究緣起：去中心化與中心化的循環(huán)悖論

近年來，區(qū)塊鏈技術憑借去中心化、可追溯、不可篡改、安全透明等特性優(yōu)勢被廣泛地運用于政務服務、金融改革、民生發(fā)展等領域，被譽為互聯(lián)網(wǎng)之后的第五次技術創(chuàng)新。其中，去中心化是區(qū)塊鏈的核心特征。從技術角度來講，去中心化源于區(qū)塊鏈的分布式賬本技術，是指區(qū)塊鏈系統(tǒng)中的每個主體都能單獨地寫入或者讀取區(qū)塊數(shù)據(jù)，并向全網(wǎng)廣播和認證，而不需要第三方提供信用背書。這意味著區(qū)塊鏈系統(tǒng)中的參與主體是權利與義務的統(tǒng)一體，處于相對平等的地位，不存在權威的、起支配作用的核心組織。伴隨著對區(qū)塊鏈的理論宣傳與實踐運用，去中心化的趨勢從以比特幣為代表的金融領域逐步擴展到政務、民生領域，并不斷侵蝕、挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的政府、銀行等中心化組織及其建構的權威、信任、支配體系，致使因組織層級多、信息易失真、權力易尋租而飽受非議的官僚制更遭唾棄。

但是，技術缺陷與應用風險使得區(qū)塊鏈的實踐發(fā)展事與愿違，特別是算力集中[1]、黑客攻擊[2]、虛擬貨幣被盜[3]、比特幣被非法利用[4]等使推崇區(qū)塊鏈的技術決定論者也不知所措。區(qū)塊鏈的技術攻關、無序競爭、漏洞風險、隱私保護、監(jiān)管引導、倫理道德等問題始終離不開政府的規(guī)劃、引導和監(jiān)管。在某種程度上，政府及早有序、有力、有度地引導區(qū)塊鏈技術發(fā)展，反而更有利于發(fā)揮區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢、拓展區(qū)塊鏈的應用領域、完善區(qū)塊鏈的發(fā)展生態(tài)。

換言之，無論是從理論還是實踐來看，去中心化的區(qū)塊鏈技術發(fā)展都離不開中心化的政府的引導和支持，應通過再中心化促使政府積極主動承擔有序規(guī)劃、有力支持、有為監(jiān)管與有效回應區(qū)塊鏈發(fā)展的責任。當然，政府應順應數(shù)字時代的治理要求，借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗，革新政府責任理念，明確政府責任內(nèi)涵，重塑政府責任架構體系。由此，本文將闡釋政府責任的法理依據(jù)、主要內(nèi)涵與完善路徑，以期為政府引導區(qū)塊鏈發(fā)展提供學理支撐。

二、區(qū)塊鏈應用中政府責任的理論依據(jù)

作為一種新興的治理技術，區(qū)塊鏈是一種技術、手段和方式，而不是價值、目的和結果，在應用過程中既要破除技術無用論的臆斷，也要改變技術決定論的念想。發(fā)揮區(qū)塊鏈的正向功效，離不開政府的有力引導和監(jiān)管，特別要防止出現(xiàn)“技術利維坦”。目前，學術界對政府在區(qū)塊鏈應用中履行監(jiān)管職能的重要性已有共識，但對政府在區(qū)塊鏈應用中為何承擔責任的理論依據(jù)卻鮮有研究。按照現(xiàn)代責任理論，政府在區(qū)塊鏈應用中承擔責任的理論依據(jù)主要在合法性與合理性兩個層面。

（一）合法性依據(jù)

責任是一種義務，是職責規(guī)定完成的事，也是合法性的重要來源。尤爾根·哈貝馬斯在合法性問題上有一個著名論斷，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”[5]（pp.188-189）?，F(xiàn)代政府合法性的主要來源是政府及時、全面、精準地提供有效、可及的公共服務，促進經(jīng)濟增長，滿足公眾需要，維護社會秩序，提高政府效率，促進社會發(fā)展。伴隨著區(qū)塊鏈技術的迅猛發(fā)展，區(qū)塊鏈的應用產(chǎn)品、服務和場景已深刻影響公眾的理念思維和生活方式，需要政府承擔起引導、監(jiān)管區(qū)塊鏈發(fā)展的責任，以滿足公眾應用區(qū)塊鏈的需求，維護網(wǎng)絡安全，提升政府治理績效。

從法律依據(jù)來看，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第二十七條規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。”去中心化的技術特性使得國家與社會、政府與公眾、組織與個人間的信息交流、行為互動、成果共享更為直接、有效、便捷。不同的利益相關者在公共事務治理格局中的地位相對平等，有助于發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢，加快信息的層級交流，提升政府效率，促進政府機構扁平化改革。此外，《憲法》第二十條規(guī)定：“國家發(fā)展自然科學和社會科學事業(yè)，普及科學和技術知識，獎勵科學研究成果和技術發(fā)明創(chuàng)造?！碑斍埃瑓^(qū)塊鏈技術是全球科技競爭的新焦點，已成為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級轉型的新動能，促進了國內(nèi)實體經(jīng)濟新發(fā)展。這些趨勢與變革都需要政府重視和發(fā)展區(qū)塊鏈技術。

