國家治理現(xiàn)代化的法治保障及其路徑

宋才發(fā)

內(nèi)容摘要：成熟定型的制度體系是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，國家推進國家治理現(xiàn)代化意味著要實現(xiàn)國家治理的法治化，提供相匹配的法治保障體系。國家治理現(xiàn)代化由治理體系和治理能力現(xiàn)代化共同構(gòu)成。一旦離開“法治化”這個評判尺度和衡量標準，不管是國家“治理體系”還是“治理能力”的現(xiàn)代化，都是毫無意義的空談。新時代完善國家治理現(xiàn)代化的法治保障，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持法治建設(shè)與德治建設(shè)相結(jié)合，凸顯政府在國家治理中的主體責任，提升社會治理法治水平，深化國家治理體制機制改革，實現(xiàn)國家監(jiān)察督察常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：治理現(xiàn)代化 法治國家 法治政府 法治路徑 治理能力 治理效能

中圖分類號：DF0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2020）05-0075-83

一、國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)及其法治保障要求

成熟定型的制度體系是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。資本主義世界整整用了數(shù)百年時間，才形成了當下的資本主義國家制度體系，而中國僅僅用了70年的時間，就構(gòu)建了一套全面完整的特色社會主義制度體系。這說明中國執(zhí)政黨對社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的洞察和把握能力，已經(jīng)上升到了一個全新的理論與實踐高度。當下，中華人民共和國在經(jīng)歷了“站起來”“富起來”的歷史嬗變之后，已開始向“強起來”而努力。面對新時代提出的新挑戰(zhàn)、新要求，黨的十九屆三中全會提出了，建設(shè)“更加定型的中國特色社會主義制度”的任務(wù)?！? 〕社會主義制度是人類歷史上新近的社會制度，為人的自由全面發(fā)展和生產(chǎn)力高度發(fā)達開辟了新的道路。早在1957年社會主義制度剛剛建立的時候，毛澤東同志就指出：“我國的社會主義制度還剛剛建立，還沒有完全建成，還不完全鞏固。” 〔2 〕鄧小平同志1992年在南方談話中也指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！?〔3 〕

制度是國家管根本、管長遠的大事，建設(shè)具有全局性、穩(wěn)定性的社會制度，是執(zhí)政黨治國理政的根本?！疤煜轮畡莶皇t衰，天下之治不進則退?！?〔4 〕黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求。我國現(xiàn)階段應(yīng)當緊扣新時代改革開放推向前進的根本要求，準確把握國家治理體系的演進規(guī)律，抓住國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一關(guān)鍵，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。習近平總書記在2019年11月26日主持召開的中央全面深化改革委員會第十一次會議上講話強調(diào)：“要以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，增強以改革推進國家制度和國家治理體系建設(shè)的自覺性?！?〔5 〕

國家治理現(xiàn)代化不僅是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，更是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的試金石。中國當下正處在爬坡過坎的關(guān)鍵時期，諸多改革、建設(shè)和發(fā)展問題彼此交織、相互疊加，更加重了國家治理和社會治理的復(fù)雜性和艱巨性。經(jīng)國序民，正其制度。〔6 〕為了確保中國航船行穩(wěn)致遠，執(zhí)政黨務(wù)必在治國理政的各個層面，形成一套比過去“更加成熟、更加定型”的制度體系。國家的一切治理活動和社會事務(wù)治理活動，都必須依據(jù)和按照中國特色社會主義制度展開。例如，執(zhí)政黨提出并實施制度治黨的重大舉措，就是把現(xiàn)代社會治理的理念和方法自覺融入黨的組織建設(shè)、思想建設(shè)和作風建設(shè)之中的實踐過程。在此，制度設(shè)計是制度治黨的基礎(chǔ)，制度執(zhí)行是制度治黨的關(guān)鍵，而制度監(jiān)督是制度治黨的保障。這套治理方法不僅增強了執(zhí)政黨制度建設(shè)的科學性和嚴密性，而且促使制度治黨走向了規(guī)范化和系統(tǒng)化。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”， 〔7 〕這是第一次以中央文件的形式把國家治理體系和治理能力與國家現(xiàn)代化聯(lián)系在一起，從而賦予并加強了現(xiàn)代化與國家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。早在20世紀中期前后，中國共產(chǎn)黨就逐步形成了“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術(shù)的現(xiàn)代化”這一理念。黨的十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，也被學術(shù)理論界稱之為“國家治理現(xiàn)代化”?！? 〕“國家治理現(xiàn)代化”所要解決的是“國家軟實力”建設(shè)問題，旨在最大程度上激發(fā)社會主義制度的潛在優(yōu)勢。

