論學(xué)校保護(hù)

姚建龍

內(nèi)容摘要：學(xué)校履行教育職能并不能等同于對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)，恰恰相反蘊(yùn)含著侵害學(xué)生權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校教育與學(xué)校保護(hù)之間存在張力、沖突，應(yīng)予以區(qū)分而不能混同。學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)可作安全保障義務(wù)和權(quán)益維護(hù)義務(wù)的區(qū)分，前者主要是指學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生人身安全的保障義務(wù)，后者是指學(xué)校在實(shí)施教育管理活動(dòng)中對(duì)未成年學(xué)生主體地位和平等地位的尊重及合法權(quán)益的維護(hù)，兩種類(lèi)型保護(hù)義務(wù)有著重大差別不宜混同，未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章宜進(jìn)一步厘清立法思路。

關(guān)鍵詞：學(xué)校保護(hù) 未成年學(xué)生 教育法 未成年人保護(hù)法 保護(hù)義務(wù) 安全保障

中圖分類(lèi)號(hào)：DF36? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1674-4039-（2020）05-0117-130

“保護(hù)”往往與“教育、管理”并列為學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的義務(wù)，并用以指稱(chēng)學(xué)校與未成年學(xué)生之間的法律關(guān)系。但是，保護(hù)與教育管理是否應(yīng)為并列關(guān)系、學(xué)校保護(hù)義務(wù)的構(gòu)成內(nèi)容是什么等有關(guān)學(xué)校保護(hù)的基本問(wèn)題，不僅缺乏必要的研究，更未形成應(yīng)有的共識(shí)。在未成年人保護(hù)法即將修訂并擬較大幅度完善學(xué)校保護(hù)章以及教育部正在起草“未成年學(xué)生學(xué)校保護(hù)規(guī)定”的背景下，上述問(wèn)題有必要予以厘清。

一、學(xué)校保護(hù)的基本問(wèn)題

（一）保護(hù)與教育之間的糾結(jié)性難題

教育法中調(diào)整學(xué)校與未成年學(xué)生關(guān)系的法律主要有教育法、義務(wù)教育法和教師法，但是這三部法律僅原則性規(guī)定了學(xué)校和教師“維護(hù)受教育者的……合法權(quán)益”的義務(wù)，既從未使用“學(xué)校保護(hù)”甚至“保護(hù)”的概念，也并無(wú)關(guān)于學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生“具體”保護(hù)義務(wù)條款的規(guī)定。關(guān)于學(xué)校保護(hù)義務(wù)的規(guī)范，肇始于專(zhuān)門(mén)性未成年人保護(hù)法規(guī)的制定。而回顧未成年人保護(hù)法規(guī)的立法發(fā)展過(guò)程，關(guān)于如何處理學(xué)校保護(hù)與學(xué)校教育的關(guān)系，始終是一個(gè)糾結(jié)性的難題。

1.學(xué)校保護(hù)立法的嘗試

首次使用“學(xué)校保護(hù)”一詞，并明確規(guī)定學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生保護(hù)義務(wù)的法規(guī)是1987年由上海市人大制定的《上海市青少年保護(hù)條例》。作為我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)性保護(hù)未成年人的法規(guī)，其起草之初的名稱(chēng)是教育保護(hù)條例。在論證過(guò)程中，修改為保護(hù)條例，其原因是多數(shù)人認(rèn)為“保護(hù)包含了教育的意思，所以名稱(chēng)不必加冠教育兩字”。〔1 〕這個(gè)條例將青少年的年齡界定為“六周歲至不滿(mǎn)十八周歲的未成年人”， 〔2 〕將學(xué)齡前兒童排除在保護(hù)的對(duì)象范圍之外，還將“主管機(jī)關(guān)”青少年保護(hù)委員會(huì)的辦公室依托教育局設(shè)置。因?yàn)榱⒎ㄕ哒J(rèn)為“絕大多數(shù)保護(hù)對(duì)象都在教育局管轄范圍內(nèi)，他們最了解這些人的情況”?！? 〕

除了條例保護(hù)的對(duì)象與學(xué)校教育對(duì)象重合、主管機(jī)構(gòu)依托教育部門(mén)設(shè)置外，這一條例首次在法規(guī)中專(zhuān)設(shè)了“學(xué)校保護(hù)章”，并且在該章具體條文的設(shè)計(jì)上并未區(qū)分學(xué)校保護(hù)與學(xué)校教育，而是認(rèn)為兩者之間具有一致性。條例起草者認(rèn)為：“學(xué)校保護(hù)是通過(guò)學(xué)校的課程設(shè)置和開(kāi)展各項(xiàng)教育活動(dòng)，全面地、系統(tǒng)地貫徹國(guó)家的教育方針來(lái)實(shí)現(xiàn)的。學(xué)校保護(hù)的根本目的，是為了促進(jìn)學(xué)生在德智體美勞諸方面生動(dòng)活潑地發(fā)展，成為有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的一代新人，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)大批合格人才?！?〔4 〕 這一條例的學(xué)校保護(hù)章共7個(gè)條文，主要規(guī)定了學(xué)校保護(hù)的指導(dǎo)思想、全面關(guān)心學(xué)生的身心健康、提供必要的生活指導(dǎo)、尊重學(xué)生人格、對(duì)后進(jìn)學(xué)生和特殊學(xué)生進(jìn)行保護(hù)、建立家訪制度等幾個(gè)方面的內(nèi)容。從條文的具體內(nèi)容來(lái)看，更似對(duì)學(xué)校和教師在教育方式方法上的提示。

盡管第一部青少年法規(guī)的制定產(chǎn)生了積極的影響和效果，但這部法規(guī)將學(xué)校教育職能的履行等同于學(xué)校保護(hù)義務(wù)的履行，也留下了未成年人法規(guī)關(guān)于學(xué)校保護(hù)立法空間何在的疑慮。

2.學(xué)校保護(hù)立法的發(fā)展

上海市青少年保護(hù)條例對(duì)國(guó)家未成年人保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法產(chǎn)生了重大的影響。1991年，全國(guó)人大通過(guò)了未成年人保護(hù)法。這部全國(guó)性未成年人專(zhuān)門(mén)法同樣設(shè)置了“學(xué)校保護(hù)章”，也以7個(gè)條文規(guī)定了學(xué)校保護(hù)未成年人的義務(wù)，其主要內(nèi)容包括全面貫徹國(guó)家的教育方針、保護(hù)未成學(xué)生的受教育權(quán)、保護(hù)未成年學(xué)生和兒童的人身權(quán)、工讀學(xué)校和幼兒教育等。盡管1991年未成年人保護(hù)法的起草者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到學(xué)校保護(hù)屬于“專(zhuān)門(mén)保護(hù)”， 〔5 〕但是總體仍延續(xù)了1987年《上海市青少年保護(hù)條例》將學(xué)校教育職能與保護(hù)義務(wù)不加區(qū)分的立法思路。不過(guò)，未成年人保護(hù)法“學(xué)校保護(hù)章”已經(jīng)在強(qiáng)調(diào)教育教學(xué)設(shè)施、集體活動(dòng)安全的同時(shí)，開(kāi)始側(cè)重于通過(guò)對(duì)教育權(quán)的規(guī)制來(lái)體現(xiàn)對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)，例如規(guī)定不得歧視品行有缺點(diǎn)學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生（第13條）、不得隨意開(kāi)除未成年學(xué)生（第14條）、不得體罰或變相體罰和侮辱人格尊嚴(yán)（第16條），盡管這些禁止性條款并未配置相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性法律責(zé)任。