從政策依據(jù)來說，作為數(shù)字時代的信息技術，區(qū)塊鏈技術具有降低傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)成本、提升社會信任與增強治理績效的正向功效。2016年底，國務院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出強化戰(zhàn)略性前沿技術超前布局，首次從國家政策層面提及區(qū)塊鏈技術，要求政府承擔加快研究、提前布局、及早規(guī)劃與試點應用的責任。2020年1月，中國人民銀行、國家外匯管理局、國家廣電總局、交通運輸部、司法部等10部委發(fā)布11條專項政策推動“區(qū)塊鏈+”應用發(fā)展。到2020年2月底，在全國已召開地方兩會的29個省級層面的政府工作報告中，有22個省級政府提出大力發(fā)展區(qū)塊鏈，并將其作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新動力。可以說，2016年以來，政府出臺的人工智能、消費升級、互聯(lián)網(wǎng)+、自貿(mào)區(qū)等政策均涉及發(fā)展區(qū)塊鏈技術、加快推動“區(qū)塊鏈+產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”、促進區(qū)塊鏈和實體經(jīng)濟深度融合等。一方面，這些政策和舉措反映出區(qū)塊鏈技術具有巨大的應用場景和廣闊的發(fā)展前景;另一方面，區(qū)塊鏈的技術特性決定其發(fā)展是跨區(qū)域、跨領域、跨行業(yè)的，規(guī)?；陌l(fā)展協(xié)作要求政府及早、有力承擔規(guī)劃、引導、監(jiān)管的職責，促進區(qū)塊鏈技術有序健康發(fā)展。

（二）合理性依據(jù)

英國、美國等是區(qū)塊鏈技術起步較早、應用較為成熟、監(jiān)管較為嚴格、制度較為完善的國家，它們的經(jīng)驗表明，一個開明的、積極的、全面承擔責任的政府能有效推進區(qū)塊鏈技術的發(fā)展與應用，具體表現(xiàn)在制度設計、政策引導、資金扶持、監(jiān)督管理等方面。

在制度設計方面，俄羅斯針對不同的應用領域采取不同的治理態(tài)度和管理制度。一方面，對比特幣等虛擬貨幣持謹慎態(tài)度，不斷強化對比特幣等虛擬貨幣的監(jiān)管;另一方面，在央行的支持下，繼續(xù)開展區(qū)塊鏈技術在金融領域的應用研究，出臺區(qū)塊鏈技術合法化的草案，明確表示在確保安全的基礎上，進一步考慮區(qū)塊鏈技術的社會化應用。在政策引導方面，英國政府發(fā)布《超越區(qū)塊鏈：分布式賬本技術》報告，提出今后區(qū)塊鏈發(fā)展的若干重點規(guī)劃和應用方向，并將區(qū)塊鏈政府建設提升至國家戰(zhàn)略的高度[6]。在資金扶持方面，美國國土安全部向國內(nèi)幾家致力于區(qū)塊鏈技術應用開發(fā)的公司補貼60萬美元[7]，用以研究區(qū)塊鏈技術對金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡數(shù)據(jù)分析的便捷性與效率問題。在監(jiān)督管理方面，自2014年以來，美國相繼出臺了《加密貨幣協(xié)議保護與暫停法案》《區(qū)塊鏈促進法案》《區(qū)塊鏈監(jiān)管保障法案》《虛擬貨幣市場和監(jiān)管競爭法案》等十多部政策法案，加強區(qū)塊鏈技術在匯款業(yè)務、資金服務、期貨交易、金融犯罪等方面的監(jiān)管，分析區(qū)塊鏈技術在金融方面的潛在風險，探索新型監(jiān)管模式的可行性、成本與收益分析等。

區(qū)塊鏈技術先發(fā)國家抓住區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢，積極部署區(qū)塊鏈技術發(fā)展應用，這為我國運用區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要啟示。另外，區(qū)塊鏈技術整體上還處在早期發(fā)展階段，具有一定的技術缺陷，核心技術還需要進一步的研發(fā)攻關，更需要政府支持以實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。因此，政府要樹立現(xiàn)代責任理念，借鑒國外先進經(jīng)驗和做法，明確區(qū)塊鏈應用中的責任內(nèi)涵，界定不同層級的政府責任，積極履行職責來引導區(qū)塊鏈的發(fā)展。

三、區(qū)塊鏈應用中政府責任的主要內(nèi)涵

責任源于義務，是特定的職位所承擔的應盡事項。不同層級的政府承擔著不同的責任，其主體、能力、形式和效果亦有所差異。目前，尚未有文獻對區(qū)塊鏈應用中的政府責任做出系統(tǒng)闡述，但已有的責任理論有助于重構區(qū)塊鏈應用中的政府責任體系。研究區(qū)塊鏈應用中政府責任的主要內(nèi)涵，要從政府的整體職能與政府的不同層級等著手，構建出“分類—分級”的責任體系（參見表1）。

（一）分類明確區(qū)塊鏈應用中政府責任的主要內(nèi)涵

分類是系統(tǒng)研究、區(qū)分事物的基本方法。當前，區(qū)塊鏈應用中的政府責任主要包括制度建構責任、引導發(fā)展責任、財政支持責任與監(jiān)督管理責任等。