實際上，國家治理原本就是指一國范圍內(nèi)的所有治理活動。它既包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防建設(shè)和黨的建設(shè)等各個領(lǐng)域的治理，同時也涵蓋了政府治理、政黨治理、市場治理、社會治理、小區(qū)治理、第三方治理、源頭治理等各個層面的治理?！皣抑卫憩F(xiàn)代化”是當下的最大公約數(shù)，它在完整上分為“國家治理體系現(xiàn)代化”和“國家治理能力現(xiàn)代化”兩個方面。在這里，治理體系和治理能力現(xiàn)代化可以統(tǒng)稱為“國家治理現(xiàn)代化”?！皣抑卫憩F(xiàn)代化”既是人類政治文明發(fā)展的標志，也是人類文明發(fā)展的動力，更是對中國過去“四個現(xiàn)代化”的質(zhì)的提升。先前的“四個現(xiàn)代化”主要從生產(chǎn)力和物質(zhì)基礎(chǔ)的層面探索現(xiàn)代化的“硬實力”，“國家治理現(xiàn)代化”更加強調(diào)現(xiàn)代化的“軟實力”，相較于“四個現(xiàn)代化”，具有更強的改革性、開放性和現(xiàn)代性品格。

隨著“國家治理現(xiàn)代化”制度的確立，人們對“國家治理現(xiàn)代化”的理論認識也愈發(fā)深刻。國家治理現(xiàn)代化的最高目標是實現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”。“人的自由全面發(fā)展”是“人的現(xiàn)代化”的核心內(nèi)容和本質(zhì)要求，也是執(zhí)政黨一以貫之的理想追求。中國國家治理現(xiàn)代化不僅應(yīng)當堅持中國特色的現(xiàn)代化道路，還應(yīng)當以“人的全面發(fā)展”為根本目標。造就有理想、有覺悟、全面發(fā)展的人，是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的最終歸宿。中國式現(xiàn)代化道路是中國共產(chǎn)黨人對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的全新認識。任何國家如果不實現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”，就不可能實現(xiàn)社會的現(xiàn)代化?！叭说默F(xiàn)代化”不是社會現(xiàn)代化的副產(chǎn)品，而是現(xiàn)代化經(jīng)濟、現(xiàn)代化制度、現(xiàn)代化法治、現(xiàn)代化文化和現(xiàn)代化社會賴以發(fā)展并取得成功的先決條件?！叭说默F(xiàn)代化”是我國“國家治理現(xiàn)代化”的題中應(yīng)有之義。兩者相互之間是一種彼此遞進的關(guān)系，即從“物”的現(xiàn)代化到政治現(xiàn)代化，最后實現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化的過程?！? 〕在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化這個歷史進程中，經(jīng)濟現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本任務(wù)，政治現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的既定目標，人的現(xiàn)代化則是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心。

推進國家治理現(xiàn)代化既不能簡單地套用馬克思主義經(jīng)典作家的模板，也不能簡單地延續(xù)中國歷史文化的母版，而應(yīng)當做到“全面深化改革”與“全面依法治國”內(nèi)在統(tǒng)一。以此為主軸，中國特色社會主義制度建設(shè)應(yīng)當把制度體系建設(shè)、治理體系和治理能力建設(shè)，擺到黨和政府工作的首要位置。尤其對執(zhí)政黨而言，國家“治理體系”和“治理能力”現(xiàn)代化應(yīng)當成為推進“全面深化改革”“全面依法治國”的總目標和總?cè)蝿?wù)。這種依法推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 〔10 〕不斷把“為人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興”偉大事業(yè)推向前進的制度體系，不僅是中國從“管理型國家治理”向“服務(wù)型國家治理”加快轉(zhuǎn)型的要求，也是體現(xiàn)“人民民主”“政治文明”等國家本質(zhì)特征的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)代化是人類文明發(fā)展與進步的標志。國家治理不能沒有現(xiàn)代化，國家治理活動也從來沒有脫離過現(xiàn)代化。中國國家治理現(xiàn)代化與西方發(fā)達國家治理化存在本質(zhì)區(qū)別，但也不同于中國傳統(tǒng)的治理制度和治理理念，而是一種通過法治保障體系推進的更高形態(tài)的治理制度體系與治理模式。