相對(duì)1991年未成年人保護(hù)法的重大進(jìn)步是：2006年修訂未成年人保護(hù)法時(shí)明確提出了“學(xué)校是教育、培養(yǎng)未成年人的基地，不僅要履行對(duì)未成年人的教育職能，還要依法承擔(dān)對(duì)未成年人的保護(hù)義務(wù)”的修法思路， 〔6 〕即開(kāi)始提出要將學(xué)校的教育職能與保護(hù)義務(wù)區(qū)別對(duì)待，未成年人保護(hù)法應(yīng)主要規(guī)定學(xué)校的保護(hù)義務(wù)而非教育職能。同時(shí)，這次修法還注意到教育法“對(duì)于學(xué)校的設(shè)置及職責(zé)、教師的權(quán)利和義務(wù)、未成年人受教育權(quán)的保障等作出了比較明確的規(guī)定”。因此，這次修訂采取的是“問(wèn)題導(dǎo)向”的方式，“根據(jù)未成年人保護(hù)法的特點(diǎn)和當(dāng)前學(xué)校保護(hù)中面臨的突出問(wèn)題”主要增加了四個(gè)方面的內(nèi)容?！? 〕不過(guò)，盡管這次修法的立法思路更加清晰，但是就學(xué)校保護(hù)章修改的實(shí)際內(nèi)容來(lái)看，雖然強(qiáng)化了對(duì)未成年學(xué)生身心健康、人身安全的保障，但是對(duì)于學(xué)校保護(hù)的構(gòu)成內(nèi)容仍然欠缺清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)于學(xué)校教育職能與學(xué)校保護(hù)義務(wù)仍未能合理地加以區(qū)分。學(xué)校保護(hù)專(zhuān)章立法的內(nèi)在邏輯關(guān)系與基本法理，仍然是模糊的。

3.未成年人保護(hù)法修訂草案

2019年10月，全國(guó)人大公布了未成年人保護(hù)法修訂草案。該草案說(shuō)明解釋了本次學(xué)校保護(hù)章修訂思路：“修訂草案從教書(shū)育人和安全保障兩個(gè)角度規(guī)定學(xué)校、幼兒園的保護(hù)義務(wù)?！虝?shū)育人方面主要是完善了學(xué)校、幼兒園的教育、保育職責(zé);‘安全保障方面主要規(guī)定了校園安全的保障機(jī)制以及突發(fā)事件的處置措施，增加了學(xué)生欺凌及校園性侵的防控與處置措施?！?/p>

令人費(fèi)解的是，就立法思路而言，本次修訂草案將“教書(shū)育人”與“安全保障”并列為學(xué)校保護(hù)的內(nèi)涵，并未能延續(xù)2006年未成年人保護(hù)法將學(xué)校教育職能與學(xué)校保護(hù)義務(wù)區(qū)分、教育法與未成年人保護(hù)法區(qū)別的思路，而是倒退回1991年未成年人保護(hù)法混淆教育與保護(hù)的關(guān)系的階段，在修法思路上竟然將“教書(shū)育人”也視為學(xué)校保護(hù)。這樣的修法思路令人費(fèi)解，進(jìn)而難以明晰該章的立法和修訂重心?！? 〕

從草案擬修訂的具體條文內(nèi)容來(lái)看，修訂者認(rèn)為在“教書(shū)育人”方面“主要是完善了學(xué)校、幼兒園的教育、保育職責(zé);“安全保障”方面主要規(guī)定了校園安全的保障機(jī)制以及突發(fā)事件的處置措施，增加了學(xué)生欺凌及校園性侵的防控與處置措施”。〔9 〕然而，審視修訂草案的學(xué)校保護(hù)章，就“教書(shū)育人”的規(guī)定顯然不如義務(wù)教育法等教育法規(guī)明確，就“安全保障”而言又不如中小學(xué)幼兒園安全管理辦法等學(xué)校安全法規(guī)系統(tǒng)。顯然，如果按照修訂草案說(shuō)明的解釋?zhuān)瑢W(xué)校保護(hù)章的修訂是令人疑惑的。

早在1990年6月，國(guó)務(wù)院法制局曾經(jīng)邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于《關(guān)于<未成年人保護(hù)法（草案）>與現(xiàn)行或即將頒布的法律、法規(guī)重復(fù)或不一致的情況》進(jìn)行研討，邀請(qǐng)函竟附上了這樣一句話：“制定一部57條的法律，有38條與現(xiàn)行其他法律重復(fù)，制定這樣的法律有何意義？” 〔10 〕就未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章而言，由于其與教育法一樣，在“形式上”調(diào)整的都是學(xué)校與學(xué)生（受教育者）之間的法律關(guān)系，如果“實(shí)質(zhì)上”也沒(méi)有區(qū)別，那么這樣一個(gè)曾經(jīng)在1990年就提出的“有何意義”的質(zhì)問(wèn)，即便在今天也并不會(huì)因?yàn)槲闯赡耆吮Ｗo(hù)法已經(jīng)出臺(tái)和施行了30年而停止。在未成年人保護(hù)法再次修訂的背景下，也仍亟待在學(xué)理上進(jìn)行回答。

（二）“學(xué)?！苯缍ǖ姆制?/p>

如何理解未成年人保護(hù)法“學(xué)校保護(hù)章”中的“學(xué)?！?，存在著責(zé)任主體說(shuō)與成長(zhǎng)空間說(shuō)的對(duì)立。責(zé)任主體說(shuō)認(rèn)為“學(xué)校保護(hù)”即“學(xué)校的保護(hù)”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，未成年人保護(hù)法是按照未成年人保護(hù)責(zé)任主體的邏輯來(lái)組織法典的結(jié)構(gòu)，學(xué)校保護(hù)章是與家庭保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)并列的四大保護(hù)之一?！皩W(xué)校保護(hù)章”規(guī)定的是學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)，也只應(yīng)規(guī)定學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)。成長(zhǎng)空間說(shuō)認(rèn)為，“學(xué)校保護(hù)”是指“在學(xué)校的保護(hù)”或者更準(zhǔn)確的說(shuō)是“校園保護(hù)”，即認(rèn)為“學(xué)校”是與“家庭”“社會(huì)”“網(wǎng)絡(luò)”并列的未成年人主要成長(zhǎng)空間之一?！?1 〕校園也包括校內(nèi)及合理輻射地域范圍，具體包括與校園秩序和師生安全密切性格的校園周邊地區(qū)、學(xué)校教育管理活動(dòng)延伸至校外的空間、學(xué)校保護(hù)責(zé)任與家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移的過(guò)渡地區(qū)。〔12 〕校園合理輻射地域范圍屬于未成年人的學(xué)校成長(zhǎng)空間，也應(yīng)納入“學(xué)校保護(hù)”立法的規(guī)制之中。因此，未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章除了應(yīng)該主要規(guī)定學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)外，還可以規(guī)定對(duì)在校未成年學(xué)生負(fù)有保護(hù)責(zé)任的其他主體的保護(hù)義務(wù)，特別是明確和厘清監(jiān)護(hù)人、教育行政部門(mén)、公安司法機(jī)關(guān)等學(xué)校保護(hù)最直接相關(guān)主體的責(zé)任，建立完善的學(xué)校保護(hù)體系。

“成長(zhǎng)空間說(shuō)”目前主要是筆者的主張，但尚未被未成年人保護(hù)法立法者所接受。從未成年人保護(hù)法的制定及2006年修訂和2019年修訂草案來(lái)看，仍然堅(jiān)持的是責(zé)任主體說(shuō)。在這三個(gè)版本的未成年人保護(hù)法中，學(xué)校保護(hù)章僅規(guī)定了學(xué)校（含教師）對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)。筆者認(rèn)為，“成長(zhǎng)空間說(shuō)”的采納已經(jīng)具有可行性。2019年未成年人保護(hù)法修訂草案在法典結(jié)構(gòu)上作了重大的調(diào)整，在家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)這四大保護(hù)的基礎(chǔ)上新增加了網(wǎng)絡(luò)保護(hù)和政府保護(hù)兩個(gè)專(zhuān)章?！熬W(wǎng)絡(luò)空間泥沙俱下，各類(lèi)信息良莠不齊，對(duì)于心理、生理尚未成熟的未成年人群體也造成了許多不利影響”，故引入網(wǎng)絡(luò)保護(hù)十分必要?！?3 〕但這一法典機(jī)構(gòu)的修改，動(dòng)搖了“責(zé)任主體說(shuō)”的法理基礎(chǔ)。從“責(zé)任主體說(shuō)”出發(fā)，家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)四大保護(hù)保持了法典結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性和邏輯性。但是，增加網(wǎng)絡(luò)保護(hù)后，打破了“責(zé)任主體說(shuō)”的立法邏輯。家庭保護(hù)以家長(zhǎng)為保護(hù)責(zé)任主體，學(xué)校保護(hù)以學(xué)校為保護(hù)責(zé)任主體，社會(huì)保護(hù)以社會(huì)為保護(hù)責(zé)任主體，司法保護(hù)以司法機(jī)關(guān)為保護(hù)責(zé)任主體，但是網(wǎng)絡(luò)保護(hù)無(wú)法解釋為以“網(wǎng)絡(luò)本身”為責(zé)任主體，而只能理解為未成年人“成長(zhǎng)空間”。在筆者看來(lái)，這為學(xué)?！俺砷L(zhǎng)空間說(shuō)”的接受提供了可能性。