1.制度建構責任

“制度是關系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題?！盵8]（p.84）在我國，黨和政府承擔著制度建構的重要責任，這要求其建立和完善一整套系統(tǒng)性、根本性和戰(zhàn)略性的制度體系。一是建立和完善區(qū)塊鏈應用的頂層制度。一方面，中央應從制度層面高度重視區(qū)塊鏈技術的發(fā)展，適時研究出臺如區(qū)塊鏈發(fā)展綱要、區(qū)塊鏈發(fā)展規(guī)劃等頂層制度，引導地方政府結合本地發(fā)展實際合理規(guī)劃地方區(qū)塊鏈發(fā)展，增強制度的可操作性與可預見性;另一方面，頂層設計要系統(tǒng)謀劃區(qū)塊鏈的發(fā)展生態(tài)，重點關注區(qū)塊鏈的核心技術、人才培養(yǎng)、法律建設等短板內(nèi)容，發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢，搶占發(fā)展機遇和理論話語。二是推動和落實具體化、可操作的制度。制度的生命力在于執(zhí)行。作為中央政府的主要執(zhí)行者和制度設計的落實者，地方政府在區(qū)塊鏈應用中要因地制宜，敢于挑戰(zhàn)，勇于創(chuàng)新，結合地方實際，及時出臺制度政策，吸引區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和人才集聚。2019年底，我國省級政府層面都已出臺區(qū)塊鏈發(fā)展政策，但東中西部的應用領域、程度、效果還存在顯著差異[9]。此外，地方政府應抓住數(shù)字經(jīng)濟和技術創(chuàng)新的發(fā)展機遇，下好區(qū)塊鏈發(fā)展的先手棋，在一定范圍內(nèi)進行區(qū)塊鏈應用的創(chuàng)新試驗，及時總結先進經(jīng)驗，做好宣傳推廣。

2.引導發(fā)展責任

區(qū)塊鏈的良性發(fā)展離不開政府的有力引導。政府通過政策扶持、產(chǎn)品采購、資金支持等措施提高區(qū)塊鏈企業(yè)的創(chuàng)新能力，培育地方區(qū)塊鏈發(fā)展產(chǎn)業(yè)。一是全方位、多領域、差異化的引導推廣責任。金融領域是區(qū)塊鏈應用最早、收益最高、發(fā)展較成熟的領域。目前，政府的引導和監(jiān)管主要集中在數(shù)字貨幣、證券交易等金融層面。伴隨著區(qū)塊鏈技術的迅猛發(fā)展，政府的引導發(fā)展要向全方位、多領域拓展，繼續(xù)加大對金融領域的引導和監(jiān)管，完善對政務服務、民生發(fā)展等領域的引領，發(fā)揮區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢。二是發(fā)展能力建設責任。作為一項新興的信息技術，區(qū)塊鏈帶給政府和社會的是全新的技術理念和應用模式。因此，政府在引導發(fā)展中要重塑理念認知，前瞻性把握區(qū)塊鏈發(fā)展，提升技術引導能力。例如，2019年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄（2019年本，征求意見稿）》，明確將虛擬貨幣“挖礦”活動（比特幣等虛擬貨幣的生產(chǎn)過程）納入淘汰類產(chǎn)業(yè)。但在同年10月24日的中央政治局第十八次集體學習之后，該條目被從《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄（2019年本）》中移除。該事件被評選為2019年區(qū)塊鏈行業(yè)十大事件之一。由此，政府應系統(tǒng)認識區(qū)塊鏈的核心技術和應用前景，提高自身的認識水平和能力，及早布局和規(guī)劃區(qū)塊鏈發(fā)展產(chǎn)業(yè)，從而以區(qū)塊鏈技術助力高新技術發(fā)展。

3. 財政支持責任

財政支持是區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)保障。一是出臺財政政策，激勵企業(yè)發(fā)展。政府要對區(qū)塊鏈技術研發(fā)和落地應用的企業(yè)加強扶持、鼓勵，即通過科技專項資金政策、稅收減免政策、綠色通道等降低企業(yè)發(fā)展成本，提高企業(yè)的競爭力。二是購買技術產(chǎn)品或服務，扶持區(qū)塊鏈技術發(fā)展。政府購買服務是重要的產(chǎn)業(yè)支持方式，也是有序引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“有形之手”。政府可以通過政府競標、采購等方式扶持具有競爭優(yōu)勢的區(qū)塊鏈企業(yè)，形成地方的區(qū)塊鏈發(fā)展產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。三是設立區(qū)塊鏈發(fā)展專項資金，加大技術攻關。對專注于攻克區(qū)塊鏈發(fā)展中技術痛點、難點與核心技術的企業(yè)，政府應加大專項資金扶持力度，形成區(qū)塊鏈技術研發(fā)的合力，形成高技術話語體系。四是引導社會資本有序參與區(qū)塊鏈發(fā)展。政府應積極引導各類基金、社會資本與社會力量有序參與到區(qū)塊鏈核心技術攻關、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來，拓寬研發(fā)資金來源，增強企業(yè)自我“造血”功能，努力形成政府引導、多方主體共同參與的區(qū)塊鏈發(fā)展新格局。