二、國家治理現(xiàn)代化法治保障的基本邏輯

國家治理現(xiàn)代化由治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化共同構(gòu)成。其中，治理體系現(xiàn)代化是治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，治理能力現(xiàn)代化是治理體系現(xiàn)代化的目的和結(jié)果。要實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，就需要建立健全一套系統(tǒng)、合法、有效的國家治理制度。這種國家治理制度包括五個方面的內(nèi)容：一是治理結(jié)構(gòu)，它用于解決“治理主體是誰”“治理主體之間是什么關(guān)系”等問題;二是治理功能，它旨在回答“治理體系主要發(fā)揮什么作用”;三是治理模式，它主要處理的是“如何保障治理結(jié)構(gòu)有效運轉(zhuǎn)”的問題;四是治理方法，國家治理是一個綜合系統(tǒng)，需要多元方法和手段的協(xié)同使用，因此治理方法實際上回答了“運用什么手段進行治理”的問題;五是治理運行，它主要用于解決“治理體系采取何種方式、何種路徑運轉(zhuǎn)”等問題。由此觀之，國家治理制度是一系列國家制度的集成與總和，體現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家事務(wù)的一整套制度體系，體現(xiàn)為經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等領(lǐng)域的體制機制和制度安排。國家治理制度的核心主要包括國家權(quán)力制約和監(jiān)督制度、黨政關(guān)系制度、政府治理制度、社會治理制度以及其他重大領(lǐng)域的治理制度。其中，黨內(nèi)監(jiān)督和政府治理構(gòu)成國家治理體系的基礎(chǔ)，各級政府行政機構(gòu)構(gòu)成國家治理體系最重要的子系統(tǒng)和核心單元。站在新時代歷史起點上，推進國家治理體系現(xiàn)代化，要不斷提升治理體系的科學性，建立能夠超越利益集團控制和影響的制度。

治理能力現(xiàn)代化是制度體系走向成熟的重要標志，表征為嫻熟地運用國家制度和法律規(guī)范，靈活地管理國家內(nèi)政外交、治黨治國治軍、經(jīng)濟社會發(fā)展諸方面事務(wù)的能力。黨的十九屆四中全會《決定》要求，“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”， 〔11 〕從而確保我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、民族團結(jié)、人民幸福、社會安寧。這里的系統(tǒng)治理是指運用系統(tǒng)性原則和方法實施的國家治理;依法治理是指運用法治原則和法治方法進行的治理;綜合治理是指多個組織部門和單位相互聯(lián)手，運用多種途徑和方法手段，對某一領(lǐng)域抑或某一專項事務(wù)所實施的治理;源頭治理是指對治理對象抓住其本源問題進行徹底的整治。

從國家治理效能出發(fā)，我國必須完善三項具體治理機制：一是健全保證憲法全面實施的體制機制，推進合憲審查工作、落實憲法解釋程序機制，加強備案審查制度和能力建設(shè);二是健全和完善立法體制機制，無論是在國家立法層面還是在地方立法層面，都要不斷提高立法質(zhì)量和立法效率，以良法保障善治;三是健全社會公平正義法治保障制度，做到法治建設(shè)為人民、依靠人民，讓人民群眾在每一項立法、每一項執(zhí)法行為、每一個司法案件中感受到公平正義。從法治監(jiān)督視角看，我國還必須抓好四個方面的落實：一是排除對執(zhí)法司法活動的干預(yù)，排除人民群眾深惡痛絕的各種“潛規(guī)則”，絕對不允許再搞“打招呼”“批條子”“遞材料”那一套，絕對不允許“法外開恩”，絕對不允許辦“關(guān)系案”“人情案”和“金錢案”;二是拓展公益訴訟受案范圍，保證有利于維護公共利益的法律制度得到有效實施，拓寬對國有財產(chǎn)保護、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護、英烈權(quán)益保護等領(lǐng)域的公益訴訟受案范圍;三是加大對嚴重違法行為的懲處力度，對那些主觀惡意違法且造成嚴重后果的，實施嚴厲的法律制裁和懲處，強化刑事責任追究制度;四是落實法律監(jiān)督程序和措施，保障法律法規(guī)得到全面公正實施，依法保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，公民和法人的合法權(quán)益得到公平、公正實現(xiàn)。