“成長(zhǎng)空間說(shuō)”的采納更有其合理性：其一，可以將目前分散在各章之中有關(guān)學(xué)校安全的條款 〔14 〕集中于學(xué)校保護(hù)章，邏輯上更合理，也有利于建立完善的學(xué)校保護(hù)體系。其二，基于“責(zé)任主體說(shuō)”，未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章僅規(guī)定學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)，其最大的弊端是容易導(dǎo)致將保護(hù)未成年學(xué)生曲解為僅僅是學(xué)校的法定義務(wù)，不當(dāng)加大學(xué)校安全的責(zé)任和壓力。而“成長(zhǎng)空間說(shuō)”則可以合理區(qū)分和規(guī)范不同主體對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)，特別是區(qū)分學(xué)校與監(jiān)護(hù)人、學(xué)校與政府、學(xué)校與社會(huì)、學(xué)校與司法機(jī)關(guān)的未成年學(xué)生保護(hù)義務(wù)，既有利于形成合力共同保護(hù)未成年學(xué)生，也有利于糾紛的解決和責(zé)任的劃分。近些年來(lái)，學(xué)校安全壓力日益加大，“校鬧”等不正?，F(xiàn)象對(duì)學(xué)校秩序造成了很大的影響和沖擊，與未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章僅規(guī)定了學(xué)校單一保護(hù)義務(wù)的弊端有著重大的關(guān)聯(lián)性。其三，學(xué)校是未成年人最主要的成長(zhǎng)空間，學(xué)校安全也是全社會(huì)最關(guān)注的問(wèn)題。按照“成長(zhǎng)空間說(shuō)”修訂未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章也是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)制定學(xué)校安全法呼吁的積極回應(yīng)。

當(dāng)然，需要說(shuō)明的是，如何根據(jù)“成長(zhǎng)空間說(shuō)”系統(tǒng)完善未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章并非本文的研究重心。因?yàn)?，試圖讓立法者在對(duì)學(xué)校保護(hù)義務(wù)的理解還存在偏差的情況下接受“成長(zhǎng)空間說(shuō)”，也許的確太過(guò)理想了。但顯然，“成長(zhǎng)空間說(shuō)”對(duì)于準(zhǔn)確理解學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)仍是重要的理論前提。

（三）作為未成年人保護(hù)責(zé)任主體的學(xué)校

然而，從實(shí)然的角度看，目前所謂學(xué)校保護(hù)仍然是指“學(xué)?！睂?duì)未成年學(xué)生進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)保護(hù)，這也是本文所研究的“學(xué)校保護(hù)”。作為保護(hù)責(zé)任主體的當(dāng)然解釋?zhuān)瑢W(xué)校保護(hù)也包括了“教師”的保護(hù)。根據(jù)教育法第17條第1款“國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”的規(guī)定，學(xué)校的范圍包括未成年人接受學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育 〔15 〕的各級(jí)各類(lèi)學(xué)校，主要是指幼兒園、中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校及其他中等及以下全日制學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)。

回顧未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章的立法和修訂過(guò)程，對(duì)“學(xué)校”呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大解釋的傾向。2006年修訂未成年人保護(hù)法時(shí)，在“學(xué)?！薄坝變簣@”的基礎(chǔ)上增加了“托兒所”。2019年未成年人保護(hù)法修訂草案則更進(jìn)一步增加了第36條，規(guī)定“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、校外托管機(jī)構(gòu)等應(yīng)當(dāng)參照本章有關(guān)規(guī)定，根據(jù)不同年齡未成年人的成長(zhǎng)特點(diǎn)和規(guī)律，做好未成年人安全保障工作”。對(duì)學(xué)校進(jìn)行擴(kuò)大解釋以及擴(kuò)大未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章參照適用的范圍，有利于加強(qiáng)對(duì)未成年人的保護(hù)，但仍應(yīng)注意此類(lèi)機(jī)構(gòu)與通常意義上的學(xué)校，特別是中小學(xué)幼兒園對(duì)于未成年學(xué)生保護(hù)義務(wù)的差異性?！?6 〕

未成年人就讀的學(xué)校有其特殊性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是由于未成年學(xué)生或?yàn)闊o(wú)民事行為能力人或?yàn)橄拗泼袷滦袨槟芰θ?，因此相?duì)而言需要對(duì)未成年學(xué)生承擔(dān)更多的保護(hù)義務(wù)。二是主流觀點(diǎn)認(rèn)為學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任， 〔17 〕“故監(jiān)護(hù)人將未成年學(xué)生送至學(xué)校學(xué)習(xí) ，其監(jiān)護(hù)職責(zé)并未轉(zhuǎn)移給學(xué)校;學(xué)校也不因接受未成年學(xué)生到校學(xué)習(xí) ，就自然而然地承擔(dān)起對(duì)該學(xué)生的監(jiān)護(hù)職責(zé)”。〔18 〕但學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生負(fù)有保護(hù)義務(wù)，而法定監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)責(zé)任中也包括保護(hù)義務(wù)，因此存在學(xué)校與監(jiān)護(hù)人之間在保護(hù)義務(wù)與保護(hù)責(zé)任上的界分問(wèn)題，這也是家校糾紛產(chǎn)生的主要原因。三是未成年人所就讀的學(xué)校主要為義務(wù)教育階段學(xué)?；蛘邔W(xué)期教育階段的幼兒園，具有較顯著的公益性和兒童福利性質(zhì)，這類(lèi)學(xué)校具有代國(guó)家履行國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)的性質(zhì)。學(xué)校的這些特點(diǎn)對(duì)學(xué)校保護(hù)義務(wù)的設(shè)定、履行和承擔(dān)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生較大的影響?！?9 〕

（四）學(xué)校保護(hù)的對(duì)象

學(xué)校保護(hù)的對(duì)象是未成年學(xué)生。狹義的學(xué)生以具有學(xué)籍身份為標(biāo)準(zhǔn)，廣義的學(xué)生則以是否與學(xué)校之間存在事實(shí)上的教育關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)。與學(xué)校的擴(kuò)大解釋傾向一致的是：目前對(duì)于未成年學(xué)生的解釋也出現(xiàn)了擴(kuò)大的傾向，不僅是指在幼兒園、中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校及其他中等及以下全日制學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)就讀的未成年人，而且還包括在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)照護(hù)以及在社會(huì)教育機(jī)構(gòu)中參與教育培訓(xùn)的未成年人。對(duì)于學(xué)校和未成年學(xué)生的擴(kuò)大解釋有其合理性，但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這種解釋不宜超出學(xué)校及學(xué)生的基本內(nèi)容。教育法調(diào)整的教育法律關(guān)系有其特殊性，未成年人保護(hù)法也不僅有學(xué)校保護(hù)專(zhuān)章，還有社會(huì)保護(hù)專(zhuān)章，不能忽視教育法的特殊性，也不能模糊學(xué)校保護(hù)與社會(huì)保護(hù)的界限。

與學(xué)校的特殊性一致，未成年學(xué)生也具有不同于成年學(xué)生的特殊性。首先，未成年學(xué)生除了學(xué)生身份外，還具有未成年人的身份，屬于限制民事行為能力或者無(wú)民事行為能力人，受到未成年人保護(hù)法的專(zhuān)門(mén)保護(hù)。其次，未成年學(xué)生既在學(xué)校的教育、管理和保護(hù)之下，同時(shí)也在監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)之下，存在學(xué)校責(zé)任與監(jiān)護(hù)人責(zé)任的界分問(wèn)題。再次，根據(jù)國(guó)家親權(quán)理論， 〔20 〕國(guó)家是未成年人的最終監(jiān)護(hù)人，對(duì)未成年學(xué)生負(fù)有國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任。從學(xué)校保護(hù)的角度看，也即國(guó)家對(duì)未成年學(xué)生的安全負(fù)有托底保障責(zé)任?！?1 〕