4. 監(jiān)督管理責任

監(jiān)管是區(qū)塊鏈發(fā)展的重要保障，也是政府責任的核心內(nèi)涵。區(qū)塊鏈應用中的政府監(jiān)管責任包括系統(tǒng)監(jiān)管、精準監(jiān)管、差異化監(jiān)管、戰(zhàn)略性監(jiān)管。首先，系統(tǒng)監(jiān)管強調(diào)整體性與全面性。監(jiān)督管理不能僅僅局限于金融領域等風險多發(fā)領域，而且要拓展到政務服務、民生發(fā)展等領域和行業(yè)。其次，精準監(jiān)管強調(diào)精準性與個性化。政府制定監(jiān)管政策時要摸清區(qū)塊鏈行業(yè)的基本情況，針對其具體情況和特點，出臺具有針對性的監(jiān)管政策，實現(xiàn)精準化監(jiān)管。再次，差異化監(jiān)管強調(diào)差異性與多樣性。針對區(qū)塊鏈應用的不同領域、不同行業(yè)與不同地區(qū)，政府監(jiān)管要從上級要求出發(fā)，結合具體情況，采取不同的方法與策略，避免“一刀切”的“控制—命令”式監(jiān)管模式。最后，戰(zhàn)略化監(jiān)管強調(diào)戰(zhàn)略性與前瞻性。政府要在理念與制度層面提高政治站位，既要著眼于監(jiān)管眼前緊迫、多發(fā)問題，也要將監(jiān)管理念系統(tǒng)化、長遠化，戰(zhàn)略性地布局區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展，加強區(qū)塊鏈技術研發(fā)、人才培養(yǎng)和法律建設。

（二）分級明確區(qū)塊鏈應用中政府責任的主要內(nèi)涵

在我國，中央和地方是不同層級的政府形式，其角色、地位、職能、所屬等存在顯著差異。換言之，在中央集權的單一制體制內(nèi)，中央和地方政府承擔著區(qū)塊鏈發(fā)展的不同責任，其履職能力、方式和范圍各有差異，需要加以分級明確。

1. 中央政府的責任

中央政府作為頂層制度的設計者，要有總攬全局、統(tǒng)籌謀劃的意識和能力，重點承擔制度供給、標準統(tǒng)一和規(guī)劃引領三方面的責任。一是制度供給責任。中央政府應對區(qū)塊鏈的發(fā)展與應用進行長遠的系統(tǒng)規(guī)劃，推動國家層面的法律和監(jiān)管政策的出臺與落實。二是標準統(tǒng)一責任。區(qū)塊鏈技術的可持續(xù)和有序良性發(fā)展需要建立一套統(tǒng)一、系統(tǒng)、詳細、可參照、可執(zhí)行的全國標準。為破除地方壟斷、部門利益和行業(yè)藩籬，中央政府應牽頭成立全國性的行業(yè)標準委員會來制定標準。三是規(guī)劃引領責任。區(qū)塊鏈的發(fā)展與應用是一個曲折發(fā)展的過程，既需要金融、政務、民生等領域的協(xié)同推進，也需要技術、標準、人才、法治等方面的全面支持。區(qū)塊鏈的發(fā)展和應用不能一蹴而就、一哄而上，更不能以區(qū)塊鏈的技術噱頭去圈錢、詐騙和非法融資。因此，中央政府要堅持全國一盤棋，避免重復投資、過剩投資的亂象，分階段引導推進區(qū)塊鏈的應用，合理規(guī)劃全國區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺區(qū)塊鏈發(fā)展的規(guī)劃細則和獎勵政策，用政策引領市場預期。

2. 地方政府的責任

在單一制體制內(nèi)，地方政府是中央政府的主要執(zhí)行者，負責將中央政府的意志、理念和話語轉換為具體的公共政策并加以執(zhí)行、落實?？梢哉f，區(qū)塊鏈發(fā)展的整體實效很大程度上取決于地方政府的實踐策略和執(zhí)行程度?，F(xiàn)實中的縣、鄉(xiāng)兩級地方政府往往由于財力緊張而難以承擔起促進區(qū)塊鏈發(fā)展的重任，因此本文主要討論是省、市級地方政府。省級政府主要承擔布局省域范圍內(nèi)的區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃區(qū)塊鏈人才培育方案、出臺區(qū)塊鏈發(fā)展的具體政策和配套方案等責任。具體而言，省級政府要根據(jù)國家區(qū)塊鏈發(fā)展規(guī)劃和區(qū)塊鏈白皮書的要求，結合本省產(chǎn)業(yè)結構和區(qū)塊鏈發(fā)展的實際情況，謀定區(qū)塊鏈發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃和方向，出臺具體的區(qū)塊鏈發(fā)展政策和方案，形成具有本地特色的區(qū)塊鏈發(fā)展格局。例如，在區(qū)塊鏈應用落地方面，上海市主要集中在金融領域，浙江省主要為政務服務領域，貴州省主要集中于民生領域。市級政府主要承擔招商區(qū)塊鏈企業(yè)、打造區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)園、推動區(qū)塊鏈企業(yè)落地、出臺區(qū)塊鏈企業(yè)支持政策、鼓勵成立區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)協(xié)會等責任。例如，杭州、武漢等城市成立區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)孵化園，努力形成具有集聚效應的區(qū)塊鏈發(fā)展中心，助力區(qū)塊鏈技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、區(qū)塊鏈應用中政府責任的現(xiàn)實反思