治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建成法治政府的基本前提。通常來說，處于一定發(fā)展階段、發(fā)展狀況的國家治理模式，總是與一定的社會依賴和信任狀況存在正相關(guān)系。國家在各個不同發(fā)展階段的治理模式，需要有不同的社會依賴和信任基礎(chǔ)與之相匹配。譬如，長達數(shù)千年封建社會的國家治理，本質(zhì)上是歷朝歷代統(tǒng)治集團在一代接一代地效法“家法天下”。〔12 〕這種所謂的“國家治理”其實屬于一種建立在自然經(jīng)濟和“鄉(xiāng)土社會”之上的“統(tǒng)治型政府治理”。新中國成立70年來，我國國家治理經(jīng)歷了統(tǒng)治型治理和管理型治理兩種模式，當下正在向服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。“此時，治理關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)變，把各個主體凝聚在一起的網(wǎng)絡(luò)， 不再是簡單的法律和制度約束下的產(chǎn)物，而是在‘德治統(tǒng)領(lǐng)下，各方主體充分自由的組合與表達。” 〔13 〕服務(wù)型治理模式的最終建成是一個長期的、艱難的實踐過程。它既需要有一系列重大的改革舉措予以推動，也需要有與之相匹配的、相適應(yīng)的社會依賴和信任機制作支撐。在國家治理現(xiàn)代化的語境下，這種依賴和信任機制說到底就是要把政府治理的社會依賴和信任基礎(chǔ)，從過去傳統(tǒng)的血緣、情緣和地緣等熟人社會關(guān)系中徹底擺脫出來，轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣谏鐣椭C穩(wěn)定、民眾平等交往、彼此協(xié)商合作的新型社會關(guān)系。這三種治理模式反映了三個不同發(fā)展階段、不同發(fā)展狀況的嬗變過程，也揭示了政府治理模式經(jīng)過不斷完善，越來越接近于社會成員生存與發(fā)展的需要。

特別是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，政府所實施的國家治理和社會治理，是在整個國家范圍內(nèi)運用法律權(quán)威來維持正常的社會秩序，以滿足社會群體對于生產(chǎn)生活和身心健康發(fā)展的需要。黨的十八屆三中全會對此明確提出，要把治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標，作為執(zhí)政黨和中央政府依法推進“全面深化改革”的總目標和總?cè)蝿?wù)。這既是實現(xiàn)政府由管理型治理模式向服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)型的標志，也是體現(xiàn)國家本質(zhì)特征的“人民民主”“政治文明”不斷優(yōu)化升級的具體表現(xiàn)。在黨的十九大報告中，中國共產(chǎn)黨強調(diào)要加強對憲法實施的監(jiān)督，建立和完善合憲性審查機制，目的就是要凸顯國家治理活動“人民性”“民主性”的本質(zhì)特征。“人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，這不僅是國家治理現(xiàn)代化的根本價值內(nèi)核，也彰顯了現(xiàn)代化國家治理的出發(fā)點和著力點?！?〔14 〕黨的十九屆四中全會則從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標出發(fā)，全面規(guī)劃了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體標準與實現(xiàn)路徑。其實質(zhì)是要改革一切不利于社會主義制度體系的體制機制，創(chuàng)造有利于解決發(fā)展進程中出現(xiàn)問題的新的體制機制。國家治理現(xiàn)代化的成功轉(zhuǎn)型是國家政治開明、民主和文明的象征，意味著公民成為政治信任關(guān)系中平等的主體，做人處事獲得了獨立性、自主性和安全感。