（五）學(xué)校保護(hù)義務(wù) 〔22 〕的構(gòu)成

對(duì)學(xué)校保護(hù)義務(wù)予以相對(duì)系統(tǒng)規(guī)定的是未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章，但校車(chē)安全管理?xiàng)l例、幼兒園管理?xiàng)l例、學(xué)校衛(wèi)生工作條例等教育行政法規(guī)以及中小學(xué)幼兒園安全管理辦法、學(xué)生傷害事故處理辦法等教育部部門(mén)規(guī)章中也分散規(guī)定了諸多學(xué)校保護(hù)對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)。

梳理上述法律法規(guī)特別是未成年人保護(hù)法關(guān)于學(xué)校保護(hù)義務(wù)的具體規(guī)定，可將學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)分為狹義和廣義。狹義的學(xué)校保護(hù)義務(wù)即“安全保障義務(wù)”，所謂安全保障主要是指防止未成年學(xué)生在校內(nèi)及學(xué)校組織的教育活動(dòng)中受到傷害，其保障重心是未成年學(xué)生的人身安全。廣義的學(xué)校保護(hù)義務(wù)則還包括對(duì)學(xué)校教育權(quán)的規(guī)范和限制，具體體現(xiàn)為學(xué)校在教育管理中尊重學(xué)生的平等地位，根據(jù)未成年人最大利益原則保障學(xué)生的各項(xiàng)合法權(quán)利，即“權(quán)利維護(hù)義務(wù)”。

從現(xiàn)有研究來(lái)看，盡管都主張學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生具有保護(hù)義務(wù)，但是對(duì)于保護(hù)義務(wù)的具體構(gòu)成內(nèi)容尚缺乏系統(tǒng)和深入的分析，并且存在兩個(gè)明顯的問(wèn)題：一是未能合理界分學(xué)校保護(hù)的邊界而存在無(wú)限擴(kuò)大學(xué)校保護(hù)義務(wù)內(nèi)容的傾向;二是模糊了教育與保護(hù)的關(guān)系，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到兩者之間的張力。就已公布的未成年人保護(hù)法修訂草案對(duì)于學(xué)校保護(hù)章的修訂思路而言，也存在上述問(wèn)題。

下文將詳細(xì)分析學(xué)校的安全保障義務(wù)和權(quán)益維護(hù)義務(wù)的內(nèi)涵和外延，以對(duì)完善未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章的立法內(nèi)容能夠有所裨益。

二、關(guān)于學(xué)校的安全保障義務(wù)

保障未成年學(xué)生在校時(shí)免受各種形式的傷害特別是人身傷害，是學(xué)校保護(hù)的題中應(yīng)有之義，也是對(duì)學(xué)校保護(hù)義務(wù)內(nèi)涵的通常理解。近些年來(lái)，一些侵害未成年學(xué)生惡性事件所引發(fā)的對(duì)學(xué)校保護(hù)的關(guān)注與強(qiáng)調(diào)，也主要是針對(duì)學(xué)校的安全保障義務(wù)。

（一）安全保障義務(wù)的界定

安全保障義務(wù)是指學(xué)校作為學(xué)校的管理運(yùn)行者，在為進(jìn)入學(xué)校的未成年學(xué)生提供教育服務(wù)時(shí)而依法承擔(dān)的保障其人身、財(cái)產(chǎn)安全的義務(wù)?；谖闯赡陮W(xué)生的特點(diǎn)，學(xué)校安全保障義務(wù)主要是指對(duì)未成學(xué)生的人身安全保障義務(wù)。

未成年人保護(hù)有狹義說(shuō)與廣義說(shuō)的區(qū)分， 〔23 〕就學(xué)校保護(hù)而言，也可以從廣義和狹義的角度進(jìn)行理解。在未成年人保護(hù)包括學(xué)校保護(hù)研究中，通常是從狹義的角度理解“保護(hù)”，側(cè)重的是將“保護(hù)”界定為防止未成年學(xué)生遭受各種形式的傷害，特別是針對(duì)人身的各種傷害。這一理解比較接近“保護(hù)”一詞“盡力照顧，使不受損害” 〔24 〕的字面內(nèi)涵。在一般意義上，談到學(xué)校保護(hù)通常也會(huì)與未成年學(xué)生安全保障等同起來(lái)。

安全保障義務(wù)是學(xué)校保護(hù)義務(wù)的底線內(nèi)容，也是家長(zhǎng)和社會(huì)最為關(guān)注的事項(xiàng)。從未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章以及教育法規(guī)對(duì)學(xué)校安全的規(guī)定的變遷來(lái)看，具有日漸明晰和凸顯學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生安全保障義務(wù)的特點(diǎn)。以未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章立法為例，1991年制定時(shí)該章7個(gè)條文中僅有2個(gè)條文分別規(guī)定了學(xué)校設(shè)施（第16條）及集體活動(dòng)（第17條）的安全保障義務(wù)。2006年該法修改時(shí)對(duì)于學(xué)校安全保障義務(wù)增加了三個(gè)方面的內(nèi)容，包括在第22條新增學(xué)校（包括幼兒園、托兒所）應(yīng)當(dāng)建立安全制度、第23條新增學(xué)校應(yīng)制定對(duì)突發(fā)事件的預(yù)案、第24條增加了學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生人身傷害事故的及時(shí)報(bào)告義務(wù)。2019年未成年人保護(hù)法修訂草案，則擬進(jìn)一步增加學(xué)校對(duì)學(xué)生欺凌及校園性侵防控的義務(wù)。

學(xué)校安全保障義務(wù)的來(lái)源不宜以單一理論進(jìn)行解釋?zhuān)鲜隼碚搹亩嘟嵌葘?duì)學(xué)校的安全保障義務(wù)進(jìn)行了闡釋?zhuān)瑢?duì)于認(rèn)識(shí)學(xué)校安全保障義務(wù)均不無(wú)啟發(fā)。

（四）安全保障義務(wù)的“職能化”

前述理論解釋有一個(gè)共同特點(diǎn)，即都是將學(xué)校視為參與民事活動(dòng)的主體之一，側(cè)重從侵權(quán)行為法或者合同法角度分析學(xué)校安全保障義務(wù)的法理依據(jù)。但是，未成年學(xué)生就讀的學(xué)校具有不同于從事住宿、餐飲、娛樂(lè)、金融等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其他社會(huì)活動(dòng)的民事主體的特殊性。例如，幼兒園提供的學(xué)前教育服務(wù)也被認(rèn)為具有兒童福利供給性質(zhì)。中小學(xué)，特別是小學(xué)和初級(jí)中學(xué)從事的義務(wù)教育活動(dòng)是法律明確規(guī)定的“國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”（義務(wù)教育法第2條），未成年人就讀的其他以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他類(lèi)型學(xué)校也“不得設(shè)立為營(yíng)利性組織”（教育法第26條），即便是民辦學(xué)校也是“公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”（民辦教育促進(jìn)法第3條），民辦教育工作也由教育行政部門(mén)主管（民辦教育促進(jìn)法第8條）。