近年來，區(qū)塊鏈技術日益成熟，應用領域快速拓展，監(jiān)管服務逐步完善。區(qū)塊鏈技術與應用的迅猛發(fā)展離不開政府有序、有力、有度的引導和監(jiān)管。但是，區(qū)塊鏈技術發(fā)展過程中的政府責任在實然和應然層面還存在顯著差距，主要體現(xiàn)在責任理念、責任能力與責任監(jiān)督等方面。

（一）政府責任理念缺失，協(xié)同責任不強

1.責任理念缺失，認知行為固化

在傳統(tǒng)的治理體制中，政府是公共事務治理的領導核心，起著重要的支配作用，其他社會治理主體參與公共事務治理，在領導地位、資源汲取、權力分配等方面都處在“中心—邊緣”結構中。去中心化是區(qū)塊鏈技術應用的核心特征，可以有效解決傳遞滯后、信息失真、執(zhí)行走樣等問題。但是，去中心化也挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的政府權威，意味著社會治理事務中的多元主體處于相對平等的地位，政府領導權威也被削弱。這一特征使得政府和領導者對區(qū)塊鏈的應用有所顧忌，特別是區(qū)塊鏈在公共事務中的運用會使得公共權力受到進一步的制約。

因此，面對新興的區(qū)塊鏈技術，政府領導干部常有一種矛盾的心理狀態(tài)，“既希望搭乘互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術的東風，但又對新興技術引發(fā)的各種治理難題懷有深深的恐慌”[10]。在本質(zhì)上，區(qū)塊鏈是一個去中心化的分布式存儲數(shù)據(jù)技術，在某種程度上會挑戰(zhàn)或削弱傳統(tǒng)治理體制中的政府的領導權威和地位?；诶?、權威、地位等因素考慮，部分地方政府和領導漠視區(qū)塊鏈技術的發(fā)展優(yōu)勢，甚至出現(xiàn)消極應付上級部署、暗地抵觸區(qū)塊鏈技術應用發(fā)展的現(xiàn)象，政府責任理念認知不足、站位不高，影響區(qū)塊鏈技術發(fā)展和應用布局。

2.部門協(xié)同不強，治理碎片化

政府是名義和形式上的整體性組織，具體政策由分管各領域的職能部門執(zhí)行和落實。由于部門屬性、專業(yè)職能以及資源配置的差異，職能部門間存在各自的部門利益以及各自為政的治理格局，上級職能部門與本級地方政府對本級職能部門的領導存在權力交叉、職能交錯的現(xiàn)象，對于本地區(qū)塊鏈發(fā)展的領導方式和業(yè)務指導存在較大的隨意性和盲目性，特別是統(tǒng)籌規(guī)劃、信息分享以及資源整合還有待進一步強化。

另外，職能部門受人員經(jīng)費、資源配置以及執(zhí)法權限等因素影響，有限、隨意地選擇性執(zhí)行和落實上級政府的區(qū)塊鏈政策，導致部分地區(qū)的區(qū)塊鏈政策出現(xiàn)變通執(zhí)行、扭曲執(zhí)行甚至抗拒執(zhí)行等問題。目前，發(fā)改部門、經(jīng)信部門、金融部門是區(qū)塊鏈發(fā)展的主要執(zhí)行部門，積極引導和監(jiān)管區(qū)塊鏈的全面應用和發(fā)展。而其他與民生相關的職能部門對區(qū)塊鏈應用存在消極應付的現(xiàn)象，從而導致“區(qū)塊鏈+”在民生領域出現(xiàn)政府缺位的問題。

（二）頂層設計不足，地方擔責能力不強

1.頂層設計不足，應用探索為主

當前，區(qū)塊鏈發(fā)展和應用是在中央政府統(tǒng)一領導下，地方政府調(diào)動多方力量廣泛參與的模式。在單一制框架下，中央政府牢牢掌握對區(qū)塊鏈發(fā)展和應用的話語塑造、頂層設計、政策制定等權力。截至2019年底，中央政府和部委已經(jīng)出臺62項政策，主要涉及虛擬貨幣、司法、數(shù)字身份、食品安全、軍工、交通等。比如，國務院頒布的《“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》首次將區(qū)塊鏈作為戰(zhàn)略性前沿技術寫入規(guī)劃，央行提出“積極推動國家外匯局跨境金融區(qū)塊鏈服務平臺應用試點”，最高人民法院將“加大執(zhí)行業(yè)務中以區(qū)塊鏈技術為代表的新技術的應用和轉化，提高執(zhí)行效率”等。此外，國家網(wǎng)信辦出臺《關于第一批境內(nèi)區(qū)塊鏈信息服務備案編號的公告》，央行支付結算處出臺《關于開展為非法虛擬貨幣交易提供支付服務自查整改工作的通知》等加強對區(qū)塊鏈技術的應用監(jiān)管。

總體來說，中央政府和職能部門高度重視區(qū)塊鏈技術發(fā)展，但缺乏系統(tǒng)、專業(yè)、前瞻性的頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃，很多政策文件仍將區(qū)塊鏈列入人工智能、大數(shù)據(jù)等政策規(guī)劃之中。例如，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室出臺的《數(shù)字中國建設發(fā)展報告（2017年）》將區(qū)塊鏈技術研發(fā)和布局置于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)容中。目前，區(qū)塊鏈核心技術的成熟程度和研發(fā)進度差異顯著，智能合約、共識機制要比分布式存儲、區(qū)塊鏈管理服務成熟。對此，中央政府和職能部門并未系統(tǒng)規(guī)劃區(qū)塊鏈核心技術研發(fā)和推廣的時間表和路線圖。此外，區(qū)塊鏈領域還未形成統(tǒng)一的通用標準，缺乏全面、統(tǒng)一的技術標準指導，這影響區(qū)塊鏈的標準化進程[11]。