國家法治體系和治理體系雖屬于兩個不同的領(lǐng)域，但兩者在相當程度上卻具有“同構(gòu)性”，即通常所說的法治能力。法治能力的實質(zhì)體現(xiàn)為國家治理能力與治理事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一般認為，法治能力與治理事業(yè)之間是相輔相成的關(guān)系。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，說到底就是實現(xiàn)治理體系和治理能力的法治化。這就要求政府與人民之間要形成一種合作協(xié)同的關(guān)系。由于政府是國家權(quán)力的象征，各級人民政府行使著憲法和法律賦予的管理國家政治、經(jīng)濟、文化、社會等諸多事務(wù)的權(quán)力。所以，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，預(yù)示著國家治理實踐必須趨向于人文關(guān)懷，致力于追求意志上的自由、權(quán)利上的公正、人格上的平等和行為上的法治。法治對于國家治理體系的制度化、政府治理行為的規(guī)范化和程序化，同樣發(fā)揮著至關(guān)重要的決定性作用。發(fā)揮社會主義法治體系對國家治理現(xiàn)代化的推動作用（尤其是突出憲法和法律的規(guī)范作用），對于國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，具有極為重要的引領(lǐng)價值和保障價值。一旦離開“法治化”這個評判尺度和衡量標準，不管是國家“治理體系”還是“治理能力”的現(xiàn)代化，都是毫無意義的空談。從國家治理現(xiàn)代化和社會主義民主的本質(zhì)而言，民主和法治必然要引領(lǐng)并覆蓋整個國家治理活動的全過程。為此，黨的十九屆四中全會制定了國家治理法治化的行動計劃和目標任務(wù)書，強調(diào)要用“各方面制度更加成熟更加定型”的方式，確保國家大政方針和發(fā)展方向的穩(wěn)定性，防止極少數(shù)別有用心的人和勢力把國家引入歧途，防止“人走政息”“改旗易幟”，從制度上確保國家長治久安。隨著中國特色社會主義制度的不斷成熟和定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平也必將得到進一步提升。按照我國社會主義制度體系的發(fā)展進程，到2021年執(zhí)政黨成立100周年的時候，國家制度和國家治理體系將基本成熟和基本定型;到2035年的時候，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到中華人民共和國成立100周年的時候，將全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?5 〕

執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本保障。在現(xiàn)代社會，以政黨為主體實施國家治理，不再是一個爭論有無先例抑或有無必要的問題，而是現(xiàn)代國家治理的一個重要特征。〔16 〕在中國特色社會主義新時代，中國共產(chǎn)黨是我國最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，依法治國是執(zhí)政黨治理國家的基本方式。〔17 〕沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就會陷入一盤散沙的被動局面。發(fā)展社會主義民主政治、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，要求各級黨政機關(guān)嚴格依照法定程序和行政程序辦事。黨的十九大報告提出“推進全面依法治國，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度建設(shè)全面加強”的要求，更是明確了依法治國在執(zhí)政黨治國理政中的基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性和制度性戰(zhàn)略地位。不難發(fā)現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的“依法治國”既是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，也是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。依法治國是基本的治國方略，推行法治是基本的治國方式。依法治國是國家意志和制度化安排的治國方略，必須把依規(guī)治黨和依法治國結(jié)合起來，把法治與德治結(jié)合起來，“道德和法律都是重要的社會治理資源”， 〔18 〕從而形成多方共治的綜合治理體系。依法治國排除了在中國照搬西方“三權(quán)分立”的可行性，也徹底否定了封建專制的獨裁性。

當前準確把握治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，就是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，突出執(zhí)政黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。治國必先治黨、必先治官、必先治權(quán)，每個參與執(zhí)政的黨員干部必須始終牢記，我們手中的權(quán)力是人民給予的，必須為人民掌好權(quán)、用好權(quán)，把手中的權(quán)力納入法治化軌道?！?9 〕從1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》確立新中國基本制度和基本政策開始，到1978年黨的十一屆三中全會提出“加強社會主義法制”，再到2017年黨的十九大明確提出“全面推進依法治國總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家”，中國共產(chǎn)黨一直帶領(lǐng)全國人民在“國家治理法治化”的道路上不懈探索?！爱敶d起的中國特色社會主義法治作為一種相對晚出的法治形態(tài)，應(yīng)當在正視人類法治文明演進歷程的基礎(chǔ)上，為人類的未來鑄造新的法治模式、開拓新的法治境界、提供新的法治希望、譜寫新的法治篇章?！?〔20 〕在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國戰(zhàn)略已經(jīng)發(fā)揮了三個方面的治理效能：一是從體制機制上樹立法治權(quán)威，提供法治保障，實現(xiàn)社會的公平正義，為市場經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)建法治秩序;二是從制度上管住官、管住權(quán)、遏制權(quán)力異化、權(quán)力濫用、權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗，把權(quán)力關(guān)進法律和制度的籠子里;三是從立法目的上突顯尊重和保障人權(quán)，依法保障全體公民自由尊嚴、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等一系列權(quán)利不受侵犯。〔21 〕在今后的很長一段時間，我國仍要進一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機制，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，尤其要健全“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”的制度體系，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理和社會治理的各個環(huán)節(jié)、各個方面、各個領(lǐng)域。