可見(jiàn)，未成年學(xué)生所就讀的中小學(xué)幼兒園等學(xué)校具有公立為主、公益性質(zhì)與兒童福利特點(diǎn)?；谏鲜鎏攸c(diǎn)，學(xué)校安全保障義務(wù)的履行也不只是被視為學(xué)校作為民事主體的義務(wù)。例如，義務(wù)教育法第23條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)依法維護(hù)學(xué)校周邊秩序，保護(hù)學(xué)生、教師、學(xué)校的合法權(quán)益，為學(xué)校提供安全保障?！绷?xí)近平總書(shū)記在2018年全國(guó)教育大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“辦好教育事業(yè)，家庭、學(xué)校、政府、社會(huì)都有責(zé)任。各級(jí)黨委和政府要為學(xué)校辦學(xué)安全托底，解決學(xué)校后顧之憂(yōu)?！睅熒松戆踩珜儆邳h委和政府托底保障的首要安全需求。一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，學(xué)校安全形勢(shì)的嚴(yán)峻化對(duì)政府為學(xué)校提供安全保障提出了越來(lái)越高的要求，而政府對(duì)這種壓力的回應(yīng)則是更多地體現(xiàn)為通過(guò)提要求、壓責(zé)任等方式傳導(dǎo)給學(xué)校，學(xué)校安全保障義務(wù)也因此日益呈現(xiàn)出行政“職能化”的趨向。近些年來(lái)，這種學(xué)校安全保障義務(wù)“職能化”趨向至少表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是國(guó)家和教育行政部門(mén)頻繁以文件、規(guī)章、行政法規(guī)對(duì)學(xué)校保障未成年學(xué)生安全提出要求。例如，因?yàn)楹Ｄ先f(wàn)寧校長(zhǎng)帶小學(xué)生開(kāi)房案的影響，教育部、公安部、團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)專(zhuān)門(mén)于2013年聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見(jiàn)。因?yàn)辇R某強(qiáng)奸、猥褻兒童案的影響，最高人民檢察院向教育部制發(fā)“一號(hào)檢察建議”，教育部隨即下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）預(yù)防性侵害學(xué)生工作的通知、教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則。再如，針對(duì)近些年來(lái)校園欺凌熱點(diǎn)，2016年國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室下發(fā)了關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)，隨后教育部又聯(lián)合多部門(mén)下發(fā)了關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)、加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案等多個(gè)文件，強(qiáng)調(diào)學(xué)校對(duì)校園欺凌的防治義務(wù)。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)，對(duì)學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控提出了系統(tǒng)性的要求。

二是日益重視和強(qiáng)化學(xué)校安全保障義務(wù)的責(zé)任追究機(jī)制，而不僅僅是將學(xué)校視為民事主體適用侵權(quán)與合同糾紛規(guī)則來(lái)處理相關(guān)事故?！皯?yīng)對(duì)校園欺凌，提高教職員工的責(zé)任意識(shí)、建構(gòu)相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制是不可或缺的一環(huán)?！?〔31 〕以近年來(lái)廣受社會(huì)關(guān)注的校園欺凌的防治為例，關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)就明確規(guī)定：“校長(zhǎng)是學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力的第一責(zé)任人，分管法治教育副校長(zhǎng)和班主任是直接責(zé)任人?！奔訌?qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案更進(jìn)一步要求：“建立問(wèn)責(zé)處理機(jī)制……對(duì)職責(zé)落實(shí)不到位、學(xué)生欺凌問(wèn)題突出的地區(qū)和單位通過(guò)通報(bào)、約談、掛牌督辦、實(shí)施一票否決權(quán)制等方式進(jìn)行綜治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究。學(xué)生欺凌事件中存在失職瀆職行為，因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

三是以“一號(hào)檢察建議”為標(biāo)志，學(xué)校安全保障義務(wù)正式被納入了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對(duì)象。2018年10月，最高人民檢察院在辦案和調(diào)研的基礎(chǔ)上向教育部發(fā)出中華人民共和國(guó)最高人民檢察院檢察建議書(shū)（高檢建〔2018〕1號(hào)），建議教育部積極推動(dòng)幼兒園、中小學(xué)校園安全建設(shè)，有效預(yù)防和減少教職員工性侵害幼兒園兒童、中小學(xué)學(xué)生違法犯罪發(fā)生。“在各類(lèi)刑事案件中，針對(duì)未成年人的犯罪總是最令人痛恨的，其中對(duì)未成年人實(shí)施的性侵犯罪更是挑戰(zhàn)了人類(lèi)的良知和底線?！?〔32 〕這是最高人民檢察院歷史上首次制發(fā)關(guān)于社會(huì)治理的檢察建議書(shū)，因此被稱(chēng)為“一號(hào)檢察建議”。發(fā)給教育行政部門(mén)的“一號(hào)檢察建議”產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，其中所帶來(lái)的最大變化是，學(xué)校安全保障義務(wù)從此不再僅僅是教育行政部門(mén)對(duì)學(xué)校的督導(dǎo)職責(zé)，而且也正式被納入了檢察機(jī)關(guān)未檢部門(mén)監(jiān)督的對(duì)象范圍。例如，2019年4月，最高人民檢察院與教育部聯(lián)合成立了督導(dǎo)組赴各地實(shí)地督導(dǎo)“一號(hào)檢察建議”落實(shí)情況，對(duì)隨機(jī)選中的學(xué)校進(jìn)行突擊走訪。各地檢察機(jī)關(guān)也通過(guò)“針對(duì)校園管理漏洞發(fā)出檢察建議”“檢察官擔(dān)任法治副校長(zhǎng)”“檢察官送法進(jìn)校園”等方式對(duì)學(xué)校而不僅是教育行政部履行安全保障義務(wù)的情況進(jìn)行法律監(jiān)督。〔33 〕

學(xué)校安全保障義務(wù)的“職能化”，也使學(xué)校保護(hù)義務(wù)與學(xué)校的教育、管理職能具有性質(zhì)的相同性。從這個(gè)角度看，主流觀點(diǎn)將“保護(hù)”與“教育、管理”并列視為學(xué)校與未成年學(xué)生的法律關(guān)系，有其一定的合理性。

三、關(guān)于學(xué)校的權(quán)益維護(hù)義務(wù)

安全保障義務(wù)雖是學(xué)校保護(hù)義務(wù)的核心構(gòu)成內(nèi)容但絕非全部，教育法規(guī)及未成年人保護(hù)法還對(duì)學(xué)校課以了保障未成年學(xué)生合法權(quán)益的義務(wù)，這種權(quán)益維護(hù)義務(wù)與安全保障義務(wù)存在著重大的區(qū)別。在倡導(dǎo)未成年學(xué)生主體地位和平等地位的現(xiàn)代教育理念興起的背景下，明確提出學(xué)校負(fù)有對(duì)未成年學(xué)生的權(quán)益維護(hù)義務(wù)并強(qiáng)調(diào)其與安全保障義務(wù)的區(qū)分，有著特殊的意義和價(jià)值。

（一）權(quán)益維護(hù)義務(wù)的界定

關(guān)于學(xué)校教育與學(xué)校保護(hù)的關(guān)系，存在“合一說(shuō)”與“區(qū)分說(shuō)”的分歧?！昂弦徽f(shuō)”認(rèn)為，學(xué)校履行教育（含管理）職能就是在對(duì)未成年學(xué)生進(jìn)行保護(hù)，這種觀點(diǎn)的特點(diǎn)是將學(xué)校教育職能與保護(hù)義務(wù)混同，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到學(xué)校教育管理活動(dòng)所實(shí)際包含的侵犯未成年學(xué)生權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

1987年《上海市青少年保護(hù)條例》首次探索將學(xué)校保護(hù)專(zhuān)章立法時(shí)，就明確主張教育即保護(hù)、保護(hù)也是教育的“合一說(shuō)”。該條例不僅在立法過(guò)程中一度以“教育保護(hù)條例”命名，而且還將條例的保護(hù)對(duì)象以學(xué)齡（6周歲）為年齡起點(diǎn)，并將“青少年保護(hù)委員會(huì)”依托教育行政部門(mén)設(shè)置，學(xué)校保護(hù)章中條款也多為對(duì)教育方式方法的提示，可謂充分體現(xiàn)了“合一說(shuō)”。1991年未成年人保護(hù)法在處理學(xué)校教育與學(xué)校保護(hù)的關(guān)系上，基本吸收了上海市青少年保護(hù)條例的“合一說(shuō)”立場(chǎng)。該法學(xué)校保護(hù)章不僅包括了“學(xué)校應(yīng)當(dāng)全面貫徹國(guó)家的教育方針，對(duì)未成年學(xué)生進(jìn)行德育、智育、體育、美育、勞動(dòng)教育以及社會(huì)生活指導(dǎo)和青春期教育”（第13條第1款），“學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)未成年學(xué)生身心發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)他們進(jìn)行社會(huì)生活指導(dǎo)、心理健康輔導(dǎo)和青春期教育”（第19條）這類(lèi)本應(yīng)屬于教育法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，還包括了因?yàn)槿狈α⒎ǘ懊銖?qiáng)”放入的有關(guān)工讀學(xué)校（專(zhuān)門(mén)教育）的條款（第18條）。2006年修訂未成年人保護(hù)法時(shí)，雖然修法者意識(shí)到了應(yīng)當(dāng)區(qū)分學(xué)校教育職能與保護(hù)義務(wù)，但遺憾的是并未能在修法時(shí)真正貫徹，甚至還予以了強(qiáng)化。例如，為了進(jìn)一步彌補(bǔ)國(guó)家缺乏對(duì)專(zhuān)門(mén)教育立法的不足，這次修法不但沒(méi)有糾正1991年未成年人保護(hù)法的誤區(qū)，反而增加了兩款（第25條第1、2款）有關(guān)專(zhuān)門(mén)教育收生程序與政府應(yīng)保障專(zhuān)門(mén)學(xué)校辦學(xué)條件的內(nèi)容。2019年未成年人保護(hù)法修訂草案，又在修訂思路上明確回到了“合一說(shuō)”的立場(chǎng)， 〔34 〕在具體條文修訂時(shí)還在學(xué)校保護(hù)章中進(jìn)一步添加有關(guān)學(xué)校教育一般規(guī)定的內(nèi)容。