2.地方擔責能力不強，財政支持不夠

地方政府是區(qū)塊鏈發(fā)展和應用的主要執(zhí)行者，承擔著將中央政府的理論話語、制度設計和政策預期轉換為具體應用效果的責任。地方政府的履職能力直接決定著區(qū)塊鏈的發(fā)展和應用效果。目前，地方政府積極部署區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是在中央政治局第十八次集體學習以后，地方出臺的區(qū)塊鏈政策數(shù)量迅速增長。據(jù)統(tǒng)計，2019年11月和12月，全國省級及以下政府共出臺72項各領域的區(qū)塊鏈發(fā)展政策，助力區(qū)塊鏈的發(fā)展和應用。

但是，高密度、大量地出臺地方性政策容易導致地方政府短視化、同質(zhì)化、片面化的發(fā)展傾向。例如，《2019年中國區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢預測》顯示，國內(nèi)已投入使用的22個區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)園空置率高，產(chǎn)業(yè)園區(qū)“空心化”“同質(zhì)化”傾向明顯。從政府責任來看，區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)園空置率高、產(chǎn)業(yè)效益弱，與地方政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、人才引進、生態(tài)培養(yǎng)等方面的履職能力密切相關。地方政府不僅應優(yōu)化區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)布局和投資環(huán)境，而且應積極引導產(chǎn)業(yè)園區(qū)、行業(yè)協(xié)會等多方力量參與區(qū)塊鏈政策制定、配套服務、招引企業(yè)等。需要強調(diào)的是，當前區(qū)塊鏈發(fā)展正處于技術成長期和應用擴張期，技術支撐、行業(yè)前景和國家政策的支持和引導使得部分企業(yè)打著區(qū)塊鏈的幌子騙取財政補貼和政策優(yōu)惠或者誘導企業(yè)側重于形式創(chuàng)新忽略技術攻關等，這些問題都要求地方政府提高對區(qū)塊鏈技術的宏觀調(diào)控、監(jiān)管指導以及篩選甄別能力等，進而履行發(fā)展區(qū)塊鏈的職責。

（三）監(jiān)管機制不全，問責效果不佳

1.監(jiān)督理念模糊，政府責任虛化

作為一種新興的互聯(lián)網(wǎng)信息技術，政府對區(qū)塊鏈技術的監(jiān)管認知和理念需要一個“破”與“立”雙向并行、不斷完善的過程。目前，區(qū)塊鏈技術監(jiān)管存在著“區(qū)塊鏈的‘去中心化很可能是在‘去化別人的、傳統(tǒng)的中心，而確立自己為中心”[12]的模糊認識，以及區(qū)塊鏈是否需要政府監(jiān)管的爭議。這是因為，從技術角度來看，強調(diào)區(qū)塊鏈的自我監(jiān)管和否認政府監(jiān)管責任的技術決定論者認為，區(qū)塊鏈系統(tǒng)中的每一個節(jié)點需要向全網(wǎng)廣播、認證，能起到自我監(jiān)督的效果。

但是，無論從全球范圍內(nèi)還是國內(nèi)的實踐經(jīng)驗來看，區(qū)塊鏈應用中的政府監(jiān)管都是數(shù)字政府監(jiān)管的重要組成部分，特別是美國、英國、新加坡等國家通過加強新興技術監(jiān)管來發(fā)揮技術的正向效應。2019年，全世界各國政府共出臺600余項區(qū)塊鏈政策，從政府態(tài)度和責任來看，中國重在扶持，美國側重監(jiān)管。從國內(nèi)區(qū)塊鏈發(fā)展歷程來看，政府監(jiān)管與區(qū)塊鏈的發(fā)展與應用并行，但不同部門在不同發(fā)展階段的側重點有所不同。比如，銀保監(jiān)會、公安部、央行與網(wǎng)信辦等部門專門出臺監(jiān)管文件進行監(jiān)督，其他部門的監(jiān)管責任較為模糊、虛化、弱化。因此，區(qū)塊鏈監(jiān)管理念爭議容易導致政府責任虛化，出現(xiàn)個別部門監(jiān)管“重形式、輕效果”“重部署、輕落實”等現(xiàn)象。

2.監(jiān)管法律落后，監(jiān)管責任弱化

目前，政府對區(qū)塊鏈的監(jiān)管主要存在系統(tǒng)監(jiān)管滯后、監(jiān)管理念模糊、監(jiān)管手段落后、監(jiān)管法律不適等問題。區(qū)塊鏈的技術特性和應用優(yōu)勢促使金融創(chuàng)新、科技創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，但是傳統(tǒng)法律建設普遍滯后，難以及時、有效適應區(qū)塊鏈的發(fā)展。去中心化的技術可以解決交易、投票等過程中信任弱化的問題，但也容易脫離政府監(jiān)管，導致區(qū)塊鏈應用脫離法律監(jiān)管。