三、完善國家治理現(xiàn)代化法治保障的主要路徑

治國理政須臾離不開法治，必須運用好發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。推進“國家治理現(xiàn)代化”，說到底就是要堅持“國家治理法治化”，善于在國家和社會治理過程中，運用法治思維、法治方式和法治手段處置矛盾糾紛;改革和完善那些不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的具體制度，確保這些制度建立在公平正義的基礎(chǔ)上，做到制度的實施和運作公開透明，做到有法可依、有章可循，重大決策的出臺和施行于法有據(jù)?！?2 〕因此，我國應(yīng)當從以下五個方面構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化的法治保障體系。

一是開啟法治建設(shè)的法制、治理、道德多維度認識。在現(xiàn)實生活中，是不可能僅依賴純粹的法律制度解決一些爭議案件的，因為這些問題的解決更注重人的道德。〔23 〕法治建設(shè)也不能單“法制執(zhí)行”的單一維度來認識，“信仰法律不等于迷信法律規(guī)則，更不能“惡法亦法”， 〔24 〕要注重良法善治?！胺ㄖ螒?yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定的良好的法律?！?〔25 〕良法善治首先要注重立良法?！霸诂F(xiàn)代社會，良法指的是能夠體現(xiàn)和保障絕大多數(shù)人意志和利益的法律?！?〔26 〕為了更大程度地提升法治建設(shè)水平，第一要務(wù)是要制定出最大程度上可能為人所遵守的法律?！胺杀仨毐蛔袷亍迸c“應(yīng)制定最可能被遵守的法律”并非循環(huán)論證的關(guān)系，后者更能體現(xiàn)出法治建設(shè)的根本性，也更能體現(xiàn)出國家治理水平與能力?！爸贫ǔ鲎畲蟪潭壬峡赡転槿怂袷氐姆伞辈坏篌w現(xiàn)絕大多數(shù)人的意志與利益，還要有長遠思維與歷史眼光。在法治建設(shè)中，要求處理好民主決策與科學決策的關(guān)系，不但要滿足當前人民的利益要求，還要在未來人民有了新的利益訴求時，依然可以得到相應(yīng)的滿足。良法善治還要加強“司法標準化”建設(shè)。司法標準化強調(diào)，在尊重法官主體地位的前提下，法官慎重甄別這一案件與那一案件之間的異同點，在考量諸多復(fù)雜因素的基礎(chǔ)上依法作出裁判。加強“司法標準化”建設(shè)，就是要把經(jīng)過長期司法實踐檢驗的成功經(jīng)驗，提煉成為相對穩(wěn)定的司法標準，用統(tǒng)一的司法尺度，對案件的質(zhì)量和效率進行檢驗，借以提高司法效率，全面推進嚴格公正司法。在堅持“依法治國”與“以德治國”相結(jié)合的基礎(chǔ)上，突出強調(diào)“司法標準化”建設(shè)，有助于提升司法人員的素質(zhì)水平，有助于落實司法責任制，也有助于提升司法公信力水平，更有助于國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