筆者主張“區(qū)分說(shuō)”，其基本觀點(diǎn)是認(rèn)為學(xué)校教育并不能等同于學(xué)校保護(hù)，而且兩者之間還存在著內(nèi)在緊張關(guān)系。盡管學(xué)校保護(hù)的主體與學(xué)校教育相同，但兩者之間存在著重大差異?！敖逃笔菍W(xué)校的基本職能，在行使教育職能的過(guò)程中學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)未成年學(xué)生的義務(wù)，但是行使教育職能、開(kāi)展教育活動(dòng)本身并不意味著就是在對(duì)未成年學(xué)生進(jìn)行保護(hù)。恰恰相反，在“區(qū)分說(shuō)”看來(lái)，學(xué)校教育職能的行使蘊(yùn)含著壓制甚至不當(dāng)侵犯學(xué)生合法權(quán)益的重大風(fēng)險(xiǎn)。需要說(shuō)明的是，此處所稱(chēng)的學(xué)校教育職能與保護(hù)義務(wù)的這種內(nèi)在緊張關(guān)系，并非從學(xué)校安全保障義務(wù)角度所指的教育活動(dòng)（如體育）對(duì)未成年學(xué)生人身安全的風(fēng)險(xiǎn)，而是指學(xué)校作為教育實(shí)施主體相對(duì)作為受教育者的未成年學(xué)生所具有的強(qiáng)勢(shì)地位、管理權(quán)力所蘊(yùn)含的侵犯未成年學(xué)生合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。教育法第44條規(guī)定：受教育者應(yīng)當(dāng)履行遵守學(xué)生行為規(guī)范、尊敬師長(zhǎng)的義務(wù)，遵守學(xué)校管理制度的義務(wù)。在封閉的校園之內(nèi)，學(xué)校（包括教師）有如“利維坦”，學(xué)校以教育之名對(duì)未成年學(xué)生享有廣泛的教育和管理的權(quán)力，包括基本沒(méi)有救濟(jì)途徑的處分和懲戒學(xué)生的權(quán)力，缺乏自我保護(hù)能力且作為“受教育者”的未成年學(xué)生處于絕對(duì)弱勢(shì)者的地位。學(xué)校在教育職能的行使過(guò)程中所蘊(yùn)含的壓制甚至侵犯未成年學(xué)生合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)，是客觀而現(xiàn)實(shí)的。

教育法第30條明確規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行維護(hù)受教育者的合法權(quán)益的義務(wù)。盡管這一法律規(guī)定也往往被視為學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生保護(hù)義務(wù)的法律根據(jù)，但是，通說(shuō)并未從對(duì)學(xué)校教育權(quán)規(guī)范和限制的角度理解該條文所確立的學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)。筆者認(rèn)為，教育法所規(guī)定的學(xué)校履行維護(hù)受教育者的合法權(quán)益的義務(wù)，是基于學(xué)校對(duì)受教育者主體地位而提出的，是對(duì)教育權(quán)行使的規(guī)范性要求。就學(xué)校保護(hù)而言，這樣一種保護(hù)義務(wù)并不同于側(cè)重人身權(quán)保障的安全保障義務(wù)，可以根據(jù)教育法第30條的表述將其概稱(chēng)為“權(quán)益維護(hù)義務(wù)”。

學(xué)校權(quán)益維護(hù)義務(wù)是現(xiàn)代教育理念的體現(xiàn)，也是對(duì)傳統(tǒng)教育模式的修正。維護(hù)的基本內(nèi)涵是“維持保護(hù)，使免于遭受破壞”。〔35 〕學(xué)校的權(quán)益維護(hù)義務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生主體地位的尊重、對(duì)未成年學(xué)生權(quán)利的尊重。這一義務(wù)要求學(xué)校不得以教育管理之名，對(duì)未成年學(xué)生作為公民所應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)合法權(quán)益進(jìn)行不當(dāng)?shù)臏p損甚至剝奪。學(xué)校權(quán)益維護(hù)義務(wù)是以對(duì)未成年學(xué)生主體地位的強(qiáng)調(diào)、未成年學(xué)生與學(xué)校平等地位的倡導(dǎo)為理論基礎(chǔ)的，是現(xiàn)代教育理念的要求和體現(xiàn)，但顯然也與學(xué)校教育職能的行使之間存在著張力甚至激烈的沖突，更存在著理解的分歧和界定的模糊地帶。如果學(xué)校違背對(duì)未成年學(xué)生的權(quán)益維護(hù)義務(wù)，無(wú)法也不宜對(duì)學(xué)校課以與違背安全保障義務(wù)同樣的法律責(zé)任。正因?yàn)槿绱?，學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的權(quán)益維護(hù)義務(wù)的具體內(nèi)容和責(zé)任形式，應(yīng)當(dāng)盡可能由法律予以提示或明確。遺憾的是，相對(duì)學(xué)校的安全保障義務(wù)，現(xiàn)行教育法規(guī)和未成年人保護(hù)法對(duì)學(xué)校權(quán)益維護(hù)義務(wù)的規(guī)定不僅條款不多，而且還缺乏法律責(zé)任和救濟(jì)條款?！笆芙逃咻^難以教育法作為直接依據(jù)，通過(guò)法律途徑維護(hù)自身權(quán)益”， 〔36 〕并且，“當(dāng)前的教育法學(xué)界將分析視角主要集中于學(xué)校與教師，相對(duì)而言較為缺乏以學(xué)生為導(dǎo)向的系統(tǒng)研究。尤其是關(guān)于法律地位的研究，更是如此”?！?7 〕

（二）權(quán)益維護(hù)義務(wù)的內(nèi)容

根據(jù)學(xué)校在教育職能履行過(guò)程中最易忽視或侵犯未成年學(xué)生權(quán)益的情形，義務(wù)教育法、未成年人保護(hù)法等法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，以規(guī)范和限制教育權(quán)的方式對(duì)學(xué)校權(quán)益維護(hù)義務(wù)作出了一定要求，主要涉及未成年學(xué)生的以下幾種權(quán)利：一是受教育權(quán)。針對(duì)學(xué)校易侵犯女子、品行有缺點(diǎn)學(xué)生、學(xué)習(xí)有困難學(xué)生、殘疾學(xué)生等特殊學(xué)生教育權(quán)的情況，法律法規(guī)特別對(duì)學(xué)校維護(hù)特殊學(xué)生受教育權(quán)的義務(wù)予以了強(qiáng)調(diào)。例如，教育法第37條第2款、義務(wù)教育法第19條第2款、殘疾人教育條例第7條、未成年人保護(hù)法第18條等。二是休息娛樂(lè)權(quán)。針對(duì)目前中小學(xué)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，容易侵犯未成年學(xué)生休息娛樂(lè)權(quán)的情況，未成年學(xué)生的休息娛樂(lè)權(quán)也是學(xué)校權(quán)益維護(hù)義務(wù)的重點(diǎn)。如未成年人保護(hù)法第20條、義務(wù)教育法第37條等的規(guī)定。三是人格權(quán)。能否維護(hù)未成年學(xué)生的人格權(quán)是檢驗(yàn)學(xué)校是否尊重學(xué)生主體地位與平等地位的標(biāo)尺，侵犯未成年學(xué)生人格權(quán)也是學(xué)校教師易發(fā)的侵權(quán)行為，為此義務(wù)教育法未成年人保護(hù)法等均對(duì)學(xué)校教師維護(hù)未成年學(xué)生人格權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)范，并同時(shí)對(duì)教師體罰、變相體罰未成年學(xué)生的行為進(jìn)行了明確禁止。如義務(wù)教育法第29條第2款、未成年人保護(hù)法第21條、幼兒園管理?xiàng)l例第17條等。四是財(cái)產(chǎn)權(quán)。針對(duì)實(shí)踐中一些教師和學(xué)校以教育之名向未成年學(xué)生謀取經(jīng)濟(jì)利益的情況，義務(wù)教育法第25條等明確禁止學(xué)校違反國(guó)家規(guī)定向?qū)W生收取費(fèi)用和謀取利益。