另外，比特幣是區(qū)塊鏈技術在金融領域最早、最成熟的應用場景，但比特幣從誕生開始就存在一個合法性的難題，它是基于區(qū)塊鏈而不是傳統(tǒng)國家權威構建的信任機制，這意味著比特幣的發(fā)行和使用脫離于傳統(tǒng)的央行系統(tǒng)，政府難以對其合法性、發(fā)行量、價值等進行管控。近來，Libra（虛擬加密貨幣）帶來的恐慌和影響更甚于比特幣。可見，政府監(jiān)管法律建設落后，并未形成系統(tǒng)化、前瞻性的監(jiān)管體系，而單一的監(jiān)管法律與條款更難以進行全面監(jiān)管。對于區(qū)塊鏈金融的監(jiān)管，目前我國僅有《電子貨幣業(yè)務管理方法》及《關于互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》等行政法規(guī)，監(jiān)管效力難以匹敵法律法規(guī)，且存在許多監(jiān)管漏洞，無法真正防范區(qū)塊鏈金融的風險[13]。

五、區(qū)塊鏈應用中政府責任的完善重構

區(qū)塊鏈的技術研發(fā)和應用發(fā)展離不開政府的有序、有力與有度的引導和監(jiān)管。當前，政府要從理念認知、人才培養(yǎng)與監(jiān)管機制等方面進行責任體系和能力建設，實現(xiàn)新時代數(shù)字政府責任體系重構。

（一）積極轉變責任認知，形成現(xiàn)代數(shù)字政府的責任理念

第一，領導干部積極轉變觀念，迎接挑戰(zhàn)與機遇。領導干部是政府組織中的關鍵少數(shù)，直接決定著區(qū)塊鏈的發(fā)展前途和應用前景。當前，區(qū)塊鏈的迅猛發(fā)展要求領導干部重塑互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理理念，辯證、包容、發(fā)展地對待區(qū)塊鏈技術，不能因為新技術帶來的挑戰(zhàn)、風險而對其產(chǎn)生厭惡、抗拒、抵制的心態(tài)。近年來，國家陸續(xù)出版了《大數(shù)據(jù)：領導干部讀本》《數(shù)字貨幣：領導干部讀本》《區(qū)塊鏈：領導干部讀本》等一系列出版物，主要涵蓋大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術主題，目的在于提高各級領導干部的思想認知水平，增強領導干部學習與運用新技術的能力。另外，各級政府和部門以深入學習貫徹中央政治局第十八次集體學習的講話精神為契機，就區(qū)塊鏈技術的發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)律、發(fā)展趨勢舉辦各種培訓會、學習會、交流會，邀請高校、知名企業(yè)、相關部門的專家、學者向政府部門和領導干部介紹區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術的前沿發(fā)展，推動領導干部轉變思維理念，強化責任擔當。

第二，部門克服本位主義，堅持一盤棋思維。從區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢以及中央政府的重視程度來看，未來的區(qū)塊鏈技術應用和發(fā)展將是數(shù)字政府建設的重要內(nèi)涵，也是政府實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的技術支撐。目前，區(qū)塊鏈的應用發(fā)展受到中央政府和部門的高度重視，中共中央發(fā)布《交通強國建設綱要》等4項包含區(qū)塊鏈技術的文件。國務院印發(fā)《“十三五”國家信息化規(guī)劃》等9項涉及區(qū)塊鏈技術的政策。國家部門和地方政府要克服本位主義，高度重視中央宏觀部署，結合部門特色、發(fā)展實際出臺一系列政策文件。在區(qū)塊鏈技術發(fā)展應用過程中，部門間和地方間應打通壁壘，加強溝通和信息交流，完善府際協(xié)作機制，先進部門和地區(qū)要支援落后地區(qū)的區(qū)塊鏈發(fā)展，落后部門和地區(qū)要加強常態(tài)化、制度化的學習，從而形成統(tǒng)一、特色、專業(yè)的發(fā)展格局。當然，政府要完善績效考核機制，將區(qū)塊鏈技術應用和發(fā)展納入新技術發(fā)展的考核體系，建立和完善問責機制，對工作落實不力、推進速度緩慢的部門和地方領導要進行科學問責。

（二）強化責任保障機制，提升政府履職能力

第一，建立健全容錯免責機制，鼓勵創(chuàng)新干事。鼓勵創(chuàng)新，支持創(chuàng)新，并不能迅速見效、立竿見影。區(qū)塊鏈技術是一種復雜的底層技術，需要加大研發(fā)、敢于嘗試、勇于試點。在迅速推廣與應用創(chuàng)新區(qū)塊鏈的過程中，既要強調(diào)政府責任，也要完善容錯糾錯機制，鼓勵領導干部敢于嘗試、勇于創(chuàng)新，為敢擔當、想作為的領導干部提供制度化保障。目前，全國多數(shù)省份已建立領導干部創(chuàng)新容錯免責機制與激勵領導干部激情干事制度。就區(qū)塊鏈發(fā)展創(chuàng)新容錯機制建設而言，可以將區(qū)塊鏈發(fā)展內(nèi)容融入已有的領導干部創(chuàng)新容錯免責機制，設立相關指標體系便于考核;也可以借鑒已有容錯機制，建立專門的區(qū)塊鏈發(fā)展創(chuàng)新容錯機制，進一步提高免責機制的長效化、專業(yè)化、制度化。此外，區(qū)塊鏈技術應用的價值探討與實踐路徑還需深入研究[14]。