法治建設(shè)要堅持“法”與“道德”的有機結(jié)合。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。我國從傳統(tǒng)的“禮儀之邦”走向現(xiàn)代的“依法治國”，表明當代中國的“法”，已經(jīng)不再是西方的舶來品，而是融合了中華文明的精華和中華法系元素的社會主義法治。它既是對我國傳統(tǒng)道德觀的接續(xù)和傳承，更是對當下倫理道德的吸收和轉(zhuǎn)化。盡管法律和道德是兩個不同領(lǐng)域的概念，但是法律和道德之間又是相輔相成、相得益彰的關(guān)系?！耙婪ㄖ螄睆娬{(diào)的是人人都必須遵守法律，在法律面前人人平等?！耙缘轮螄眲t以儒家學說為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)性善?！耙缘轮螄弊畲蟮奶攸c是強調(diào)“善治”，人心的善良是最好的法律，善治是最好的法治。但需承認多數(shù)公民都是常人，“如果每一公民都是‘好人的話，法律就無須規(guī)定遺失物、埋藏物等制度，甚至整個法律亦不需要”， 〔27 〕故法律不能簡單地和道德結(jié)合。道德的踐行離不開法律的約束，道德又為法治創(chuàng)造了良好的人文環(huán)境。法律的有效實施，也仰賴于道德的支撐。為此，中共中央、國務(wù)院專門制定了《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求加強社會主義核心價值觀這種新道德體系與社會主義法制體系的融合。

二是整合治理空間、治理區(qū)域與治理效度三者之間的關(guān)系。隨著社會、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，法治建設(shè)再也不可能是單一的治理模式，不同的空間（比如網(wǎng)絡(luò)空間、文化空間等）、不同的區(qū)域（比如自貿(mào)區(qū)、自治區(qū)等）都體現(xiàn)出全然不同的治理理念與形態(tài)。黨的十九屆四中全會提出加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，指明了以行政區(qū)劃或權(quán)力運行空間為標定的治理方式。首先，各級政府治理要實現(xiàn)多元共治。這既是當前依法行政、建設(shè)法治政府的基本要求，也是提升行政執(zhí)法能力、政府治理能力的重要措施。政府是人民委托治理國家和社會的公權(quán)力機關(guān)，它們一方面是國家治理和社會治理的重要主體，另一方面也是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的責任主體。各級政府對國家治理現(xiàn)代化的推進，不僅要注重市域治理的獨特性，注重政府的治理能動性，同時還要重視政府對人的服務(wù)和對社會的治理成效問題，并據(jù)此設(shè)置功過獎懲。“在某種意義上，地方由于真切感受到民眾壓力而在治理實效方面作出種種努力，將構(gòu)成推動我國國家治理現(xiàn)代化的最直接動因?！?〔28 〕其次，空間治理務(wù)必實體化。市域社會治理一般認為是行政區(qū)劃內(nèi)的治理，但當今社會科學技術(shù)的發(fā)展使一些特殊空間逐步獨立于行政區(qū)域的治理范圍，特別是網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展更是無法用傳統(tǒng)的權(quán)利運行體系來規(guī)制。所以，必須正視并回應(yīng)法治特殊空間的存在、規(guī)則的區(qū)別化、治理主體的獨立性等現(xiàn)實。最后，法治治理效度需要合理分配。法治治理現(xiàn)代化不但要求市域治理具有相對單獨性，還要求治理結(jié)構(gòu)具有層級傳遞性?！?9 〕市域法治建設(shè)離不開國家立法的支持。為了進一步加快地方政府機構(gòu)和行政體制改革，國家立法機構(gòu)應(yīng)當制定和修改機構(gòu)設(shè)置、編制管理等法律規(guī)范，健全和完善行政機關(guān)組織法體系，發(fā)揮立法對深化政府機構(gòu)和行政體制改革的引領(lǐng)作用，確保政府機構(gòu)改革和行政體制改革始終在法治軌道上運行。