對(duì)于學(xué)校在教育管理活動(dòng)中容易忽視或者侵犯的未成年學(xué)生的其他重要權(quán)益，例如隱私權(quán)、參與權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，目前無(wú)論是教育法規(guī)還是未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章，均尚未能夠引起足夠的重視，這種狀況亟待改變。例如，因?yàn)閷W(xué)校侵犯未成年學(xué)生隱私權(quán)而引發(fā)的惡性事件常見(jiàn)多發(fā)，對(duì)于學(xué)校維護(hù)未成年學(xué)生隱私權(quán)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)予以專(zhuān)門(mén)規(guī)定和明確。再如，近些來(lái)未成年學(xué)生攜帶手機(jī)、平板電腦等貴重物品進(jìn)入校園與學(xué)校教育、管理之間的沖突日益激烈，關(guān)于學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生財(cái)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)義務(wù)也宜進(jìn)一步規(guī)范。還如，學(xué)校侵犯學(xué)生在校期間完成的作文、繪畫(huà)、書(shū)法、攝影作品、創(chuàng)造發(fā)明等作品隨意進(jìn)行匯編、出版或者使用情況也較普遍，在日益強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的今天，也有必要對(duì)學(xué)校提出依法維護(hù)學(xué)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)的要求。這些行為可能為學(xué)校內(nèi)部規(guī)章所許可，但在國(guó)家法治化過(guò)程中，學(xué)校的內(nèi)部管理也應(yīng)邁入正軌?！?8 〕此外，尊重未成年學(xué)生主體地位和平等地位，必然要求學(xué)校尊重和維護(hù)學(xué)生的參與權(quán)，而對(duì)未成年學(xué)生這項(xiàng)重要權(quán)利的尊重還主要體現(xiàn)在政策性文件而非法律之中。

在筆者看來(lái)，隨著我國(guó)中小學(xué)幼兒園教育理念的日益現(xiàn)代化，將會(huì)逐漸發(fā)現(xiàn)未成年學(xué)生權(quán)利的現(xiàn)象。在傳統(tǒng)教育模式下被忽視、壓制的未成年學(xué)生權(quán)利，將會(huì)漸漸地在學(xué)校的教育管理中被發(fā)現(xiàn)和得到尊重。當(dāng)然，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，也必然伴隨著爭(zhēng)議和沖突。筆者強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育與學(xué)校保護(hù)的區(qū)別，提出學(xué)校的權(quán)益維護(hù)義務(wù)并將其與學(xué)校的安全保障義務(wù)并列為學(xué)校保護(hù)義務(wù)的構(gòu)成內(nèi)容，正是為了促進(jìn)未成年學(xué)生權(quán)利的發(fā)現(xiàn)和尊重。

（三）權(quán)益維護(hù)義務(wù)的法理

權(quán)益維護(hù)義務(wù)首先來(lái)自法律的明確規(guī)定。教育法第30條第3款規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行：“維護(hù)受教育者……的合法權(quán)益。”權(quán)益維護(hù)義務(wù)更主要來(lái)自于現(xiàn)代教育理念對(duì)于學(xué)生主體地位的提升及對(duì)學(xué)生與學(xué)校平等地位的倡導(dǎo)，這一點(diǎn)中外皆同。

早期關(guān)于學(xué)校與學(xué)生法律關(guān)系的觀點(diǎn)，都強(qiáng)調(diào)的是學(xué)校的絕對(duì)權(quán)力地位。學(xué)校僅對(duì)學(xué)生負(fù)有安全保障義務(wù)，而并無(wú)權(quán)益維護(hù)義務(wù)。學(xué)?？梢越逃芾碇?，對(duì)學(xué)生的權(quán)利進(jìn)行限制甚至剝奪，而且這種限制和剝奪通常并無(wú)救濟(jì)途徑。例如，美國(guó)教育法曾經(jīng)一度承認(rèn)代替父母理論和特權(quán)理論，承認(rèn)學(xué)?？梢栽诟改杆苄惺箼?quán)利的范圍之內(nèi)管理學(xué)生?！?9 〕但隨著教育民主化運(yùn)動(dòng)發(fā)展，在聯(lián)邦一系列判決中，美國(guó)教育法開(kāi)始認(rèn)為學(xué)校并非具有無(wú)限的權(quán)力來(lái)管理和教育學(xué)生，教育管理權(quán)的行使要受到學(xué)生權(quán)利的制約。例如，1961年美國(guó)“狄克遜訴阿拉巴馬州教育委員會(huì)”案中，聯(lián)邦第五上訴法院判決認(rèn)為，學(xué)校并非具有無(wú)限的權(quán)力來(lái)管理和教育學(xué)生，學(xué)生仍有一定的人權(quán)和公民權(quán)，這些權(quán)利并未在其進(jìn)入學(xué)校時(shí)被放棄。〔40 〕

再如，日本教育法理論也存在公法特別權(quán)力關(guān)系論和教育契約關(guān)系論的對(duì)立。前者主張學(xué)校的權(quán)力至上、行政權(quán)優(yōu)先，后者則強(qiáng)調(diào)學(xué)校與學(xué)生之間是對(duì)等的平等關(guān)系，教育管理權(quán)的行使要尊重學(xué)生的權(quán)利。公法特別權(quán)力關(guān)系論顯然是與現(xiàn)代法治主義、民主主義相悖的，在日本這種理論已經(jīng)被主張強(qiáng)調(diào)學(xué)校與學(xué)生之間平等的教育契約關(guān)系論所替代，學(xué)校在行使教育管理權(quán)時(shí)也應(yīng)尊重和維護(hù)學(xué)生的權(quán)利?！?1 〕

在我國(guó)，也曾經(jīng)一度承認(rèn)學(xué)校對(duì)于未成年學(xué)生的絕對(duì)教育管理權(quán)，此還被視為傳統(tǒng)儒家文化、尊師重教文化的重要組成部分。即便是在今天，在看待學(xué)校與未成年學(xué)生的法律關(guān)系上，主流觀點(diǎn)仍然主張教育管理與保護(hù)不區(qū)分的“教育、管理、保護(hù)說(shuō)”。這種觀點(diǎn)的特點(diǎn)是認(rèn)為對(duì)學(xué)生的教育管理即保護(hù)，否認(rèn)或者模糊教育管理與學(xué)生權(quán)利之間的緊張關(guān)系。不過(guò)，隨著觀念的革新和國(guó)家教育政策的調(diào)整，近些年來(lái)我國(guó)開(kāi)始日益重視尊重和維護(hù)學(xué)生權(quán)利，提倡學(xué)生與學(xué)校、教師之間屬于平等法律關(guān)系。例如，全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要就明確提出，要“大力弘揚(yáng)平等意識(shí)，在體制和制度上落實(shí)和體現(xiàn)師生平等……的理念”。這樣一種教育理念可以概稱(chēng)為“平權(quán)說(shuō)”，其特點(diǎn)是主張不應(yīng)將未成年學(xué)生單純視為教育管理的對(duì)象，而是要尊重學(xué)生的主體地位、平等地位和合法權(quán)益?！案叨韧癸@學(xué)生的公民主體性，顯然有助于進(jìn)一步抵制教育領(lǐng)域中針對(duì)學(xué)生的各種歧視現(xiàn)象?！?〔42 〕盡管“平權(quán)說(shuō)”在現(xiàn)階段還主要處在觀念倡導(dǎo)階段，但已經(jīng)開(kāi)始對(duì)教育政策和實(shí)踐產(chǎn)生重要的影響。教育部在近期制定中的未成年學(xué)生學(xué)校保護(hù)規(guī)定（草案）顯著強(qiáng)調(diào)了學(xué)校的權(quán)益維護(hù)義務(wù)，可以說(shuō)已經(jīng)在很大程度上接受了“平權(quán)說(shuō)”。