第二，支持行業(yè)協(xié)會發(fā)展，協(xié)同政府監(jiān)管。區(qū)塊鏈技術的應用發(fā)展離不開行業(yè)協(xié)會的支持和引導。雖然當前打著區(qū)塊鏈研究中心、區(qū)塊鏈協(xié)會名稱的組織繁多，但都難以承擔標準制定、行業(yè)引導以及監(jiān)督發(fā)展的責任。區(qū)塊鏈行業(yè)協(xié)會互爭地盤、搶占話語、交叉錯雜，在很大程度上呈現(xiàn)小、散、亂的格局，更缺乏一個權威、高層級的協(xié)會的有序指導和協(xié)調(diào)。因此，業(yè)界已普遍達成共識，即呼吁中華全國工商聯(lián)合會在為期兩年的包容性監(jiān)督和關懷下，成立區(qū)塊鏈國家級協(xié)會[15]，承擔代言區(qū)塊鏈發(fā)展、協(xié)助政府管理、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準以及強化指導研究等責任。

第三，加快人才隊伍建設，提高政府履職能力。高校是知識生產(chǎn)與技術創(chuàng)新的重要載體，是推動我國區(qū)塊鏈技術創(chuàng)新的主要力量，其知識溢出對區(qū)塊鏈社會應用產(chǎn)生顯著正向推動作用。政府應鼓勵高校圍繞區(qū)塊鏈技術發(fā)展與社會應用需求，設置區(qū)塊鏈技術應用相關專業(yè)，開設區(qū)塊鏈專業(yè)課程，構建專業(yè)化、跨領域、深層次的區(qū)塊鏈人才培養(yǎng)體系。區(qū)塊鏈企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)公司應承擔社會責任，發(fā)揮區(qū)塊鏈技術研發(fā)、高技能人才儲備、資金基礎等優(yōu)勢，聯(lián)合高校、科研機構、行業(yè)商會等多元主體，瞄準市場真實需求，搭建區(qū)塊鏈技術研發(fā)應用平臺，培養(yǎng)區(qū)塊鏈技術管理人才、工程師、項目運營商、宣傳人員等實用性人才。

（三）完善監(jiān)督管理體制，提升協(xié)同監(jiān)管效能

第一，明確政府監(jiān)管責任，更新區(qū)塊鏈監(jiān)管理念。“新空間創(chuàng)造者的技術水平往往超越監(jiān)管者的技術水平，容易規(guī)避和逃離監(jiān)管?！盵16]區(qū)塊鏈技術的發(fā)展與應用的拓展使得部分推崇區(qū)塊鏈的技術決定論者認為去中心化的自我監(jiān)督是最有效的監(jiān)督方式。但無論是從政府責任理論還是從全球范圍內(nèi)的實踐發(fā)展來看，這種觀點難以成立。對此，政府和學界組織機構、專家、學者以不同的形式，如撰寫論文、舉辦會議、專題報告、召開座談會、發(fā)布白皮書等，來論證政府在區(qū)塊鏈應用中的監(jiān)管責任必要且緊迫，從而在全社會形成監(jiān)管共識，更好地推動政府承擔監(jiān)管責任。

第二，理順監(jiān)管體制，構建跨部門協(xié)同監(jiān)管機制。政府對區(qū)塊鏈的監(jiān)管需要跨部門的共同協(xié)作，目前的區(qū)塊鏈監(jiān)管還處在起步階段，呈現(xiàn)“各自為政”“分散監(jiān)管”的格局。對此，可由國家網(wǎng)信辦牽頭成立領導小組，聯(lián)合工信委、發(fā)改委、中國人民銀行等部門建立跨領域長效協(xié)作監(jiān)管機構和制度，常態(tài)化、制度化、戰(zhàn)略性地監(jiān)管區(qū)塊鏈技術發(fā)展和應用。針對復雜、多樣、突發(fā)的監(jiān)管漏洞，網(wǎng)信辦、工信部應及時協(xié)調(diào)處理。此外，在國家級區(qū)塊鏈協(xié)會成立后，國家網(wǎng)信辦要加強業(yè)務指導與信息溝通，充分調(diào)動協(xié)會的積極性與能動性，形成監(jiān)管合力。

第三，制定配套法律，提高監(jiān)管法律效應。有法可依是嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法的重要前提，目前的區(qū)塊鏈監(jiān)管機構僅僅采用約談、訓誡、罰款等方式，難以從根本上規(guī)范區(qū)塊鏈行業(yè)的行為。已有的區(qū)塊鏈監(jiān)管法律法規(guī)和條例的位階都較低，難以起到有效的系統(tǒng)威懾作用。針對區(qū)塊鏈層面監(jiān)管法律層級較低的問題，全國人大常委會可以專門制定法律，或者對現(xiàn)行一般法律進行修訂，促進政府監(jiān)管能力的提高，推動區(qū)塊鏈的應用發(fā)展。另外，政府還要配套區(qū)塊鏈發(fā)展和監(jiān)管的法律法規(guī)，形成全方位、系統(tǒng)性的制度體系，從根本上保障區(qū)塊鏈技術的發(fā)展和應用。