三是充分協(xié)調(diào)社會自治與法治治理的內(nèi)在張力?！胺?wù)型政府必然要求社會治理的屬性發(fā)生變革，從政府壟斷社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c其他多元社會治理主體的合作治理?！?〔30 〕和諧有序的社會秩序離不開社會成員之間的自治與互助，發(fā)展和完善社會治理機制是健全社會治理體制機制的現(xiàn)實需要，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會《決定》要求“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。在社會結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜、社會流動日益加速、社會分化日趨加劇、社會互動日益頻繁的當下，人們之間的隔閡表現(xiàn)出一定的非對抗性特征，這要求國家通過一定方式來消除社會溝通障礙。整個社會的溝通能力和溝通水平，對國家治理現(xiàn)代化的整體水平產(chǎn)生了越來越大的影響。當前社會治理的法治化建設(shè)不應(yīng)只關(guān)注社會成員之間的治理關(guān)系，還應(yīng)當考慮到治理機構(gòu)和公眾之間的關(guān)系。從一定意義上說，社會治理的現(xiàn)代化就是人的社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系和社會溝通方式的現(xiàn)代化。任何一個有良好秩序的社會，不僅需要具備優(yōu)良素質(zhì)的公民，還需要具有良好的社會溝通機制。在人們?nèi)粘５纳鐣钪?，社會自治不僅需要一定的協(xié)調(diào)技巧，而且還需要社會各方具有溝通的愿望及平和的心態(tài)，促使社會交往行為一開始就建立在平等、平和與友好的基礎(chǔ)上?！?1 〕欣慰的是，改革開放40多年來，人們在物質(zhì)財富獲得增長和滿足的同時，個人修養(yǎng)狀況和精神文明狀態(tài)也大幅度提升，為社會自治的實現(xiàn)提供了基本條件。在社會溝通過程中能夠設(shè)身處地地為他人著想，對于普通公民來說，是一種人性和人格修養(yǎng);對于一個民族來說，則是一種更高層次的文化自覺，更是社會治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。因此，以法治方式實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化是推動國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。

四是堅持政府治理的法治化。國家治理現(xiàn)代化法治建設(shè)的根本目標，是要依法保障人民群眾的根本權(quán)利和公民個人的合法利益。我國現(xiàn)行國家機構(gòu)的設(shè)置和運行體制機制，與社會主義新時代面對的新任務(wù)、新要求相比較，還存在著諸多不相適應(yīng)的地方。譬如，有些政府機構(gòu)設(shè)置和職能劃分不夠科學，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，機構(gòu)職責定位不準確、效能不高;政府權(quán)力運行在有些領(lǐng)域似乎沒有邊界，運行制約機制和監(jiān)督機制不完善，存在著嚴重的濫用職權(quán)、權(quán)力尋租和以權(quán)謀私問題?！?2 〕為解決這些問題，保證所有權(quán)力都在陽光下健康運行， 〔33 〕各級政府機關(guān)要發(fā)揮法治思維的引領(lǐng)作用，善于運用法律手段和法治思維方式，解決社會發(fā)展和社會治理過程中發(fā)生的突發(fā)事件、提升應(yīng)急處置能力?！?4 〕首先，在政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)，行政決策的科學性和法治化是重中之重。推行政府行政決策的民主化和法治化， 〔35 〕不僅是“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的重要體現(xiàn)，也是國家經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧和人民幸福安康的重要保證。其次，確立政府責任、完善監(jiān)察體制。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅需要高效有力的領(lǐng)導(dǎo)制度和行政體系，而且有賴于進一步完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。

推進國家監(jiān)察體制改革就是用法律制度來規(guī)范各級公權(quán)力機關(guān)、公務(wù)人員，改進過去那種自下而上的民主監(jiān)督形式，強化自上而下的組織監(jiān)督并發(fā)揮同級相互監(jiān)督機制的作用，加強對各級政府官員和普通公職人員法紀監(jiān)督。國家監(jiān)察法和依法設(shè)立的“國家監(jiān)察委員會”，其實就是要保障國家監(jiān)察體制改革始終在法治的框架下推進，確保國家檢察權(quán)的法治化、制度化和規(guī)范化。在完善法治政府建設(shè)督察制度方面，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，做好法治政府建設(shè)的督察工作，完善督察法治政府建設(shè)的長效機制。只有不斷完善檢察機關(guān)自身的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機制，才能夠推動反腐敗斗爭取得決定性和全局性勝利。修改后的刑事訴訟法還給了檢察機關(guān)有限的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，更利于優(yōu)化偵查資源配置，提高反腐敗的整體效能?！霸谛碌臋?quán)力體系下，監(jiān)察委員會和人民檢察院應(yīng)當各司其職、協(xié)作配合，充分運用法治思維和方式，從不同的角度和層面實現(xiàn)對公權(quán)力的制約”?！?6 〕各級地方黨委和政府要加大督察和督查的力度，創(chuàng)新督察方式、明確任務(wù)重點，緊緊盯住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部位，構(gòu)建上下貫通、橫向聯(lián)動的督察工作新格局，促使法治政府建設(shè)督察工作常態(tài)化。