需要指出的是，“平權(quán)說(shuō)”又可以分為“絕對(duì)的平權(quán)說(shuō)”和“相對(duì)的平權(quán)說(shuō)”。前者主張未成年學(xué)生與學(xué)校和教師的絕對(duì)平等，后者主張仍應(yīng)尊重教育的規(guī)律和未成年學(xué)生身心發(fā)育尚不純熟的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是學(xué)校（包括教師）在行使教育管理權(quán)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)避免不必要的扣減和剝奪未成年學(xué)生的權(quán)利。所謂平等是指法律地位的平等而非否認(rèn)教育規(guī)律的絕對(duì)平等。絕對(duì)平權(quán)說(shuō)對(duì)未成年學(xué)生權(quán)利的維護(hù)走向了另一個(gè)極端，未能兼顧教育的規(guī)律和特點(diǎn)。相對(duì)平權(quán)說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)學(xué)校教育管理權(quán)的限制和規(guī)范，是一種理性和可操作的理論，也是筆者的主張。

（四）權(quán)益維護(hù)義務(wù)的“契約化”

學(xué)校權(quán)益維護(hù)義務(wù)主要體現(xiàn)為對(duì)學(xué)校教育管理權(quán)的規(guī)范和限制，其以承認(rèn)和提倡未成年學(xué)生的主體地位、與學(xué)校的平等法律地位為前提。學(xué)校權(quán)益維護(hù)義務(wù)深受教育契約關(guān)系理論的影響，在教育契約關(guān)系理論看來(lái)，學(xué)生入學(xué)并未作出放棄合法權(quán)益的承諾。教育契約關(guān)系理論主張，學(xué)校在行使教育權(quán)時(shí)不應(yīng)未經(jīng)許可剝奪或者限制學(xué)生的權(quán)利，在作出涉及學(xué)生權(quán)益事項(xiàng)的決定時(shí)，仍應(yīng)當(dāng)征求學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人的意見(jiàn)和同意，即仍應(yīng)遵循契約自由原則對(duì)契約之內(nèi)容加以約定。

近些年來(lái)，這樣一種觀點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始影響學(xué)校的運(yùn)作，也使學(xué)校的權(quán)益維護(hù)義務(wù)呈現(xiàn)出契約化的趨向，即越來(lái)越強(qiáng)調(diào)通過(guò)契約、協(xié)商的方式對(duì)教育權(quán)進(jìn)行限制和規(guī)范：

一是學(xué)生不再只是被視為單純的受教育者，而是開(kāi)始要求尊重其自我管理和參與學(xué)校治理的權(quán)利。例如，全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要要求，對(duì)于學(xué)校的章程或者其他關(guān)系學(xué)生權(quán)益的重要規(guī)則制度，要遵循民主、公開(kāi)的程序，保證學(xué)生的意見(jiàn)得到充分表達(dá)，合理訴求和合法權(quán)益得到充分體現(xiàn)。再如，義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)也要求：“健全和完善家長(zhǎng)委員會(huì)制度，建立家長(zhǎng)學(xué)校，設(shè)立學(xué)校開(kāi)放日，提高家長(zhǎng)在學(xué)校治理中的參與度，形成育人合力?！痹谶@樣一種充分表達(dá)、充分博弈的過(guò)程中，我們才能創(chuàng)造出面向未來(lái)的教育，才能培育出引領(lǐng)未來(lái)的學(xué)生?！?3 〕

二是對(duì)于涉及學(xué)生利益的決定，開(kāi)始要求學(xué)校尊重未成年學(xué)生及其家長(zhǎng)的自主選擇和決定。例如，全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要即提出“學(xué)校實(shí)施直接涉及學(xué)生個(gè)體利益的活動(dòng)，一般應(yīng)當(dāng)由學(xué)?；蛘呓處熖岢鼋ㄗh和選擇方案，并做出相應(yīng)說(shuō)明，提交家長(zhǎng)委員會(huì)討論，由家長(zhǎng)自主選擇、做出決定”，對(duì)于涉及學(xué)生的糾紛，強(qiáng)調(diào)以協(xié)商的方式解決。再如，義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)也要求“建立問(wèn)題協(xié)商機(jī)制，聽(tīng)取學(xué)生、教職工和家長(zhǎng)的意見(jiàn)和建議，有效化解相關(guān)矛盾”。

三是甚至對(duì)于最能體現(xiàn)學(xué)校教育管理權(quán)的懲戒權(quán)，也開(kāi)始提出聽(tīng)取學(xué)生和家長(zhǎng)的意見(jiàn)并經(jīng)家長(zhǎng)委員會(huì)審議通過(guò)的要求。當(dāng)權(quán)利關(guān)涉未成年利益時(shí)，都需要有一定的法律限度和范圍，不應(yīng)絕對(duì)化?！?4 〕例如，教育部于2019年11月發(fā)布的中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）即擬規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法制定、完善校規(guī)校紀(jì)，明確教師實(shí)施學(xué)生管理和教育懲戒的具體情形和規(guī)則。學(xué)校制定校規(guī)校紀(jì)，應(yīng)當(dāng)廣泛征求教職工、學(xué)生和家長(zhǎng)的意見(jiàn)。校規(guī)校紀(jì)應(yīng)當(dāng)提交家長(zhǎng)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)后實(shí)施，并報(bào)主管教育部門(mén)備案”。

權(quán)益維護(hù)義務(wù)的“契約化”實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是未成年學(xué)生與學(xué)校（教師）地位的平等從“倡導(dǎo)”向“實(shí)踐”的邁進(jìn)。轉(zhuǎn)變的過(guò)程也要求教師提升增量意識(shí)，帶領(lǐng)學(xué)生一起儲(chǔ)備新知識(shí)，實(shí)現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)換?！?5 〕當(dāng)然，由于必然會(huì)對(duì)學(xué)校傳統(tǒng)教育管理模式造成沖擊，這一過(guò)程同樣將會(huì)是艱辛和充滿(mǎn)爭(zhēng)議的。

結(jié)? 語(yǔ)

筆者的基本立場(chǎng)有二：一是主張學(xué)校保護(hù)與學(xué)校教育的區(qū)分，不應(yīng)將兩者混同，更不宜將保護(hù)與教育、管理并列視為學(xué)校與未成年學(xué)生的法律關(guān)系。不能認(rèn)為學(xué)校教育、管理即學(xué)校保護(hù)。恰恰相反，學(xué)校教育和管理活動(dòng)蘊(yùn)含著侵犯未成年學(xué)生合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。二是主張將學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)區(qū)分為安全保障義務(wù)和權(quán)益維護(hù)義務(wù)。前者是基于學(xué)校作為民事活動(dòng)主體，對(duì)其“顧客”——未成年學(xué)生所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的人身安全保障義務(wù)。后者是基于現(xiàn)代教育理念對(duì)學(xué)生主體地位的承認(rèn)和平等地位的倡導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)校教育權(quán)的規(guī)范和限制，要求學(xué)校在教育管理活動(dòng)中尊重未成年學(xué)生的合法權(quán)利。

未成年人保護(hù)法學(xué)校保護(hù)章將學(xué)校保護(hù)與學(xué)校教育混同，模糊了該法與教育法的立法界限。同時(shí)，該章立法并未能清晰區(qū)分學(xué)校的安全保障義務(wù)和權(quán)益維護(hù)義務(wù)，造成該章條文內(nèi)容和邏輯關(guān)系存在著較為明顯的問(wèn)題。雖然全國(guó)人大已經(jīng)公布的未成年人保護(hù)法修訂草案學(xué)校保護(hù)章有較大的改進(jìn)，但是上述關(guān)鍵性問(wèn)題仍然存在。筆者研究的初衷，正在于希望對(duì)該章的完善能夠有所裨益，同時(shí)也希望能夠?qū)ξ闯赡陮W(xué)生學(xué)校保護(hù)規(guī)定的制定提供理論的支撐，并對(duì)學(xué)校履行對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)義務(wù)提供建設(shè)性意見(jiàn)。